Politidirektørens fem gode råd

Politidirektørens faglige råd 2025,  heter et nytt og interessant dokument med viktige råd om hvordan det endrede kriminalitetsbildet og en ny og mer truende sikkerhetspolitisk situasjon bør løses bedre enn i dag. Budskapet er at moderniseringen av Politiet går mye langsommere enn moderniseringen av de organisasjonene som truer menneskelige og materielle verdier i samfunnet.

Dokumentet er å finne både på en egen nettside og også i form av et dokument (her som pdf). Som dokumentsjanger er Politidirektørens faglige råd 2025 en nyskaping, og det understrekes at den utvikle sin form videre, men vi må vel anta at Forsvarssjefens fagmilitære råd har vært en inspirasjon når det gjelder å løfte noen prioriteringsdiskusjoner for fremtiden ut i samfunnet, og til landets politiske ledelse.

Skarp kritikk - og selvkritikk

Politidirektøren er ganske tydelig i kritikken av hvor dårlig koordinert og prioritert innsatsen mot noen av våre størte sikkerhets- og kriminalitetsutfordringene er. Det er fort gjort å se at den egentlige adressen for kritikken er de som har makt og myndighet til å sørge for at ressurser prioriteres og samordnes bedre og riktigere, og at dette må skje i form av en overordnet langtidsplan. Det vil si beslutningstakere helt på toppen, det vil si storting, regjering og, ikke minst, Justis og beredskapsdepartementet (JD). 

 Nå er det at Politiet er så skarpe i kritikken av sitt eget eierdepartement er ikke helt nytt. Tidligere i år kom det er rapport med tittelen "En kort og spisset områdegjennomgang av økonomistyringen og budsjettsituasjonen i politiet" (jeg blogget om den her), en gjennomgang med en sterk kritikk av Justisdepartementet fra Finansdepartmentet, Politidirektoratet og, interessant nok, også fra Justisdepartemenet selv, for å drive med alt for mye detaljstyring. En detaljstyring som låser ressurser inne i normtall og reglerverk, og virker mot sin hensikt fordi det reduserer både fleksibilieten, evnen til å samarbeide med andre nasjonalt og internasjonalt, og evnen til å planlegge og styre langsiktig og strategisk.

For mye oppmerksomhet om det kortsiktige, og tiltak for å løse problemer etter hvert som de oppstår, gir for lite oppmerksomheten om å få løst de store problemene. Denne nye utgivelsen med "faglige råd" fra Politidirektøren følger opp områdegjennomgangen og beskriver de problemene man burde bruke mer tid og oppmerksomhet på. Områder der problemene vokser raskere enn evnen til å løse dem. Og selv om mange av beskrivelsene forklarer hvordan dette er ting Politiet ikke kan løse alene, er det også en god porsjon selvkritikk her, fordi Politidirektoratet selv ikke har vært flinke nok til å beskrive målkonflikter og gi gode om hva som bør prioriteres høyere og hvordan man skal få det til.

To politidirektører

Politidirektør Benedicte Bjørnland er i ferd med å slutte etter fullført åremål. Er det da slik at disse rådene ikke er verdt noe, men blir en form for avskjedhilsen der oppsamlede frustrasjoner kommer ut? Jeg tror ikke det. Her er det faktisk slik at selv om forordet er skrevet i "jeg"-form, så har både avtroppende politidirektør Bjørnland og påtroppende politidirektår Håkon Skulstad undertegnet forordet. De skriver at:

Politidirektørens faglige råd er et bidrag for å fremme kunnskap og gi anbefalinger for den langsiktige utviklingen av politiet. (...) Målet med dette rådet er først og fremst å legge til rette for en mer helhetlig og langsiktig utvikling av politiet, gjennom å synliggjøre avhengigheter som påvirker politiets evne til å utføre sitt samfunnsoppdrag. Mye kan – og gjør – politiet selv for å effektivisere og bli mer fremtidsrettet, men vi erkjenner at dette i seg selv ikke er nok. Jeg håper dette kan være et kunnskapsgrunnlag for en opplyst offentlig debatt om utviklingen av politiet og for fremtidig politikkutforming. Dette er en oppgave for landets folkevalgte, hvor politiets rolle er å bidra med faglige råd.

Bakteppet for rådene de kommer med i dette dokumentet er dels endringer i kriminalitetesbildet, med mer organisert og grenseoverskridende kriminalitet som krever økte ressurser og bredere samarbeidskonstellasjoner nasjonalt og internasjonalt for å forebygge og bekjempe, og dels store endringere i den sikkerhetespolitiske situasjonen som har gjort grensene mellom ulike typer trusler mer flytende. I denne situasjon kommer politidirektørene med fem klare råd.

Bedre samarbeid på tvers av etater og sektorer

Det første rådet er å samarbeidet bedre på tvers i staten og i samfunnet om å forebygge og bekjempe kriminalitet. Rapporrten beskriver hvordan bekjempelse av ungdomskriminalitet, vold i nære relasjoner og økonimisk kriminalitet er noe Politiet ikke kan løse alene, men er områder der flere har viktige roller. Og Politiet er langt mer konkete på hva det vil si å samarbeide bede enn det som er vanlig når flere etater er involvert:

"Det pågår mange prosesser for økt samarbeid allerede, blant annet knyttet til felles satsingsforslag til statsbudsjettet fra statlige virksomheter og ulike etatssamarbeid. Det er likevel et behov for en tydeligere formalisert og forpliktende samvirkemodell som kan styrke samhandling, sikre at hver aktør tar ansvar for å beskytte sine verdier og bidrar til felles kriminalitetsbekjempelse for hele samfunnet. Samvirkeprinsippet innenfor beredskapsfeltet legger til grunn at myndigheter, virksomheter og etater har et selvstendig ansvar for å virke best mulig sammen for å løse problemet. Tilsvarende prinsipp finnes ikke innenfor kriminalitetsbekjempelse. Det er etablert mange former for samarbeid, men det er behov for et mer forpliktende samvirke – et felles ansvar om å virke sammen mot et felles mål, med felles situasjonsforståelse for å kunne handle presist og målrettet."

Domumentet nevner at sterkere forpliktelser for flere etater enn politiet til å bidra til kriminalitetesbekjempelse kan oppnås ved å få det inn i de mest sentrale etatenes tildelingsbrev, eller ved å få det inn i relevant lovverk. De nevner også at arbeidet med å legge til rette for deling av data og endringer av lover og regler for å komme på høyde med utfordringene går alt for tregt, og at kriminelle virksomheter vet å utnytte disse svakhetene.

Prioritering av kapasitet og økt satsing på det internasjonale

"Styrking og prioritering av kapasitet i møte med et nytt alvor" er overskriften som brukes om det andre settet med anbefalinger, og det nye alvoret det er snakk om er de nevnte kriminalitetsutfordringene som blir mer komplekse, og den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen. Dokumentet beskriver en bekymring for at disse nye utfordingene vil kreve så mye kapasitet at vi trenger en diskusjon om hva som skal prioriteres høyest og hva som kan prioriteres ned. Og et ønske om at den type diskusjon ikke bør foregå ved at man løper etter kriser og prøver å fylle igjen hull og mangler etter hvert som de oppstår, men organiserer denne samtalen som en langtidsplan, slik man har i Forsvaret:

"Det bør etableres en langsiktig plan for politiet som blant annet fastsetter et klart ambisjonsnivå for hvilke hendelser politiet skal kunne håndtere. Dette kan innebære å definere hvilke typer hendelser politiet skal være forberedt på, samt hvor mange samtidige hendelser politiet skal kunne håndtere. Ambisjonsnivået bør også utvikles for både det politioperative, for grenseområdet og for kriminalitetsbekjempelse. I arbeidet med å styrke samfunnets beredskaps- og forsvarsevne må det tas hensyn til politiets sentrale rolle, og hvordan forverret sikkerhetspolitisk situasjon påvirker politiets oppgaveportefølje. Det er nødvendig at styrking av sivil beredskap skjer i takt med styrkingen av Forsvaret."

Tredje råd handler om å styrke Politiets internasjonale arbeid, både sammen med de andre nordiske landene i NATO og i EU og Schengen, der Norge er medlem. Politiet har også noen gode råd om at vi må prioritere arbeidet med EUs lovverk høyere og ikke bli hengende etter, slik det er i dag:

"En mer aktiv tilnærming til EUs rettsutvikling, kombinert med tettere operativt samarbeid med EU på et tidlig stadium, vil legge til rette for raskere gjennomføring av regler som gjelder i både Norge og EU. Dette vil også sikre en mer effektiv tilpasning til norsk kontekst."

Behov for en gjennomgripende digitalisering av politiet

Dokumentet beskriver hvordan veksten i datamengder i politiarbeid, og kompleksiteten i disse, er eksplosiv. Politiet behandler sensitiv informasjon som krever høy grad av beskyttelse. Kombinasjonen av stadig økende mengder data, utdatert teknologi for deling av data mellom systemer, og tidkrevende manuelle prosesser, begrenser politiets evne til å løse komplekse saker på tvers av virksomheter, geografi og sikkerhetsnivåer. Planen for å være bedre rustet til å møte disse utfordringene finnes ikke: 

"Politiet har over tid opparbeidet seg mye utdatert teknologi, såkalt teknisk gjeld. Dette begrenser muligheten til å videreutvikle løsninger. Den digitale grunnmuren, som skal gjøre det mulig å ha sikre og effektive IT-løsninger, har store mangler. Med «digital grunnmur» menes i denne sammenhengen politiets infrastruktur, applikasjonsplattformer, dataplattformer, utvikleropplevelse og sikkerhetsløsninger. Manglene har en direkte innvirkning på flere av politiets mest sentrale IT-systemer. Dette hindrer effektiviteten i etterforskningen og i politiets operasjoner, og vil kunne ha konsekvenser for sikkerheten i samfunnet. Det teknologiske gapet mellom politiet og kriminelle aktører vil fortsette å øke dramatisk, så lenge ikke politiet lykkes med å digitalisere. Konsekvensen av manglende digitalisering er redusert evne til å løse samfunnsoppdraget."

Og svaret er naturligvis å gå løs på disse utfordringene på en mer strategisk og kraftfull måte enn det som har vært mulig de siste årenen. En gjennomgripende oppgradering vil være nødvendig uansett, noe Riksrevisjonen også har beskrevet i en rapport ganske nylig, men den negative internasjonale utviklingen og veksten i organisert og datadrevet kriminalitet, forsterker behovet. Det er behov for både et teknologisk løft som muliggjør mer effektive arbeidsprosesser, det er behov for større muligheter til å gjenbruke og dele data, og det er behov for modernisert lovgivning som støtter opp under dette:

"Regelverk bør moderniseres, avklares og endres, for å sikre raskere og bedre flyt og behandling av informasjon, på tvers av systemer, virksomheter, aktører, geografi og sikkerhetsnivåer. Det er særlig et behov for revisjon av politiregisterlov og -forskrift."

