Totalberedskapsmeldingen

Regjeringen la forrige fredag frem en Totalberedskapsmelding, et dokument som handler om hvordan vi skal forberede samfunnet bedre på alvorlig krise og krig. Stortingsmeldingen er en oppfølging av Totalberedskapskommisjonens rapport "Nå er det alvor - Rustet for en usikker framtid", som kom i 2023.

Er dette en god Stortingsmelding, gitt temaets alvorlighetsgrad og store kompleksitet, på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer, offentlig-privat-frivillig og landegrenser? Ja, den er i hvert fall langt bedre enn den temmelig slagordpregede og proteksjonistiske stortingsmeldingen om "Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet" (jeg blogget om den her), som åpenbart kom før regjeringen hadde satt seg ordentlig inn i utfordringsbildet, eller avklart egne prioriteringer og strategier.

Den nye Stortingsmeldingen holder et høyere nivå og henviser naturligvis ganske mye til både Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen, Langtidsplanen for Forsvaret, sikkerhetsmyndighetenes risikovurderinger og NATOs og EUs ulike analyser og strategier. Vi vet at vi på en del områder ikke er godt nok rustet for å møte alvorlige kriser, sammensatte trusler og cyberangrep, og at årsakene til dette skyldes ting som mangelfull koordinering på tvers av sektorer, mellom myndigheter og næringsliv og uklarheter i roller og ansvar når vi er utsatt for sammensatte trusler. 

Tiltakslister

Det er slike ting denne stortingsmeldingen skal svare på. Det konkrete som skal gjøres er som vanlig i slike dokumenter forulert som korte strekpunkter som begynner med foruleringen "Regjeringen vil...". Nå er det riktignok ikke alle disse punktene som beskriver noe som skal endres, ofte er det noe som skal vurderes eller utredes, eller en prosesss som tar sikte på en endring som skal igangsettes om en stund, men det er i hvert fall her man finner det mest operative i en stortingsmelding. I denne meldingen er det slike tiltak under flere av kapitlene, og mye handler om organisering og lovverk som skal tydeliggjøres. Noen av mest sentrale av disse er at "Regjeringen vil...":

• etablere en felles rådsstruktur for beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger på nasjonalt nivå for å sikre kontinuitet og systematikk i beredskapsarbeidet i sivile sektorer. Næringslivet og frivillige organisasjoner skal integreres i den nye strukturen.
• utarbeide en langtidsplan for sivil beredskap og motstandskraft, herunder politiet.
• foreslå en ny lov som setter krav til grunnsikring for virksomheter og se på tilhørende regelverk som samfunnssikkerhetsinstruksen, sektorlovgivning og sikkerhetsloven. 
• utarbeide en nasjonal sikkerhetsstrategi.
• stille tydelige krav til tverrsektorielt beredskapssamarbeid.
• at det i etatsstyringen skal legges vekt på å gi føringer for arbeidet med sikkerhet og beredskap.
• forsterke involveringen av og samarbeidet med privat næringsliv om sikkerhet og beredskap

Tenke det, ønke det, ville det, men også gjøre det?

Dissse punktene virker fornuftige gitt de endringene vi har i utfordrings- og trusslbildet. Men nå er det ikke lenger spesielt nytt at vi opplever flere sammensatte trusler og behov for mer tverrektorielt samarbeid, og  bedre sammarbeid mellom offentlige beredskapsorganisasjone og privat sektor. Det er jo nettopp det både Totalberedskapskommisjonen, Forvarskommisjonen og de ulike overordnede risikovurderingene fra PST, E-tjenesten, NSM, DSB og andre har fortalt oss lenge. Utfordringen å faktisk gjøre det, og ikke være en evig Peer Gynt som stilte spørsmålet:

"Tenke det, ønske det, ville det med, men gjøre det?"