En forutsigbar styring av politiket

Selv om alle de andre punktene tar opp ting som også krever at andre, det vil si regjering, storting og ledelsen i andre sektorer, bidrar til at politiet blir bedre i stand til å gjøre jobben sin, går det femte rådet rett til kjernen av problemt når det kritiserer politikere og justisdepartemetnet for å detaljstyre for mye og styre etter aktivitetskrav og ressursbruk, og ikke styre etter hvilke effekter man oppnår i samfunnet:

"Styringen av politiet er likevel gjentatte ganger kritisert for kryssende styringssignaler, skiftende bevilgninger og detaljstyring. Satsinger mot overgrep mot barn, vold i nære relasjoner, gjengkriminalitet og sammensatte trusler, er ofte kortsiktige og med mål- og aktivitetskrav som ikke er knyttet til ønsket effekt, men til bruk av ressurser. Videre kommer satsingene også ofte med føringer om hvilken type kompetanse som skal ansettes i hvert politidistrikt og særorgan. Det innebærer at ny kompetanse i mange tilfeller hverken er tilpasset lokale behov, eller tar hensyn til at spesialisert kompetanse kan benyttes på tvers av politidistrikter og særorgan."

Dette er en ganske knallhard kritikk. Og svaret er naturligvis å i større grad gi Politiet selv et større ansvar for å vurdere hvilke tiltak, virkemidler, innsatsfaktorer og metoder som fungerer best for å løse ulike utfordringer. Dette vil naturligivs kreve at politikerne klarer å la være å detaljstyre antall stillinger og kontorsteder, og unngår å være mer opptatt av øremerkede symbolbevigninger enn av helhetlige prioriteringer og forutsigbarhet. Det krever også at Politiet selv tar et større ansvar for å prioritere og for å beskrive sammenhengen mellom mål og virkemidler på kort og lengre sikt. Det vil de kunne klare. Kanskje noe av det som trengs er en tillitsreform i offentlig sektor?

Totalberedskapsmeldingen

Regjeringen la forrige fredag frem en Totalberedskapsmelding, et dokument som handler om hvordan vi skal forberede samfunnet bedre på alvorlig krise og krig. Stortingsmeldingen er en oppfølging av Totalberedskapskommisjonens rapport "Nå er det alvor - Rustet for en usikker framtid", som kom i 2023.

Er dette en god Stortingsmelding, gitt temaets alvorlighetsgrad og store kompleksitet, på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer, offentlig-privat-frivillig og landegrenser? Den er i hvert fall langt bedre enn den temmelig slagordpregede og proteksjonistiske stortingsmeldingen om "Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet" (jeg blogget om den her) fra 2022, som åpenbart kom før regjeringen hadde satt seg ordentlig inn i utfordringsbildet, eller avklart egne prioriteringer og strategier.

Den nye Stortingsmeldingen holder et høyere nivå og henviser naturligvis ganske mye til både Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen, Langtidsplanen for Forsvaret, sikkerhetsmyndighetenes risikovurderinger og NATOs og EUs ulike analyser og strategier. Vi vet at vi på en del områder ikke er så godt rustet for å møte alvorlige kriser, sammensatte trusler og cyberangrep  som vi burde være, og at årsakene til dette skyldes ting som mangelfull koordinering på tvers av sektorer, mellom myndigheter og næringsliv, og uklarheter i roller og ansvar når vi skal beskytte oss mot og respondere på sammensatte trusler. 

Tiltakslister

Det er slike ting denne stortingsmeldingen skal svare på. Det konkrete som skal gjøres er som vanlig i slike dokumenter forulert som korte strekpunkter som begynner med foruleringen "Regjeringen vil...". Nå er det riktignok ikke alle disse punktene som beskriver noe som skal endres, ofte er det noe som skal vurderes eller utredes, eller en prosesss som tar sikte på en endring som skal igangsettes om en stund, men det er i hvert fall her man finner det mest operative i en stortingsmelding. I denne meldingen er det slike tiltak under flere av kapitlene, og mye handler om organisering og lovverk som skal tydeliggjøres. Noen av mest sentrale av disse er at "Regjeringen vil...:

• etablere en felles rådsstruktur for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger på nasjonalt nivå for å sikre kontinuitet og systematikk i beredskapsarbeidet i sivile sektorer. Næringslivet og frivillige organisasjoner skal integreres i den nye strukturen.
• utarbeide en langtidsplan for sivil beredskap og motstandskraft, herunder politiet.
• foreslå en ny lov som setter krav til grunnsikring for virksomheter og se på tilhørende regelverk som samfunnssikkerhetsinstruksen, sektorlovgivning og sikkerhetsloven. 
• utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi.
• stille tydelige krav til tverrsektorielt beredskapssamarbeid.
• at det i etatsstyringen skal legges vekt på å gi føringer for arbeidet med sikkerhet og beredskap.
• forsterke involveringen av og samarbeidet med privat næringsliv om sikkerhet og beredskap."

Ikke bare tenke det og ville det, men også gjøre det

Disse punktene virker fornuftige gitt de endringene vi har i utfordrings- og trusslbildet. Men nå er det ikke lenger helt nytt at vi opplever flere sammensatte trusler og behov for mer tverrektorielt samarbeid, og bedre sammarbeid mellom offentlige beredskapsorganisasjone og privat sektor. Det er jo nettopp det både Totalberedskapskommisjonen, Forvarskommisjonen og de ulike overordnede risikovurderingene fra PST, E-tjenesten, NSM, DSB og andre har fortalt oss lenge. 

Når det gjelder en mer helhetlig organisering av beredskapen er det de konkrete handlingene for å møte mer sammensatte trusler vi trenger, ikke enda flere erklæringer om at det skal samarbeides mer og bedre. Nå er det etablering av de strukturene, ansvarsområdene og rollene som beskytter oss bedre som bør være neste skritt. Men dessverre virker det som om denne totalberedskapsmeldingen er noen hakk mindre konkret om hva vil skal gjøre enn det Totalberedskapskommisjonen foreslo, eller rapporten som ble laget av DSB etter ekstremværet "Hans".

Pedagogisk krevende helhet

Mangelen på fremdrift når det gjelder å komme i gang er den viktigste svakheten som denne stortingsmeldingen ikke svarer ut. Min andre store innvending mot den nye meldingen er at den i for liten grad tydeliggjør den ansvarsmessige og lovmessige helheten, hvordan endringne påvirker dagens roller og ansvarsområder, hvordan huller i ansvar løses med nye  strukturer, og hvordan overlapp og dobbeltarbeid unngås.

Til høyre er det en figur fra side 41 i meldingen og som søker å forklare hvordan totalberedskapsarbeidet er organisert "vertikalt" og "horisontalt", fra regjeringen og helt ned til kommuner og innbyggere, på tvers av myndighetsorganer, sektorer og sivilsamfunn på alle nivåer. Dette er et godt forstøk på å lage en pedagogisk beskrivelse av hva begrepet "helhetlig" beredskapsorganisering er snakk om.

Men det blir med denne ene fargerike figuren. Gode visualiseringer og gode fortellermessige beskrivelser og eksemplifiseringer kunne vært benyttet mye mer. Når man lager en stortingsmelding der hele poenget er å forklare hvor komplekst og sammensatt trusselbildet er, og hvor helhetlig og sammensatt organiseringen for planlegge, øve og respondere på dette er, hvorfor bruker man ikke bedre og mer pedagogiske måter å formidle dette på?

Lov- og ansvarskompleksiteter

Dette behovet for bedre forklaringer av og endringer i roller og ansvarsområder er blant annet veldig relevant for innretningen av det lovverket som regulerer virksomheters plikter og ansvar når det gjelder forebyggende sikkerhet. Her sier regjeringen at den planlegger å foreslå en ny lov om krav til grunnsikring i virksomheter som er viktige for at samfunnet fungerer, dels for å oppfylle EØS-forpliktelser, og dels som en anledning til å fylle noen andre hull. Regjeringen skriver:

"Evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner, som kraft, helse, elektronisk kommunikasjon og digitale tjenester, er viktig for motstandskraften. Regjeringen vil foreslå en sektorovergripende lov som skal stille felles krav til grunnsikring hos virksomheter som er viktige for at samfunnet fungerer i fred, krise og krig. Sikringen skal blant annet bidra til at virksomhetene kan opprettholde sin aktivitet selv om alvorlige uønskede hendelser og kriser inntreffer."

Disse EØS-forpliktelsene i NIS2-direktivet og CER-direktivet, som omtales i stortingsmeldingen, er EU-direktiver som er med på å begrunne behovet for Norge trenger en ny lov om grunnsikring av virksomheter som ivaretar samfunnskritiske funksjoner. De er et langt stykke på vei overlappende med det som er sikkerehetslovens nedslagsfelt og formål, noe regjeringen også beskriver:

"Direktivene deler samfunnet inn i samfunnsområder. Disse samfunnsområdene overlapper i stor grad med tilsvarende inndelinger i rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner, grunnleggende nasjonale funksjoner etter sikkerhetsloven og NATOs grunnleggende forventninger."

Nå er det ikke helt uvanlig at nedskagsfeltet for lover overlapper, særlig når det gjelder særlig viktige samfunnshensyn som skal ivaretas. Det vil ofte være både generell lovgivning, som alle må følge, og særlig regler for ulike sektorer, som noen aktører er forpliktet av, for eksempel energiaktører eller finansnæringen. Problemet oppstår når flere lovverk og direktiver overlapper hverandre. men sier forskjellige ting om ansvar, plikter og rapportering, eller bruker ulike begreper og definisjoner.

Et nøkkelavsnittt i stortingsmeldingen (underkapittel 3.3) beskriver hvorfor og hvordan Regjeringen vil igangsette et lovarbeid som blant annet skal avklare nedslagsfeltet for en ny lov om grunnsikring, utover det som ligger i EU-direktivene, herunder hvordan ulike deler av offentlig sektor, inkludert kommunene, skal omfattes av forpliktelsene. Og som ikke det var nok varsler regjeringen at den skal gjennomgå samfunnssikkerhetsinstruksen, et annet regelverk som gjelder for departementene, og som griper inn på flere av de samme sikkerhetskritiske områdene:

"Regjeringen vil, som en del av arbeidet med implementering av direktivene, også gjennomgå samfunnssikkerhetsinstruksen. Grensesnittet mellom den nye loven og sikkerhetsloven, samt forholdet til relevant sektorregelverk, vil bli vurdert. En slik vurdering er viktig for å unngå uhensiktsmessig dobbeltregulering, og eventuelle andre uklarheter, mellom den nye sektorovergripende loven og gjeldende sikkerhets- og beredskapslovverk i ulike sektorer. Slike uklarheter kan vanskeliggjøre god og enhetlig implementering og oppfølging av krav til virksomheter som det er kritisk for samfunnet at fungerer. Det utfordrer også et effektivt tilsyn og tilgjengelig veiledning. En helhetlig tilnærming til sikkerhetsog beredskapslovverk vil bidra til forenkling av beredskapsarbeidet i de ulike sektorene"

Bra. En slik helhetlig gjennomgang burde sikkert vært tenkt på for lenge siden, og EU fant ikke på disse direktivene nettopp, men det er helt på sin plass å beskrive og ta tak i problemene uklare og og uvklarte nedslagsfelt, ansvarsområder og roller fører med seg. Men hvorfor ikke ha noen gode pedagogiske beskrivelser, gjerne med visualiseringer og eksempler? I en stortingsmelding om å skape mer sammenheng og innrette et mer helhetlig beredskapsarbeid er det jo akkurat det vi trenger for å legge grunnlaget for en bedre felles virkelighetsoppfatning, på tvers av sektorer og virksomheter. Slik blir det også mye lettere komme videre til en gjennomføringsfase. 

Opplagsverk og kunnskapsgrunnlag

Stortingsmeldingen er fra kapittel 4 (fra side 52) og og utover mer beskrivende når det gjelder dagens mange aktører, organisering og ansvarsområder i norsk beredskap, fra verdensrommet til havbunnen, og veldig mye mellom. Aktørbildet er mangfoldig, og manges ulike virksomheters roller og betydning er beskrevet. Det er både beskrivelser at de sentrale aktørene, og viktige grenseplater mellom dem, som sivil-militært, offentlig-privat, offentlig-frivilling, og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. 

Det er også omtale av kritiske suksessfaktorer som bedre kompetansetilgang, behov for forskning og innovasjon, frivillighetens bidrag, planlegging og organisering av forsyningssikkerhet, redningsarbeid, støtte til forsvarets behov i en krigssituasjon, og veldig mye annet. Dette fungerer også som et lite oppslagsverk der det er mulig å hente ut kunnskap om hvordan dette økosystemet ser ut, og det er også er et bra kunnskapsgrunnlag  ha med seg når man skal finne ut hvor det er størst behov for å forsterke eller endre innsatsen.

Digitale leverandørkjeder

Skal jeg peke på to områder som hadde fortjent en bedre utfordringsbeskrivelse enn det som ligger i denne stortingsmeldingen er det de digitale sikkerhets og beredskapsutfordringene, og samarbeidet mellom myndigheter og næringsliv. Når de gjelder det digitale er stortingsmeldingen fortsatt på det nokså abstrakte og lett proteksjonistiske nivået som har kjennetegnet tidligere beskrivelser fra regjeringen, og som kanskje tyder på at man ikke er så veldig interesset i å sette seg inn i hvordan komplekse internasjonale leverandørkjeder ser ut eller hva som kan gjøres? Veldig lite av det som er omtalt i regjeringens nye digitaliseringsstrategi om digital sikkerhet har funnet veien inn her, og det er heller ikke veldig mye omtale av arbeidet med områder både Riksrevisjonen og sikkerhetsmyndighetene har pekte på som kritiske sårbarheter tidligere. 

Meldingen har ingen gode forklaringer på hvordan sårbare digitale verdikjeder ser ut, hvordan vi skal utvikle digitale systemer som i større grad kan lagdele tilgangen til ulike typer informasjon, hvordan dette forholder seg til det lovrevisjonsarbeidet som skal foregå, eller hvordan sektorenes og næringslivets egenberedskap mot digitale trusler skal innrettes. Bør vi for eksempel organisere oss slik at vi har cyberresponsmiljøer mot digitale trusler i alle sektorer, eller er vil det være å spre kompetanseressursene for tynt utover? En stortingsmelding som har som formål å beskrive hvordan vi skal møte sammensatte trusler på en bedre måte burde vært langt mer konkret på det digitale trusselbildet.

Næringslivets sikkerhet og beredskap

Omtalen av næringslivets mangesidige roller er også litt mangelfull. Næringslivet er riktignok nevnt veldig mange ganger, og på alle mulige nivåer som bidragsyter i ulike beredskapsfora, fra det veldig nasjonale til det helt lokale. Problemet er at det ikke er sagt noe mer konkret om hvoran dette skal skje, når det skal skje og hvem som har ansvaret for å få det på plass. Hva vil det si at næringslivet skal være representert? Hvem skal ta den rollen og sørge for at det ikke bare foregår i lukkede rom, men tilfører hele næringsivet verdifull informasjon og kunnskap, og mulighet til å påvirke og medvirke? Og hvilke sektorer skal ha egne sektorstrukturer? Hvem skal støtte opp om næringslivets medvirkning i regionene og i kommunene slik at det ikke blir tidstyver, men bidrar til en verdiøkende helhet?

Det er heller ikke veldig konkrete føringer for hvordan informasjonsutvekslig mellom næringsliv og myndighetsaktører skal utvikles videre, verken når det gjelder behovet for å kommunisere bredt om trusselbildet, eller når det gjelder de smalere behovene for å dele den type informasjon som bare noen nøkkelaktører kan ha tilgang til. Det er noe som også må følges opp. 

(Disclaimer: Og når det gjelder dette siste er det viktig å gjøre oppmerksom på at Halogen, meg selv inkludert, på oppdrag fra Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) arbeider med å beskrive udekkede behov i grenseflaten mellom myndigheter og næringsliv. Arbeidet tar sikte på å bekrive konkrete og verdiøkende tjenester og støtte til samhandling. Meldingen er ikke veldig konkret på hva myndighetene vil kunne bidra med for å dekke behovet, noe som gjør det ekstra viktig at næringslivet er tydelige på hva de kan bidra med og hva dette krever av myndighetene).

Nedgang i antall bedrifter med ansatte

Tilveksten i antall bedrifter flater ut i Norge, og det er nå en nedgang i antall bedrifter med ansatte. Det viser en ny statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB). De skriver at:

 
"Veksten i antall bedrifter har avtatt gradvis siden starten av 2022, og vi må tilbake til finanskriseåret 2009 for å finne tilsvarende flat utvikling. Antall bedrifter med ansatte endte på 207 000 ved inngangen til 2025, en halv prosent under fjoråret, og utviklingen i antall bedrifter med minst 5 ansatte gikk tilsvarende mye ned, ifølge nye tall fra statistikken Bedrifter. Heller ikke dette er vanlig, og sist gang vi så en tilsvarende nedgang var i pandemiåret 2021."

SSBs nye tall bekrefter innstrykket av at det fortsatt er krevende tider i norsk næringsliv, og at det vendepunktet regjeringen stadig varsler lar vente på seg. SSB-tallene forteller også at de tre største bransjene når vi teller antall bedrifter er "faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting", med 11,3 prosent av bedriftene. "Varehandel og reparasjon av motorvogner, som var størst fram til 2024, ble passert og er nest størst med 11.0 prosent. Den tredje største hovednæringen var "bygge- og anleggsvirksomhet", med 10,8 prosent av bedriftene etter at det var en svak utvikling det siste året.

Problemet med å måle antall bedrifter, og særlig antall bedifter uten ansatte, er at det ikke nødvendigvis er et godt mål må den økonomiske verdiskapingen. Da må vi også ta hensyn til at antall ansatte i bedriftene. Og her er det en annen interessant opplysning i denne statistikken. SSB har sett på hvor det er flest bedrifter med over 250 ansatte. Svaret er at så mye som hver tredje av disse bedriftene er i Oslo:

"Oslo var fylket med flest aktive bedrifter ved inngangen til 2025, nær 106 000 tilsvarende 16 prosent, deretter følger Akershus med 79 000 og Vestland med 73 000. For de store bedriftene var forskjellen enda tydeligere. Nær en av tre bedrifter med minst 250 ansatte lå i Oslo.".

Big tech vs MAGA

Hva er det med Donald Trump og Elon Musk? Kan denne mystiske alliansen egentlig fungere, og hvor langvarig og lykkelig kan det bli?

Det er noen interessante og krevende spørsmål som dukker opp nå som Donald Trump ingen skal bli president i USA. Et av de jeg tipper jeg vil få mye oppmerksomhet inn i de første ukene og månedene i 2025 handler om Trumps forhold til globale teknologiplattformselskaper generelt, og et noen gründermilliardærer med store egoer han nylig har tatt inn i varmen, spesielt. Og særlig Elon Musk.

Plutselig lurer både amerikanerne og vi andre på ting som: Skal ikke Trump stenge TikTok likevel? Vil Trump ha statlige støtteordninger for å produsere flere elbiler og batterier? Skal han bygge opp USAs valutareserver med kryptovaluta? Og mer generelt: Hva vil Donald Trumps grunnfjell av velgere som vil gå tilbake i tid, gjenreise stålverkene og beskytte mot konkurranse fra andre land si hvis han nå støtter teknologibedritenes viktigste pollitiske ønsker om økt innvandring av kompetansearbeidskraft og hensynta at det må være gode rammebetingelser også for import av råvarer og teknologi teknologinæringslivet trenger?

En drøfting av forholdet mellom MAGA-folket og Silicon Valley tech-folket er tema for The Economist i årets første lederartikkel, "Tech is coming to Washington. Prepare for a clash of cultures". De skriver om de ulike fløyene som skal konkurrere om Trumps velvilje, og om at en ny gruppering har blitt invitert med inn, "the tech bros from Silicon Valley":

"As in his first term, Mr Trump has assembled an economic-policy team with disparate, sometimes contradictory goals. The MAGA diehards, such as Stephen Miller, Mr Trump’s choice for deputy chief of staff, are anti-trade, anti-immigration and anti-regulation, and are supported by an energetic base. The Republican mainstreamers, such as Scott Bessent, Mr Trump’s pick for treasury secretary, and Kevin Hassett, the head of the National Economic Council, are primarily low-tax, small-government enthusiasts. This time, though, there is a new faction that makes the mix more volatile still: the tech bros from Silicon Valley. David Sacks, a venture capitalist, has been appointed Mr Trump’s crypto and artificial-intelligence tsar. He will hope to relax curbs on the crypto industry and, together with other arrivals from Silicon Valley, to loosen controls on ai to encourage faster progress. But the influence of the techies goes beyond tech policy. Mr Musk has been tasked with running the newly created Department of Government Efficiency (doge). Marc Andreessen, a renowned venture capitalist, says he has been spending about half his time at Mar-a-Lago as a “volunteer”.

Og da handler ikke dette bare om Donald Trumps og Elon Musks krevende personligheter som man kan se for sag at lett kommer i konflikt, men om grunnleggnde uenigheter og ulike syn på på hva som driver verden videre. Ingen har kommet så godt ut av globalisering, frihandel og økonomisk liberalisering som de store teknlogiselskapene. Og så handler dette naturligvis også om ulike egeninteresser. Mens MAGA-bevegelsen gjerne vil tilbake til en tid med mye mer tradisjonellindustri- og vareproduksjon lokalisert i USA, og vil beskytte bedrifter mot konkurranse gjennom høye tollmurer. The Economist skriver i lederartikkelen at:

"One problem is that, when tech and MAGA say they are signed up to America First, they mean different things. Whereas the MAGA movement hopes to restore a vision of the past, including an impossible return to a manufacturing heyday, tech looks forward. It wants to accelerate progress and disrupt society, leaving the world for which maga yearns ever farther in the dust. These contrasting visions will translate into policy disputes. maga fears that immigrants take jobs that Americans should be doing; tech wants the best talent regardless of nationality. Tech has a libertarian bent that is suspicious of government; maga loathes corporate power. (...) Mr Trump will make the backdrop more muddled still. Rather than resolving the tensions between his team and setting a clear direction, he is likely to act as an agent of chaos. He craves conflict and intrigue and will relish the power he holds over the various factions at his court.