Når det gjelder en mer helhetlig organiseriing av beredskapen er det de konkrete svarene på hvordan vi organiserer oss for å møte mer sammensatte trusler vi trenger, ikke enda flere utredninger og enda flere erklærtnger om at det skal samarbeides mer og bedre. Nå er det etablering av de strukturene, ansvarsområdene og rollene som beskytter oss bedre som bør være neste skritt. Og dessverre virker det som om denne totalberedskapsmeldingen er mindre konkret om hva vil skal gjøre konkret enn det Totalberedskapskommisjonen var, eller rapporten som ble laget av DSB etter ekstremværet "Hans".

Pedagogisk krevende helhet

Mangelen på fremdrift når det gjelder å komme i gang, og faktisk gjøre det, er den viktigste svakheten i denne stortingsmeldingen. Min andre store innvendig mot den nye meldingen er at den i for liten grad tydeliggjør den ansvarsmessige og lovmessige helheten, hvordan endringne påvirker dagens roller og ansvarsområder, og hvordan huller i ansvar tettes med nye  strukturer, og hvordan overlapp og dobbeltarbeid unngås.

Til høyre er det en figur som er på side 41 i meldingen og som søker å forklare hvordan totalberedskapsarbeidet er organisert "vertikalt" og "horisontalt", fra regjeringen og helt ned til kommuner og innbyggere, og på tvers av myndighetsorganer, sektorer og sivilsamfunn på alle nivåer. Det er et godt forstøk på å lage en pedagogisk beskrivelse av hva begrepet "helhetlig" beredskapsorganisering er snakk om.

Men gode visualiseringer og gode fortellermessige beskrivelser og eksemplifiseringer kunne vært benyttet mye mer. Når man lager en stortingsmelding der hele poenget er å forklare hvor kompleks og sammensatt trusselbildet er, og hvor helhetlig og sammensatt organiseringen for planlegge, øve og respondere på dette er, hvorfor bruker man ikke bedre og mer pedagogiske måter å formidle dette på?

Lov- og ansvarskompleksiteter

Dette behovet for bedre forklaringer av og endringer i roller og ansvarsområder gjør deg blant annet gjeldende når det gjelder lovverket som regulerer plikter og ansvar når det gjelder virksomheters plikter når det gjelder forebyggende sikkerhet. Her sier regjeringen at den har tenkt å foreslå en ny lov, dels for å oppfylle EØS-forpliktelser, og dels for å fylle noen andre hull:

"Evnen til å opprettholde kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner, som kraft, helse, elektronisk kommunikasjon og digitale tjenester, er viktig for motstandskraften. Regjeringen vil foreslå en sektorovergripende lov som skal stille felles krav til grunnsikring hos virksomheter som er viktige for at samfunnet fungerer i fred, krise og krig. Sikringen skal blant annet bidra til at virksomhetene kan opprettholde sin aktivitet selv om alvorlige uønskede hendelser og kriser inntreffer."

Disse EØS-forpliktelsene som ligger i NIS2-direktivet og CES-direktivet er et langt stykke på vei overlappende med de som er Sikkerehetslovens nedsalagsfelt og formål, noe regjeringen også beskriver:

"Direktivene deler samfunnet inn i samfunnsområder. Disse samfunnsområdene overlapper i stor grad med tilsvarende inndelinger i rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner, grunnleggende nasjonale funksjoner etter sikkerhetsloven og NATOs grunnleggende forventninger."

Dette nøkkelavsnitttet i stortingsmeldingen (underkapittel 3.3) beskriver så hvordan den vil igangsette et lovarbeid som blant annet skal avklare om nedslagsfeltet utover det som ligger i EU-direktivene, herunder hvordan offentlig sektor, inkludert kommunene, skal omfattes av forpliktelene. Men det høres jo litt rart ut at dette arbeidet skal igangsettes nå. At disse EU-direktivene finnes er jo ikke noen nyhet nå? Og som ikke det var nok varsler regjeringen at den skal gjennomgå samfunnssikkerhetsinstruksen, et annet regelverk som griper inn på noen av de samme sikkerhetskritiske områdene:

"Regjeringen vil, som en del av arbeidet med implementering av direktivene, også gjennomgå samfunnssikkerhetsinstruksen. Grensesnittet mellom den nye loven og sikkerhetsloven, samt forholdet til relevant sektorregelverk, vil bli vurdert. En slik vurdering er viktig for å unngå uhensiktsmessig dobbeltregulering, og eventuelle andre uklarheter, mellom den nye sektorovergripende loven og gjeldende sikkerhets- og beredskapslovverk i ulike sektorer. Slike uklarheter kan vanskeliggjøre god og enhetlig implementering og oppfølging av krav til virksomheter som det er kritisk for samfunnet at fungerer. Det utfordrer også et effektivt tilsyn og tilgjengelig veiledning. En helhetlig tilnærming til sikkerhetsog beredskapslovverk vil bidra til forenkling av beredskapsarbeidet i de ulike sektorene"

Dette er klokt tenkt. En slik helhetlig gjennomgang burde sikkert vært tenkt på for lenge siden, men det er helt på sin plass å beskrive problemet uklare og uklare ansvarsområder her. Men hvorfor ikke ha mer pedagogiske beskrivelse, gjerne med visualiseringer og eksempler, akkurat her i en stortingsmelding om helhetlig beredskapsarbeid? Ved å legge grunnlaget for en felles vurkelighetsoppfatning, på tvers av sektorer og virksomhetere, blir det også mye lettere komme videre til en gjennomføringsfase. 

Næringsliv - og digitalisering

Fra kapittel 4 (fra side 52) og og utover i meldingen er den mer beskrivende når det gjelder dagens roller, organisering og ansvarsområder i norsk beredskap, fra verdensrommet til havbunnen, og veldig mye mellom. Aktørbildet er mangfoldig, og manges ulike virksomheters roller og betydning er beskrevet. Det er lagt vekt på kritiske suksess som kompetansetilgang, forskning og utvikling, frivilligheten, forsyningssikkerhet, redningsarbeid, støtte til forsvarets behov i en krigssituasjon, og veldig mye annet. Og også som et lite oppslagsverk over hvordan hele dette økosystemet ser ut er dette en verdifull gjennomgang, som også kan være et bra kunnskapsgrunnlag  ha med seg når det gjelder å finne ut hvor det er størst behov for å forsterke eller endre innsatsen.

Skal jeg peke på to områder som hadde fortjent en lagt bedre utfordringsbeskrivelse enn det som ligger i denne stortingsmeldingen er det samarbeidet mellom myndigheter og næringsliv og de digitale sikkerhets og beredskapsutfordringene. Næringslivet er riktignok nevnt veldig mange ganger, og på alle mulige nivåer og som bidragsyter i alle mulige beredskapsfora, fra det veldig nasjonale til det helt lokale. Problemet er at det ikke er sagt noe mer konkret om hvoran dette skal skje, når det skal skje og hvem som har ansvaret for å få det på plass. Hva vil det si at næringslivet skal være representert? Hvem skal ta den rollen og sørge for at det ikke bare foregår i lukkede rom, men tilfører hele næringsivet verdifull informasjon og kunnskap, og mulighet til å påvirke og medvirke? Og hvilke sektorer skal ha egne strukturer? Hvem skal støtte opp om næringslivets medvirkning i regionene og i kommunene?

Når de gjelder det digitale er stortingsmeldingen fortsatt på det nokså abstrakte og lett proteksjonistiske nivået som har kjennetegnet tidligere beskrivelser fra denne regjeringen, og som kanskje tyder på at man ikke er så vedlig interesset i å sette seg inn i hva som kan gjøres? Det er ingen gode forklaringer på hvordan sårbare digitale verdikjeder ser ut, hvordan vi graderer tilgangen til ulike typer informasjon, hvordan dette forholder seg til det lovrevisjonsarbeidet som skal foregå, eller hvordan sektorenes og næringslivets egenberedskap mot digitale trusler bør innrettes. En en stortingsmelding som har som formål å beskrive hvordan vi skal møte sammensatte trusler på en bedre måte er det ganske rart.