Elon Musk er kanskje ikke en typisk leder av en stor teknologibedrift, men han vet godt at han og andre teknologibedrifter trenger tilgang på flere høyt utdannede teknologihoder enn det de kan få tak i hjemme i USA. De må gjøre det lettere for kloke hoder fra andre land å komme til USA for å jobbe og tar til orde for nødvnedigheten av å fortsatt ha visumordnigner for å tekke til seg flest mulig teknologihoder til USA. Alternativet er å ansette de samme folkene, men utenfor USA. The Economist skriver også om dette i en egen artikkel i helgens utgave, med overskriften "MAGA’s war on talent frightens CEOs—and angers Elon Musk" (bak en betalingsmur). 

Kan en slik usannsynlig koalisjon av motstridene politike oppskrifter fungere over tid? The Economist argumenterer for at tekonologiselskapenes interesser og kunnskap om internasjonale markeder, kombinert med børsenes kontinuerlige tilbakemeldinger kan bidra til å dempe noen av MAGAs mest destruktive proteksjonistiske instinkter. Samtidig som en teknologibransje som alt for sjelden har hattt noe ønske om å forholde seg til den praktisk-politiske virkeligheten kan få litt hjelp til å realitetsorientere seg. Jeg må innrømme at jeg er temmelig skeptisk til at denne alliansen skal holde særlig lenge. Men det kan bli både spennende og underholdende.

Fire tiltak for åpenhet om eierskap

Hvem eier hva i Norge? Det har utviklet seg en økende bekymring for konsekvensene av at vi ikke har korrekt og oppdatert informasjon om eierskap til selskaper og fast eiendom. Det er overraskende vanskelig å finne riktige svar, også for de myndighetene som har størst behov for å vite det.

Den mangelfulle tilgangen til korrekte opplysninger om eierskap til aksjer og eiendommer har noen ganger ført til pinlige avsløringer i media. Det er også en demokratisk utfordring og en tillitsutfordring om vi ikke har oversikt over rollekonflikter eller mulige habilitetsurfordringer, eller hvis vi ikke er i stand til å fange opp lovbrudd eller korrupsjon.

Men nå skjer det heldigvis flere bra ting samtidig. To tiltak for økt åpenhet har allerede blitt vedtatt og er i ferd med å bli iverksatt. Og ytterligere to større tiltak er i en prosess der de konseptvalgsutredes, og vil etter alt å dømme komme på plass i løpet av 2-4 år, mest sannsynlig trinnvis. Disse to siste tiltakene vil kreve en del innsats, både i form av bevilgninger, endringer av noen lover og regler, enighet om begreper og standarder, noen nye ansvars- og rolleplasseringer, og noen investeringer i digitale registre og informasjonsdelingssløsninger. Men summen kan bli veldig bra.

Kriminalitet, korrupsjon, habilitet og sikkerhet

Faste lesere av denne bloggen vil kanskje huske at jeg flere ganger har skrevet om, og vært ganske oppgitt over, den manglende tilgangen til informasjon om hvem som eier hva i Norge. Det er en frustrasjon jeg har hatt felles med flere offentlige myndighetsorganer som har påpekt at de ikke får gjort jobben de er satt til å løse ordentlig når de ikke har de verktøyene de trenger. Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket ble bedt om å kartlegge utfordringene tilgang til korrekt eierskapsinformasjon, på tvers av sektorer og formål. De levert i januar 2024 rapporten "Kartlegging av myndighetenes bruk av opplysninger om eierskap av aksjer og fast eiendom". Rapporten slo fast at det i all hovedsak er følgende formål og etater som er berørt:

• Utføre tilsyn (Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Tolletaten og Arbeidstilsynet). 
• Stats- og samfunnssikkerhet, (Politiet, Økokrim og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)).
• Forvaltning av skatt og avgift (Skatteetaten og kommunene (eiendomsskatt)).
• Kommunal myndighetsutøvelse, (alle kommuner og fylkeskommuner).
• Administrative oppgaver, (en rekke ulike offentlige myndigheter).
• Andre formål (blant annet SSB og relevante forskningsmiljøer).

Det er med andre ord noen temmelig store samfunnsutfordringer det er snakk om, som beskyttelse av kontroll med nasjonal sikkerhet, bekjempelse av kriminalitet og korrupsjon, samordning av tilsynsvirksomhet for å sørge for at lover og regler blir fulgt og samhandling og datadeling for å øke produktiviteten og treffsikkerheten i arbeidet som gjøres på tvers av offentlig sektor. Jeg blogget denne rapporten her da den kom.

Demokrati og åpenhet

Kunnskap om hvem som eier hva er ikke bare viktig for å beskytte oss mot skadelige handlinger, men det bidrar også til et høy tillitsnivå i samfunnet når vi kan passe på at folk i maktposisjoner ikke kan berike seg selv gjennom eierskap som ikke er kjent, enten de er politikere, embetspersoner, innkjøpere eller i omgangskretsen til noen av disse. Et viktig kjennetegs ved et åpent demokrati er nettopp av vi har mekanismer for å praktisere en slik åpenhet. 

Da er det ikke bare myndigheter som bør ha tilgang til slik informasjon, men også medier, sivilsamfunnets organisasjoner og helt vanlige innbyggere. Dessuten kan det bidra til verdifull innovasjon og tjenesteutvikling i næringslivet at data er tilgjengelig og kan gjenbrukes og kobles sammen. Akkurat hvilken informasjon som kan brukes fritt og deles med alle, og hva som bare er tilgjengelig for tilsyn, politi eller sikkerhetsmyndigheter, må selvsagt balanseres opp mot personvernhensyn og sikkerhetshensyn. Men problemet i dag er at mye viktig informasjon om eierskap ikke er tilgjengelig i det hele tatt, og i hvert fall ikke i oppdatert form.

Både i OECD og i andre internasjonale organisasjoner som Open Government Partnership har det i mange år vært snakket om betydningen av økt innsyn i hvem som eier hva. Det er viktig i hvert enkelt  land, men krever også samarbeid mellom land, for å få innsyn i hvilke personer som er reelle og bakenforliggende eiere bak anonyme holdingselskaper og forvalterkontoer. Jeg hørte Storbritannias statsminister David Cameron snakke vamt om behovet for å få innsyn i "beneficial ownership" i oktober 2013, og jeg blogget om det her.

Lengslevende anmodningsvedtak i Stortinget

Også i Norge, og i Stortinget,  har denne ambisjonen om å sørge for økt åpenhet om eierskap i bedrifter stått sterkt. Presseorganisasjonene har vært blant de som har bidratt til dette. Tilbake i juni 2014 vedtok Stortinget derfor i et såkalt anmodingsvetak, at:

«Stortinget ber regjeringen etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper som sikrer større åpenhet, med etablering i løpet av 2015.»

De skjedde ikke. Da vi kom til september 2023, og den årlige stortingsmeldingen fra regjeringen om oppfølging av alle disse anmodningsvedtakene, kunne den fortelle at det av 410 anmodningsvedtak som fortsatt ikke er blitt fulgt opp, så er dette det aller eldste som ikke var utvittert. Men nå kunne meldingen fortelle at noe var på gang, i et samarbeid mellom Skatteetaten og Brønnøysundregistrene. Ting ble satt i bevegelse, og mye har skjedd i etterkant som jeg straks kommer tilbake til. Men hvorfor tok det så fryktelig lang tid, og hvorfor ble det plutselig så viktig å gjøre noe?

Min teori er at sektormyndighetene har vært mest opptatt av å få løst sine sektorbehov og har foretrukket en "mangelfull, men god nok" løsning for å få gjort egne oppgaver sine framfor å begi seg inn i nye og tverrsektorielle utfordringer med behov for finansiering, regelendringer og nye rolleavklaringer, og usikkert utfall. Skatteetaten har for eksempel vært opptatt av å få inn riktig skatt fra bedriftene, basert på innrapporteringer tall fra 31. desember hvert år, ikke ikke av hvem som er eiere resten av året, eller av hvilke behov andre sektorer har. De måtte riktignok akseptere å gi innsyn i noen av disse opplysningene i sitt aksjeeierregister (aksjonæropplysninger på Proff.no eller DN Aksjonærregister kommer herfra og er over et år gamle hvis du søker nå), men da det skulle lages et register over reelle rettighetshavere i Norge som oppfølging av Stortingets anmodingsvedtak, ble det Brønnøysundregistene som tok den jobben.

Men hvorfor har det plutsetling blitt så viktig å gjøre noe nå? Det har to åpenbare forklaringer som også er beskrevet godt i den nye konseptvalgsutredningen om å "utrede konsepter som legger til rette for sikker innrapportering, lagring og deling av opplysninger om eierskap til aksjer." Det handler for det første om at Skatteetatens aksjonærregister er i ferd med å bli teknologisk utdatert og er svært lite fleksibelt i møte med utfordringene som skal løses fremover. Så Skatteetaten må gjøre noe uansett. Og for det andre handler det om at samfunnet endrer seg og skaper problemer den gamle sektororganiseringen ikke fanger opp særlig godt. Innovasjoner innenfor både sikkerhetstrusler, økonomisk svindel og nye typer internasjonal kriminalitet er eksepler på dette, og krever andre mottiltak en før.

Derfor arbeides med flere tiltak samtidig som vil styrke både myndighetenes og innbyggernes innsyn i eierskap til selskaper og fast eiendom, og forhåpenligvis også bidra til å effektivisere og automatisere hverdagen for både bedrifter og myndigheter. Som nevnt innledningsvis er det fire tiltak på gang,  to som allerede er besluttet og vil gjelde for bedriftene allerede i 2025, og to tiltak som det blir jobbet videre med fremover for å konkretisere og delaljere. I sum vil de utgjøre en ganske interessant pakke med åpenhets- og innsynsverktøy, som forhåpentligvis også kan være til inspirasjon i EU og internasjonalt.

Første tiltak: Reelt innsyn i bedriftenes aksjeeierbøker

Det enkleste, men kanskje aller mest kraftfulle tiltaket, i hvert fall på kort sikt, er at åpenheten om eierskap, som egentlig ligger i Akjelovgivningen, blir modernisert og utformet slik at den kan fungere i praksis. Dagens forskrift, fra 1976 slår fast prinsippet om åpenhet, men har noen mildt sagt umoderne og upraktiske måter å etterleve den på:

"Aksjeboken skal på selskapets kontor i kontortiden være tilgjengelig for enhver. Dersom selskapet ikke har kontor, skal aksjeprotokollen være tilgjengelig på forretningsstedet i forretningstiden. Føres aksjeboken med maskin for automatisk databehandling elles på annet liknende vis, skal aksjeboken holdes tilgjengelig i form av en utskrift som ikke må være eldre enn tre måneder. Etter anmodning skal selskapet innen en uke legge fram alfabetisk liste over endringer som har funnet sted etter at utskriften ble tatt."

Fra 1. februar 2025 blir denne forskriften erstattet av en ny "Forskrift om innsyn i aksjeeierboken, aksjeeierregisteret og forvalterregistrerte aksjer" (lenke til Lovdata her, og her er Næringsdepartementets omtale på nettsiden). Den nye forskriften pålegger alle aksjeselskaper å gi gratis innsyn i aksjeierbok eller aksjonærregister. Det må skje i løpet av tre dager og skal skje digitalt pr epost, gjennom en nettisde eller ved å gi tilgang til en innsynsløsning i et fagsystem. Så kan man naturligvis innvende at dette vil føre til ekstraarbeid og byråkrati for bedriftene som må svare på mange henvendelser. Men poenget er at den gamle og manuelle måten å gjøre dette på medførte langt mer ekstraarbeid. 

Dessuten vil bedrifter der det jevnling skjer endringer i eierskapet, og også mange andre selskapshendelser, trenge digitale løsninger for å håndtere dette uansett. De fagsystemene finnes og har løsninger for digital innrapportering til både eiere og offentlige registre, inkludert til det nye registret for reelle rettighetshavere, og de kan også bruke til å håndetere innsynsforespørsler som kommer. Et godt fagsystem som hånderer alt dette, og nye innrapporteringskrav som måtte komme, for bedrifter og eiermiljøer vil bidra til tidsbesparelser når samme system kan håndtere flere ting. (Disclaimer: Her små jeg gjøre oppmerksom på at jeg selv sitter i styret og eier aksjer i dCompany, et selskap som tilbyr slike automatiserte løsninger, blant annet en digital aksjeeierbok).

Andre tiltak: Register over reelle rettighetshavere

Registeret over reelle rettighetsshavere er som nevnt et nytt register opprettet hos Brønnøysundregistrene som skal bidra til å motvirke hvitvasking, terrorfinansiering og økonomisk kriminalitet. Formålet med registeret er å gi oversikt over hvem som egentlig kontrollerer virksomheter. Det har vært jobbet med å få det på plass en god stund, loven ble vedtatt i 2019, men fra 1. oktober 2024 har det vært en plikt til å registrere seg for de som faller innenfor bestemmelsene for hvem som er registreringspliktige og fra 31. juli gjelder regelen om tvangsmulkt for de som ikke følger reglene.

Hva er så forskjellen på dette registeret og andre oversikter over eierskap, for eksempel innsyn i en aksjeeierbok slik jeg har beskrivet i først tiltak? Dette registeret skal først og fremst være et verktøy for å finne ut hvem som har en kontrollerende posisjon i en virksomhet, ikke bare aksjeselskeper, men også samvirkeforetak, bortettslag, foreninger og næringsdrivende stiftelser. Ofte vil det være sammenfall mellom aksjeeierskapet og graden av innflytelse, men det kan også være andre ting som gir reell makt, for eksempel vedtekter, avtaler og innflytelse gjennom indirekte eierskap. 

For å unngå dobbelraportering og trippelrapportering av samme informasjon fra bedriftene bør det naturligvis være slik at man ser disse opplysningene i sammenheng og ikke lager et nytt register for hvert nye  behov som dukker opp i samfunnet (jeg kommer tilbake til det i neste punkt), men når et slikt dataøkosystem enda ikke er etablert på myndigghetssiden, så er som sagt et godt tips å bruke et privat fagsystem på brukersiden som kan håndtere denne rapporteriengen i flere kanaler.

Tredje tiltak: Konseptvalgsutredning for en myndighetsløsning for oversikt over eierkap til aksjer

Hvordan skal myndighetene håndtere og sortere sitt behov for informasjon om akjeeierskap, på tvers av sektorer og formål? Den store nyheten i dette arbeidet rett før jul var at Skatteetaten og Brønnøysundregistrene har publisert en såkalt konseptvalgsutredning (KVU) der de vurderer fire ulike alternativer for å håndtere behovet for opplysninger om eierskap til aksjer. Det er en grundig og god utredning som og er spennende fordi den beskriver noen ganske ulike måter å håndtere dette på. Og beskriver fordeler og ulemper, og kostnader og gevinster, slik gode konseptvalgsutredninger skal gjøre. Her er en lenke til Skatteetatens nettsside der hoveddokumentet og en rekke vedlegg er lenket til nederst på siden. Formålet med arbeidet beskriver de slik:

"Formålet med oppdraget er å utrede alternative konsepter som kan gi myndighetene tilgang til oppdaterte opplysninger om eierskap til aksjer. Konseptene skal også ta høyde for at eierskapsopplysninger om aksjer, etter nærmere og senere vurderinger, skal kunne tilgjengeliggjøres for andre formål. Dette kan for eksempel være til pressen og finansforetak, eller at opplysningene gjøres tilgjengelig for allmennheten.

Skatteetaten og Brønnøysundregistrene har utarbeidet fire konsepter, i tillegg til nullalternativet.  Hensikten er å finne alternative måter for å svare ut hvordan tilgang til riktige opplysninger om eierskap til aksjer skal gi tryggere og mer effektiv myndighetsutøvelse, og grunnlag for bedre tjenester til foretak og innbyggere. Utredningen adresserer to hovedproblemer: Manglende tilgang til oppdaterte eierskapsopplysninger for norske selskaper (AS, ASA, SE) og teknisk utdatert system for aksjonærbeskatning hos Skatteetaten."

I alle fire alternativene ligger det en forutsetning om at Skatteetatens aksjeeierregister er i en kritisk tilstand og må skiftes ut med noe mer fleksibelt og moderne, men at et register som skal håndtere kompliserte skattemessige sidene av aksjetransaksjoner og eierskap, og skal være fleksibelt nok til å ta inn fremtidige endringer i skattesystemet, er noe annet enn et register med løpende oppdatering av eierskap. Skattetatens nye løsning kan derfor leve godt sammen med ganske ulike konsepter for å håndtere myndighetsbehovet (og andres behov) for oversikt over eierskapet. I alle fire konseptene ligger det også en forutsetning om at virksomehtene vil bruke digitale fagsystemer som oppfyller bestemte krav for dokumentasjon og innrapportering hos bedriftene. 

Forskjellene mellom de fire konseptene ligger i om det skal være et nytt offentlig register dedikert til dette formålet (konsept 2), private registre med konsesjon fra det offentlige (konsept 4), eller en mer tverrgående dataløsning for næringslivsdata med oppdaterte opplysninger, på tvers av Enhetsregisteret, Foretaksregisteret, Register over reelle rettighetshavere, et nytt aksjeeierregister og Skatteetatens aksjonærbeskatningssystem. Et slags dataøkosystem som også kan muliggjøre innovasjoner og nye verdiøkende tjenster i privat regi. Det er dette siste som anbefales fordi gevinstene her blir klart større.

Så vil noen sikkert spørre om det trengs en slik offentlig løsning for oversikt over eierskap når man har fått på plass en innsynsbestemmelse som gjør at bedriftene uansett må gi innsyn. Svaret et at ja, det trengs for å gi mulighet til å foreta søk og hente og systematisere informasjon om eiere på tvers av selskaper. Innsynsløsningene som ligger i fagsystemene er en bra start, og vil være viktige datakilder for myndighetene, men de vil ikke ha data om andre selskaper enn de som bruker løsningen. Det må myndighetene i så fall bidra med. Her må det også gjøres en større jobb med å avklare hvem som skal ha tilgang til hvilken informasjon.

Fjerde tiltak: Oversikt over og kontroll med eierskap til fast eiendom

Det fjerde tiltaket som nylig er igangsatt handler om at Kommunal og distriktsdepartementet og Justisdepartementet har bestilt en konseptvalgsutredning (KVU) fra Kartverket under overskriften "Konseptvalgutredning om innsamling, lagring ogdeling av opplysninger for å sikre tilstrekkelig oversikt over ogkontroll med eierskap til fast eiendom.". Dette arbeidet har kommet litt kortere enn arbeidet med en løsning for aksjeeierskap, der KVUen kom før jul, mens her er fristen satt til 16. juni 2025. Da vil den bli gjennomgått av en ekstern kvalitetssikrer, og kanskje også bli sendt på høring, på samme måte som KVUen om innsyn i aksjeeierskap nå er på høring.

Utfordringene knyttet til eierskap til eiendom er ikke helt ulike det som handler om eierskap til bedrifter. Det er for eksempel flere og litt sprikende kilder til informasjon. De har også det felles at det er utdaterte og lite fleksible digitale systemer som ikke vil kunne håndtere fremtidens behov. Og de har det felles at mangelfull informasjon kan svekke kriminalitetsbekjempelse, vankeliggjøre myndighetsutøvelse eller true nasjonal sikkerhet. Men det er også noen viktige forskjeller når det gjelder reglverk og rapporteringsplikter. Bestillingen beskriver hvordan eiendomsinformasjon og eierinformasjon håndteres i dag, og hvorfor dagens løsninger ikke gir oss den oversikten som trengs:

"I dag er det flere ulike og spredte kilder til opplysninger om eierskap til fast eiendom. Det er ingen felles, autoritativ kilde som eierskapsopplysninger kan hentes fra. Opplysningene er innsamlet for konkrete formål og oppgaver. Regelverket for innsamling og registrering av opplysninger er ulikt, og definisjonene av blant annet eierskap og fast eiendom er forskjellige. Dagens løsninger dekker ikke i tilstrekkelig grad nye og endrede behov. De mest sentrale kildene til opplysninger om eierskap til fast eiendom på statlig nivå er grunnboken, matrikkelen og Skatteetatens interne fagsystem for opplysninger om eierskap til fast eiendom for skatteformål. Ingen av disse kildene gir full oversikt over det faktiske eierskapet til fast eiendom i Norge."

Selv om det kan høres litt voldsomt ut med fire ulike handlingsspor som er igangsatt samtidig, etter at det lenge har skjedd alt for lite på dette området, tror jeg disse sporene henger godt sammen. Så blir utfordringen at de må fortsette å henge sammen videre, og at myndighetene som har ansvaret, både departementer og direktorater, sørger for at det skjer. Gjort på en god måte vil dette bli en pakke som kan bidra til at Norge igjen kommer i front når det gjelder å lage digitale løsninger som forenkler og forbedrer samhandlingen mellom offentlig sektor og næringlivet.

Tyskland grepet av pessimisme

Det ser ut til å være et helt vanlig fenomen i mange land for tiden at mens politikerne sier at økonomien og næringlivet går godt, så opplever folk at det slett ikke går så bra. De opplever ikke de økte kjøpekraften politikene og makroøkonomen snakker om. Kanskje fordi folk ikke lever av gjennomsnittstall og prognoser.

I Tyskland er det derimot ikke slik. Der er det ikke bare slik at folk opplever merkbart dårligere tider, tallene forteller at det er slik også. Økonomien går temmelig dårlig og muligheten for gjenvalg av den sittende "trafikklys-regjeringen" virker særdeles liten. Ikke bare fordi meningsmålingene er dårlige, men fordi velgerne er mest opptatt av økonomien i landet.

The Economist har sett på tallene, og skriver at:

"The mood in Germany is glum: Europe’s largest economy has barely grown in six years, and political infighting stalled progress on badly needed reforms. Much like incumbents in the rest of the world, Mr Scholz’s Social Democrats (SPD) can expect a beating. A regular survey by Forschungsgruppe Wahlen, a pollster, shows that one issue has overtaken all others among German voters. In its latest survey, on December 6th, one-third of respondents said the “economic situation” was Germany’s most pressing problem (up from the fourth-biggest issue one year ago). About 43% said that Germany’s economic situation was “bad”—the highest share since the aftermath of the financial crisis in 2007-08."

I følge denne undersøkelsen av hva velgerne i Tyskland er mest opptatt av, så har det siden 2021 svingt mellom fire-fem hovedsaker. I den første delen av perioden har klima- og energipolitikken vært viktigst, men noen ganger også krigen i Ukraine og priser og lønninger. Men fra 2023 har disse sakene falt i betydning og innvandring har tatt over som viktigste sak, men er helt nylig forbigått av den økonomiske situasjonen. 

Og samtidig har oppfatningen av om den økonomiske situasjonen er god eller dårlig i Tyskland svingt fra at flertallet mente den var god for fem år siden, til at det i dag nesten ikke er noen som mener den økonomiske sitausjonen er god. Og det er den jo heller ikke. Regjeringen går av før fireårsperioden er slutt, det blir snart nyvalg, og CDU/CSU blir etter alt å dømme det klart største partiet. Men som i flere andre land er det ikke helt åpenbart at det å bli største parti er det samme som at det følger med at klart mandat til å styre landet. 

Scenarioer for morgendagens helse- og omsorgstjenester

I høst inviterte NHO flere ulike virksomheter og organisasjoner til to framsynsverksteder om morgendagens helse- og omsorgstjenester. Resultatet av dette arbeidet, i form av en rapport som beskriver fire ulike scenarioer, ble overlevert Helse- og omsorgsminister Jan Christian Vestre på torsdag i uken som gikk.

Halogen har hatt ansvaret for å fasilitere dette arbeidet i et tett samarbeid med NHO, NHO Geneo og Abelia. Vi har gjennomført både verkstedene, valg og utvikling av scenarioer og har utformemt en sluttrapport som beskriver både prosess og resultat. Teamet som har jobbet med dette har bestått av Åsmund Eikenes, Eila Rishovd og meg. Åsmund og Eila er  drivende dyktige på henholdsvis innholdsdesign og visuell design, og begge er fantasktiske til å fasilitere krevende verksteder og arbeidsprosesser med mange deltagere fra ulike typer virksomheter. 

Behov for endringer

Jeg var også med i dette spennende arbeidet og fikk dessuten jobben med å fortelle om prosessen og beskrive scenarioene på et stort frokostmøte, der helsemininsteren var tilstede og fikk overlevert rapporten fra NHOs Anniken Hauglie på torsdag i forrige uke. Han utkvitterte med å snakke litt om at det er 26 år siden det ble gjennomført større strukturreformer i helsetjenestene, i form av overføring av sykehusene fra fylkeskommunene til statlige foretak, og innføring av fastlegeordningen, men at det nå er nødvendig å gjøre større reformer igjen. Forhåpentligvis kan dette scenarioarbeidet bidra til å tydeliggjøre noen alternativer og veivalg når det gjelder styring, prioritering og strukturvalg i framtiden.

Her er NHOs nettsiders omtale av arbeidet, frokostmøtet og overleveringen.

Her er selve rapporten om "Morgendagens helse og omsorgstjenester - Scenarioer for 2040"

Hvorfor fremtidsfortellinger?

Hvordan gjennomfører man denne type fremsyn og hva kan man bruke det til? Da jeg presenterte arbeidet på frokostmøtet tok jeg utgangspunkt i at det ikke er uvanlig å beskrive hvordan framtiden kan se ut. Det skjer også i offisielle dokumenter og utredninger. Regjeringens perspektivmelding er et godt eksempel på fremtidsbeskrivelser som blir laget for å få oss til å løfte blikket og se langt framover, og bruke  beskrivelser av hvordan fremtiden kan bli til å ta bedre beslutninger i dag om viktige veivalg og prioriteringer. 

Perspektivmeldingene som kommer hvert fjerde år er særlig opptatt av det økonomiske handlingsrommet, og hvordan dette vil innsnevres med lavere oljeinntekter og demografiske endringer. Utgiftene øker, mens inntektene krymper. Men den siste perspektivmeldingen som kom i august i år er også veldig opptatt av knapphet på arbeidskraft og kompetanse, og fremskriver behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene frem til 2060, og slår fast i hovedalternativet at da vil det bli behov for 180 000 flere ansatte enn nå. Samtidig som vi trenger 180 000 flere enn i dag vil det på grunn av lavere fødselstall de siste årene bare være tilgang på 75 000 flere sysselsatte totalt. 

Så kan man si at det regnestykket ikke går opp, og at det derfor ikke kan bli slik i virkeligheten. I hvert fall ikke hvis andre samfunnsbehov og privat næringsliv også skal ha tilgang til alle folkene de trenger. Men nettopp denne fremstillingen av en innebygd motsetning bidrar til en bedre  samtale om hva som er mulig, realitisk og ønskelig. En diskusjon som også må utforske om det er mulig å gjøre noe for å unngå en ikke-bærekraftig utvikling, og i så fall hvilke tiltak som er mulige å sette inn.

Den store sorteringen av verdier, drivere og veivalg

I helsesektoren er det behov for å ha fortellinger som har flere dimensjoner i seg enn bare tilgangen på flere ansatte. Hva med handlingsrommet i budsjettene? Hva med teknologiens muligheter til å skape nye tjenester, lage selvbetjeningsløsninger eller effektivisere? Hva med forskning og innovasjon? Hva med persontilpassede legemidler, kunstig intelligens og genetiske data, både persondata og stordata? Hva med rollefordeling mellom helsefaglig kompetanse og andre kompetanser når oppgaver skal løses? Og hva med rollefordeling og ansvar mellom staten, kommunene og private bidragsytere? Skal staten styre langsiktig, med strenge prioriteringer som styrer personellbruk og struktur, eller skal vi ta ombord ny teknologi- og tjenesteinnovasjon raskest mulig for å prøve det ut, og rett og slett oppfordre til mer fleksibilitet og utprøving, og ikke mindre?

En viktig del av prosessen i et arbeid som dette er å sortere i hva som driver utviklingen, hva vi kan gjøre noe med og ikke kan gjører så mye med, hvilke målkonflikter og retningsvalg som vil måtte avklares, og hva som er ønskelige og mindre ønskelige steder å havne. I arbeidet med denne scenariorapporten ble mange virksomheter og organisasjoner invitert inn i prosessen med å hjelpe til med disse avklaringene og prioriteringene. Poenget er ikke å spå eller gjette hvordan fremtiden vil bli, men å beskrive ulike muligheter, og de viktigste tingene som vil bidra til at vi kommer dit.

Så kan man jo spørre om det ikke tar mye tid å arbeide på denne måten i samskapende verksteder med mange mennesker som kommer fra ulike virksomheter, og der mange ikke kjenner hverandre fra før? Mye lenger tid enn å sette en liten gruppe fagekspterter til å utrede seg frem til noen svar. Men poenget er at denne typen komplekse og "flokete" utfordringer, som ikke kan løses av et eller noen få enkle tiltak, gjerne utforskes best på denne måten. Helse og omsorgssektoren har kompleksiteter i mange lag, både organisatoriske, juridiske, økonomiske og teknologiske, med ulike målkonflikter i seg, og der et tiltak kan ha utilsiktede virkninger på andre områder enn de man har tenkt på. Da er det viktig å jobbe med både forestillinger om hvordan fremtiden kan bli, og løfte frem motforestillinger. 

Hvorfor scenarioer?

Slike fortellinger om fremtiden kan gjøres på ulike måter. I dette arbeidet valgte vi å beskrive fire scenarioer, plassert inn på to akser, som beskriver mulige retninger for hvordan vi styrer, innoverer og prioriterer i helse- og omsorgssektoren. En forutsetning underveis var at det ikke skulle bli enkelt å velge mellom gode og dårlige alternativer, men målet vårt var å utarbeide fire nokså likeverdige fortellinger, i den forstand at mange vil tenke at det både er veldig bra ting og ulemper knyttet til alle fire. Og også i den forstand at de fire fortellingene vil være uliket innrettet når det gjelder finansieringsmodeller, forsknings- og innovasjonsvirkemidler, teknolologiske prioriteringer, pasientenes medvirkningsmuligheter, og også ulike offentlige og private aktørers plass og innflytelse.

Vi valgte å fokusere på styrings- og prioriterinsdimensjonen fordi det ligger noen viktige og spennende veivalg nettopp her, og fordi dette er et område der politikk og organisasjonsliv må bidra til at vi får nøkterne og realistiske diskusjoner om hva som er ønskelig og mulig. I x-aksen i dette arbeidet valgte vi å vise frem motsetningen mellom langsiktige planer og prioriteringer på den ene siden, og fleksibllitet og adaptabilitet på den andre, Det er fristene å si at vi ønsker begge deler, men samtidig er det utvilsomt at det er noen valg må gjøres som berører finansiering, struktur, forskningsprogrammer, graden av øremerking osv. 

Langs y-aksen har vi plassert innovasjon og teknologibruk med pasienten/individet som omdreiningspunkt i den ene enden, og med mål om å styrke helsesystemenes indre sammeheng på den andre enden av aksen. Også her er det veldig fristende å si "ja takk, begge deler", men det er ikke sikkert det er mulig å få til når man skal investere i et nytt journalsystem eller i et opplegg for å gjenbruke data på tvers av aktører. Er det pasientene selv som har råderett over helsedataene? Er det den indre sammenhengen statens systemer som er viktigst, eller mulgheten til å dele data med andre aktører, også andre enn stat og kommune?

Fire scenarier for fremtiden

Rapporten inneholder derfor fire fortellinger om fremtiden baset på disse veivvalgene, Kombinerer vi langsiktige planer og strenge prioriteringer med teknologibruk og datadeling som først og fremst skal øke den indre effektiviteten i systemet, ja da får vi en fremtid preget av "stødig planlegging". Man finner gode begrunnelser i Helsepersonellkommisjonen for å tenke at det er lurt. Men kan det bli for rigid og byråkratisk? 

I motsatt kvadrant, øverst til venstre, finner vi et scenario der innbyggernes egne valg har en mer sentral plass i å drive utviklingen og endringene. "Handlekraftige innbyggere" har vi kalt den. Systemet er designet for å oppmuntrer til fleksibilitet og tilpasning, og raskt innovasjonstakt, og innbyggerne driver utviklingen ved å ta med seg egne data og oppsøker de som leverer tjenestene man ønsker. Men kan det bli for store forskjeller i en slik modell mellom de som finner frem selv og de som ikke gjør det?

Selv om de to nevnte veivalgene kan virke som de mest opplagte ytterpunktene, er det også to andre kombinasjoner som er mulige, som er minst like spennende, Kombinerer vi fleksibilitet og lokal frihet til innovasjon og utprøving i styringen, med fellesskapsorientering i valg av løsninger på "baksiden" av tjenstene, får vi en fortelling om kommunal eller regional modernisering og utvikling av helse- og omsorgstjenester og sammensetning av tjenster. Gjerne i samarbeid med andre lokale aktører som sykehus, næringsliv og skoler. Man kan se for seg at ulike regioner har å spisse satsinger på for å trekke til seg arbeidskraft, og kanskje også innbyggere og pasienter. Men kan dagens kommunestruktur med mange små kommuner, og utfordringer med å ha sterke nok fagmiljøer, legge begrensninger? 

Øverst til høyre i denne matrisen har vi den siste kvadranten, der vi finner en kombinasjon av langsiktige planer og forutsigbare prioriteringer, men i kombinasjon med at teknologibruk og tjensteinnovajson skjer rundt den enkelte pasients behov for tjenester. Eller skreddersydde og individorienterte pakker av tjenester. I denne fremtiden er det særlig samhandlingen og samarbeidet som vil være gjenstand for tjeneste- og teknologiinnovasjon, med komplekse, tilpassede avtaler og finansieringsløsninger på baksiden, men gjort på en slik måte at det blir brukervennlige, forståelige og sammenhengende tjenester for de som bruker tjenestene. I denne kvadranten kan man for eksempel tenke seg at "helse- og omsorgsnavigigarører" som hjelper innbyggerne få riktig informasjon, og finne fram, er et fremvoksende yrke.

Hva kan scenarioenen brukes til?

Disse fire scenarione kan brukes på litt ulike måter, og til flere ting. Et naturlig startpunkt er naturligvis å sammenligne dem, og se om det er et scenario man foretrekker fremfor de andre. Men mange vil nok tenke at det er klare fordeler, men også noen ulemper, knyttet til alle fire, det er jo som nevnt noe av poenget, så kanksje det er like aktuelt å se på på ulike kombinasjoner, og om noen er mer ønskelige enn andre. Helse- og omsorgssektoren er stor og kompleks, og ulike deler har forskjellige beslutningssystemer, finansieringsmodeller og insentiver for omstilling og innovasjon. 

Da kan det være interessant å bruke dette rammeverket til å finne ut hvor de ulike delene av dagens helsetjenester hører hjemme, det er jo ulike styringsprinsipper i for eksempel statlige helseforetak og kommunal omsorg,og  om vi bør tenke annerledes om organisering og virkemidler og hva som skal til for å gjøre samspillet mellom de enkelte delene bedre. Er for eksempel ullike finansierings- og innovasjonsvirkemidler et hindre for et godt samarbeid? Det er naturligivs også mulig å diskutere om vi i stedet for å finne ut hvordan ulike mål og prioriteringer skal virke bedre sammen, i stedet ser på om noe burde rendyrkes i enda større grad. Burde vi for eksempel ha enda mer forpliktende langsiktige planer og prioriteringer, eller burde vi sørge for enda større kommunal frihet til å gjøre egne valg, og fjerne bemanningsnormer og kompetansekrav hvis kommunene selv kan få til bedre ressursutnyttelse ved å ikke bli detaljstyrt?

Mer utbroderte fortellinger

En annen ting disse scenarioene kan brukes til er å være startpunktet for mer detaljerte og utbroderte fortellinger om ulike tjenestemodeller, teknologiske muligheter eller prioriteringer, og hvordan vi kommer dit. Vi har bevisst valgt å lage ganske overordnede og generelle beskrivelser av hva som kjennetegner de fire fremtidene. Det er mulig å lage flere fortellinger med utgangspunkt i de to aksene, og det er mulig å gjøre dem langt mer detajerte og også å få lenger inn i fremtidens utfordringer og muligheter. For eksempel kan man spekulere i hva som vil kjennetegne tjenestenne i 2060, slik Perspektivmeldingen inviterer til. 

Er det mulig å forutsi om hvordan kunstig intelligens, digitale assistenter, genetisk informasjon eller persontilpasset medisin vil brukes i 2060? Det er det neppe, men det er selvfølgelig mulig å bruke fortellinger om hvordan fremtiden kan bli til å diskutere hva vi ønsker og hva vil unngå. Og det aller viktigste er nok å bruke slike fremtidsforestillinger og diskusjoner om ønskede fremtider til å identifisere tiltak og virkemidler som vil føre oss dit vi ønsker. Hva virker? Hvilke knapper skal vi trykke på, og hvilke tiltak vil vi unngå, fordi de gir konsekvenser vi ikke ønsker? Hvilke virkemidler er mulige å kombinere, og hvilke kan komme i veien for hverandre? 

Med et realistisk forhold til hva som lar seg påvirke gjennom lover, budsjetter eller politiske vedtak, og hva som har helt andre drivere, eller oppnås gjennom helt andre virkemidler, blir det lettere å  innrette virkemidlene som kan ta oss dit vi ønsker.

Riksrevisorens rop om behovet for samordning på tvers

Riksrevisjonen har de siste årene skrevet noen svært gode rapporter om manglende samordning og sammenheng på tvers av sektorene i staten. Og om hva dette koster i form av både manglende resultatoppnåelse og høyere kostnader. Men er det noen av de som blir kritisert som bryr seg? Hører de etter, eller fortsetter alt som før?

Man kan virkelig lure etter Forbedringskonferansen 2024 der Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen brukte sin åpningstale til å liste opp rapportene som har handlet om alvorlige mangler i det tverrsektorielle arbeidet, og hvordan disse stort sett ikke er blitt fulgt opp. Schjøtt-Pedersen slo i talen fast at:

"Er det noe som går igjen i Riksrevisjonens undersøkelser, så er det nettopp mangelen på samordning - mellom departementene, og mellom etatene. Allerede i maktutredningen slo man tørt fast: «Forsøk på samordning blir sjelden møtt med entusiasme.» Men alvoret i manglende samordning øker, når konsekvensene av manglende samordning øker. Og, jeg gjentar gjerne: Vi kan ikke løse klimautfordringene sektor for sektor. Vi kan ikke effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor."

Prisen for svak samordning er høy

Jeg tror det er en presis beskrivelse når han slår fast at samordning mellom departementer og mellom etater alltid har vært vanskelig, men at konsekvensene av å ikke få det til er mer alvorlige enn før. Dels fordi de tverrgående problemene vi skal løse er større, som forebygging og organisering av respons i møte med sikkerhetstrusler, og tverrsektorielle tiltak for å statse utslipp og reagere på klimaendringer. Og dels fordi vi ikke får utnyttet digitaliseringens og teknologiens muligheter, blant annet når det gjelder å fange og gjenbruke data på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offetntlig-privat, hvis lovverk, prosedyrer og dataforvaltning er låst inne sektorer.

Konsekvensene av manglende samordning er en kombinasjon av svak måloppnåelse, man holder ikke det man har lovet fordi man er avhengig av noen andre når å nå målene, og høye kostnader i form av utgifter som tyter ut flere steder når man ikke klarer å se ting i sammenheng. Dette er også noe Schjøtt-Pedersen gikk gikk igjennom i sin tale, der han minnet om alle Riksrevisjonens rapporter de siste årene som nettopp kritiserer konsekvensene av svak samordning. Om klimapolitikken sa han:

"For å bekjempe klimaendringene må myndighetene sette inn tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivå. Da vi i juni i år la fram en undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål fant vi imidlertid at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende utfordringer. Klimaendringene kan ha store konsekvenser. Når vi i mars 2022 la fram en undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring, fant vi at dagens samordning mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger for å møte klimaendringene. Det fantes ingen tverrsektoriell strategi for hvordan den samlede innsatsen skal bidra til å nå målene på området."

Om statens gjenbruk og deling av data, og om bruk av kunstig intelligens i staten, sa han:

"En av vår tids største samfunnsmuligheter ligger i bruk av kunstig intelligens. Da vi i september la fram en undersøkelse om bruk av kunstig intelligens i staten, fant vi at mange overordnede oppgaver måtte håndteres av den enkelte virksomhet og det enkelte departement på egen hånd. Samtidig er spørsmål om infrastruktur og juridiske avklaringer i stor grad en felles utfordring. Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utviklingen overlates til den enkelte sektor. Det samme så vi i fjor da vi undersøkte deling av data i staten. Mangelfull samordning kan føre til at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført, fordi arbeidet ikke blir prioritert i en sektor som de andre sektorene er avhengige av."

Om undersøkelsen av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor sa riksrevisoren at:

"Digitalisering innebærer også risiko.Arbeidet med digital sikkerhet berører hele samfunnet, og krever derfor samordning av aktører og virkemidler på tvers av sektorene. Når vi i februar 2023 la fram en undersøkelse av digital sikkerhet i sivil sektor, fant vi imidlertid også her at svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet krevende."

Tilbake til samfunnet etter løslatelse fra fengsel

Om om undersøkelsen av myndighetens arbeid med vold i nære relasjoner sa han:

"Vold i nære relasjoner er dessverre et alvorlig samfunnsproblem. I juni 2022 la vi fram en undersøkelse av myndighetenes innsats på området. Vi fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen både på lokalt og nasjonalt nivå. Forvaltningens inndeling i sektorer skaper barrierer mot samarbeid på tvers. Vi fant uklare ansvarsforhold, uklare roller, mangel på felles retningslinjer."

Om om innsatsen for tjenester for innsatsen for innsatte i fengsel, og innsatsen for tilbakeføring til samfunnet når de blir løslatt, sa han at:

Personer som kommer i fengsel, har ofte sammensatte behov. I oktober 2022 la vi fram en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. De enkelte nasjonale velferdstjenestene har ansvar for hver sine tjenester også mens man er innsatt i fengsel. Men hver av tjenestene har sin egen organisasjon, forholder seg til sitt eget regelverk og egne bestemmelser om taushetsplikten. Aller mest alvorlig er dette når den innsatte skal løslates. Kriminalomsorgen har hovedansvar for å planlegge tilbakeføringen, men ikke for oppfølgingen etter løslatelsen. 

Mangelfull avklaring av ansvar og mangelfull samordning fører til at mange – og jeg gjentar mange – innsatte blir løslatt fra fengsel uten at de har bolig, uten arbeid, uten mulighet for å fortsette behandlingen de har fått i fengsel. Ja, for halvparten av de vi undersøkte var det ikke engang gitt beskjed til NAV om at utbetalingen av trygdeytelser skulle gjenopptas, så den løslatte sto uten inntekt.

Og der det var blitt sendt melding til NAV ble omtrent halvparten sendt samme dag som løslatelsen skjedde, eller dagene etter. Tro meg, av alle de hundrevis av funn vi gjør i revisjonsarbeidet er det som har rørt – og opprørt - meg sterkest; den nær sagt totale mangelen på samordning når innsatte skal tilbake til samfunnet."

Hvem tar ansvaret for sektorisering som er til skade?

- Den totale mangelen på samordning, er begrepet riksrevisjor Schjøtt-Pedersen bruker. Men hvem har egentlig ansvaret for dette? Er det rett og slett slik at ingen har ansvaret fordi vi befinner oss i et lovtomt, ansvarstomt og polikktomt rom, der ingen har ansvar og det er helt greit å skylde på andre? Nei, sier riksrevisoren, sektoransvar kan være viktig og nyttig for å plassere roller og ansvar når noe skal gjøres, men det kan ikke være en unnskyldning for la være å å ta ansvar når utfordringer går på tvers av sektorer. Da er det slik at regjeringen har ansvaret:

"Kanskje er det uansett behov for å nyansere oppfatningen av sektorprinsippet. En minister – eller en sektor – kan ikke se en oppgave som sin alene, noe som andre skal holde seg unna. Og en minister utenfor sektoren, kan ikke velge bort ansvaret for oppgaver som ligger i en annen sektor. For en ting er at de uansett kan være avhengige av hverandre. Men sektoransvaret kan heller ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar. Eller som professor Eivind Smith sier det: «Svikter samordningen, kan den samlede regjeringen stilles parlamentarisk til ansvar.»

Når samordningen svikter, er det regjeringsfellesskapets plikt å gripe inn. Derfor er ikke sektorprinsippet noen unnskyldning for sviktende samordning. Det spørsmålet som må gis oppmerksomhet er derfor hvordan sektorprinsippet kan praktiseres i en tid som skriker etter mer samordning, eller snarere hvordan samordningsansvaret kan ivaretas i et system som legger så stor vekt på sektoransvaret? Dette er ofte forsøkt løst ved at samordningsansvaret innenfor et område er lagt til et lederdepartement. Justisdepartementet har samordningsansvaret på beredskapsområdet. Digitaliseringsdepartementet på digitaliseringsområdet. Klimadepartementet på klimaområdet osv. De funn Riksrevisjonen har gjort, viser imidlertid at utøvelsen av samordningsansvaret ikke fungerer godt nok."

Noe må gjøres

Det er ikke Riksrevisjonens jobb å foreslå konkrete forvaltningsreformer som styrker helheten og samordningen og hindrer at sektorinteressene kommer i veien. Det var Karl Erik Schjøtt-Pedersen vært tydelig på i sitt innlegg på Forbedringskonferansen. Men som kontrollorgan oppnevnt av Stortinget har de et ansvar for å si fra om at noe må gjøres når det ikke virker som det skal. Han sa at:

"Riksrevisjonen undersøker om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt. Slik riksrevisjoners oppdrag er definert, bidrar vi til debatt om viktige utfordringer i samfunnsstyringen. Derfor setter vi fokus på at samordningen svikter. Og at viktige oppgaver dermed ikke utføres slik Stortinget ønsker.

 Men vi har ikke noen mening om hvilken løsning som skal velges. Det vi derimot har en mening om er at samordningskraften må styrkes - i forhold til sektorkraften. Får man ikke til det, så vil det ikke være mulig å nå de mål som Stortinget har stilt opp. For da vil sektorprinsippet spenne bein på løsningene."

Men hvem skal da ta dette ansvaret? Det er alvorlige ting som kommer frem i riksrevisjonens mange og gode rapporter, Det berører som sagt viktige forhold som samfunnssikkerhet og beredskap, digitalisering for mer brukerorienterte og helhetlige offentlige tjenster, samordning for å hindre økt utenforskap for de aller mest utsatte. Og det berører Norges innsats for å gjennomføre klimaforpliktelsene våre. Noen må snart ta på seg jobben med å vise hvordan vi kan styre bedre for å løse disse utfordringene bedre.

Utredning om trygge og enkle betalinger

Et regjeringsoppnevnt utvalg har nettopp levert en offentlig utredning  om samfunnets betalingssystemer, det vil si hvordan vi får betalt for ulike varer og tjenester. Den heter NOU 2024: Trygge og enkle betalinger for alle".

Skal vi tro dette utvalget, og det er det all mulig grunn til å gjøre, så har Norge verdens mest digitaliserte betalingshverdag. Bare 3 prosent av betalingene i Norge foregår med kontanter, mens det er rundt 10 prosent i Sverige og Danmark, og 60 prosent i Tyskland. Allerede i 2013 var kontantandelen i Norge nede i 15 prosent, så vi har lenge ligget i forkant internasjonalt på digitale betalinger.

Ja, digitaliseringen av penger i Norge har vært så gjennomgripende vellykket at det etter hvert vanskeliggjør muligheten til å bruke kontanter som  alternativ til de digitale pengene vi bruker til daglig når vi handler eller overfører penger til andre..

Behovet for alternative penger

Men hvorfor trenger vi i det hele tatt vurdere alternative penger, i form av kontanter, eller en mer kontantlignende variant av digitale penger, når det norske pengesystemet er så effektivt og velfungerende slik det er? Det er nettopp dette utvalget har fått i mandat å utrede. Og utvalget slår fast at den norske hovedmodellen for trygge og enkle betalingere har vært og fortsatt er svært vellykket og ikke trenger å byttes ut. Det må gjøres noen tilpasninger for å ivareta sikkerhet og tilgjengelighet bedre, og det kommer jeg tilbake til, men innenfor dagens hovedmodell, sier utvalget. 

De advarer mot tilrettelegging for bruk av kryptovalutaer, først og fremst fordi de ikke tilfører noe nytt  som ikke løses bedre  med dagens digitale pengeer. De er åpne for digitale sentralbankpenger, men mener at dette ikke haster. Men det er som sagt noen forhold som i dag ikke er tilfredsstillende løst med dagens digitale penger, og som er blitt litt vanskeliggjort  av den høye  digitale betalingsandelen og lave tilgangen på kontanter. 

Disse svakhetene kan grupperes i tre typer sårbarheter. Den ene er beredskapsystemer for betaling for varer og tjenester i en krisesituasjon når de digitale systemene ikke fungerer som de skal i lengre perioder enn noen timer, eller et par dager. Her skulle man kanskje tro at kontanter i beredkskap, tilgjengelig på de riktige stedene, forstatt er en fornuftig reseveplan, men utvalget argumenterer godt for at reserveløsninger knyttet til de digitale systemene som gjør at de kan fungerer i lengre perioder uten nettilgang, faktisk er viktigere i praksis. Dessuten er de fleste kontantene vi idag kan få tilgang til, i minibank og i butikk, bare tilgjenglige ved bruk av kort, slik systemet fungerer i dag.

Anonyme penger

Et annet viktig hensyn er personvern. Retten til anonymitet når man bruker penger, i hvert fall mindre beløp, slik at ikke alt vi gjør i hverdagen av vare- og tjenstekjøp kan spores. Det er her kontanter skiller seg mest markant fra digitale penger. Kontanter er i sin natur en anonym betalingsform. Digitale betalingsløninger kan bygge inn ulike mekanismer for å beskytte mot innsyn, men er i sin natur sporbare. Tenk på bompengepasseringer i gamle dager der man kunne kaste en mynt i en kurv for at bommen skulle gå opp, og man passerte uten noen form for registrering. I dag blir både alle passeringer og betalinger registrert, noe anonymt alternativ finnes ikke.

Er det noen måte å gjenopprette denne anonymiteten igjen, og ønsker vi egentlig det i en tid der kriminalitetesbekjempelse av kamp mot hvitvasking av penger er statig mer sentralt? Ja, mener utvlaget, innenfor forsvarlige grenser må vi klare å skille mellom organiserert kriminalitet, hvitvasking av penger og skatteunndragelser, på den ene siden, og retten til privatlivets fred og anonyme kjøp av varer og tjensester på den andre siden. Utvalget argumenterer for at vi ideelt bør få til denne balanse på andre måter enn gjennom bruk av tradisjonelle kontanter,  som det på mange områder ikke er mulig  å bruke rent pratisk (for eksempel bompenger eller kollektivtransport), men heller bør søke digitale alternativer i form av "digitale kontantkort", eller pseudonymiserte betalingsløsninger.

Deltagelse for alle

Et tredje hensyn, som er er det mest problematiske i det daglige, er den finansielle ekskluderingen måten vi har designet de digitale betalingssystemene bidrar til. Det vil si: Det store flertallet opplever dem som både praktiske, brukervennlige og effektive sammenlignet med det vi gjorde før i tiden, men ikke alle. Noen er utenfor. Utvalget skriver at:

"Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikkeinkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Det finnes ikke en løsning som vil fungere for alle som i dag faller utenfor, og utvalget foreslår derfor en rekke ulike tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper."

Den gjennomgangen av problemene og de løsningsforslagene utvalget peker på, er gode og viktige. Noe av det må banker og betalingsformidere selv sørge for, og det arbeidet har startet, blant annet gjennom en bransjenorm. Men noe av dette må myndighetene sørge for, blant annet i form av oppdaterte regelverk som håndterer balansen mellom sikkerhet og tilgjenglighet på en bedre måte. Et kjerneproblem er koblingen mellom tilgang til BankID og tilgangen til finansielle tjenester. Når den koblingen er for tett, for eksempel når det kreves BankID for å kunne bruke Vipps, og Vipps er eneste betalingsmåte, for eksemåpel på et idrettsarrangement, så blir mange mennesker utestengt fra å kunne kjøpe noe.

Jeg synes utvalgt har gjort en god jobb både når det gjelder å få frem masse interessante fakta om det norske betalingssystemet, hvem aktørene er og hva slags nye aktører og tjenester som er kommet, og som er på vei. Det er også godt drøftinger og, så langt jeg klarer å bedømme det, gode og balanserte forslag til tiltak. Man kan kanskje tenke at de er så selvtilfredse på vegne av det norske digitale betalingssystemet at vi risikerer å ikke være så godt forberedt på nye disruptive innovasjoner som vi burde være, men det kanskje grunn til å være ganske tilfreds. 

Noen viktige ubesvarte spørsmål

Det jeg savner i denne utredningen er en drøfting av bransjeglidning mellom bank- og finansnæringen og andre tilgrensende næringer. Det er ikke utvalgets skyld, men mandatet har satt noen klare grenser for hva utvalget har fått lov til å se på. De har for eksempel ikke drøftet konsekvensenen av EUs nye lovverk rundt digitale lommebøker, der både innbyggere og virksomheter skal kunne oppbevare både penger, digitale IDer og andre sertifikater, attester og verdipapirer, i digital form. Og det er heller ikke noen drøfting av konsekvensene av at ikke alle har tilgang til BankID for andre områder enn finansielle tjenester, for eksempel tilgang til offentige nettsteder. Her sier utvalget at:

"Utbredelsen av BankID som påloggingsløsning for offentlige tjenester gjør at BankID i praksis er en samfunnskritisk tjeneste. Utvalget mener at det i utgangspunktet er positivt at gode private løsninger, som BankID, også kommer til nytte på andre samfunnsområder. For de aller fleste har utbredelsen av BankID medført lettere og mer effektiv tilgang til både betalingstjenester og offentlige tjenester. Samtidig er det en utfordring at bankene står ansvarlige for hvem som kan få tilgang til BankID, og som også kan trekke den tilbake, når det ikke finnes et offentlig alternativ. Utvalgets mandat er trygge og enkle betalinger for alle, og utvalget går derfor ikke nærmere inn i problemstillingen om tilgang til offentlige tjenester, men viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og mener det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet."

Dette er en presis og god betraktning, men det er ingenting som tyder på at dette arbeidet har fått høy prioritet hos myndighetene. Det  er virker heller ikke som arbeidet med ID-forvaltning mer generelt har fått høy prioritet, noe som er svært alvorlig gitt den fremvoksende organiserte kriminaliteten. Det har gått mange år siden det kom en omfattende områdegjennomgang av ID-fovaltingen og Finansdepartementet satte igang en oppfølging, men de siste årene har vi ikke hørt noen ting. Det påvirker dessverre også ambisjonen om finansielle tjenester for alle negativt om ikke staten gjør sin del av jobben. Denne NOUen burde derfor fungere som en god påminnelse om at det er mye viktig arbeid som gjenstår.