Riksrevisorens rop om behovet for samordning på tvers

Riksrevisjonen har de siste årene skrevet noen svært gode rapporter om manglende samordning og sammenheng på tvers av sektorene i staten. Og om hva dette koster i form av både manglende resultatoppnåelse og høyere kostnader. Men er det noen av de som blir kritisert som bryr seg? Hører de etter, eller fortsetter alt som før?

Man kan virkelig lure etter Forbedringskonferansen 2024 der Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen brukte sin åpningstale til å liste opp rapportene som har handlet om alvorlige mangler i det tverrsektorielle arbeidet, og hvordan disse stort sett ikke er blitt fulgt opp. Schjøtt-Pedersen slo i talen fast at:

"Er det noe som går igjen i Riksrevisjonens undersøkelser, så er det nettopp mangelen på samordning - mellom departementene, og mellom etatene. Allerede i maktutredningen slo man tørt fast: «Forsøk på samordning blir sjelden møtt med entusiasme.» Men alvoret i manglende samordning øker, når konsekvensene av manglende samordning øker. Og, jeg gjentar gjerne: Vi kan ikke løse klimautfordringene sektor for sektor. Vi kan ikke effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor."

Prisen for svak samordning er høy

Jeg tror det er en presis beskrivelse når han slår fast at samordning mellom departementer og mellom etater alltid har vært vanskelig, men at konsekvensene av å ikke få det til er mer alvorlige enn før. Dels fordi de tverrgående problemene vi skal løse er større, som forebygging og organisering av respons i møte med sikkerhetstrusler, og tverrsektorielle tiltak for å statse utslipp og reagere på klimaendringer. Og dels fordi vi ikke får utnyttet digitaliseringens og teknologiens muligheter, blant annet når det gjelder å fange og gjenbruke data på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offetntlig-privat, hvis lovverk, prosedyrer og dataforvaltning er låst inne sektorer.

Konsekvensene av manglende samordning er en kombinasjon av svak måloppnåelse, man holder ikke det man har lovet fordi man er avhengig av noen andre når å nå målene, og høye kostnader i form av utgifter som tyter ut flere steder når man ikke klarer å se ting i sammenheng. Dette er også noe Schjøtt-Pedersen gikk gikk igjennom i sin tale, der han minnet om alle Riksrevisjonens rapporter de siste årene som nettopp kritiserer konsekvensene av svak samordning. Om klimapolitikken sa han:

"For å bekjempe klimaendringene må myndighetene sette inn tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivå. Da vi i juni i år la fram en undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål fant vi imidlertid at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende utfordringer. Klimaendringene kan ha store konsekvenser. Når vi i mars 2022 la fram en undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring, fant vi at dagens samordning mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger for å møte klimaendringene. Det fantes ingen tverrsektoriell strategi for hvordan den samlede innsatsen skal bidra til å nå målene på området."

Om statens gjenbruk og deling av data, og om bruk av kunstig intelligens i staten, sa han:

"En av vår tids største samfunnsmuligheter ligger i bruk av kunstig intelligens. Da vi i september la fram en undersøkelse om bruk av kunstig intelligens i staten, fant vi at mange overordnede oppgaver måtte håndteres av den enkelte virksomhet og det enkelte departement på egen hånd. Samtidig er spørsmål om infrastruktur og juridiske avklaringer i stor grad en felles utfordring. Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utviklingen overlates til den enkelte sektor. Det samme så vi i fjor da vi undersøkte deling av data i staten. Mangelfull samordning kan føre til at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført, fordi arbeidet ikke blir prioritert i en sektor som de andre sektorene er avhengige av."

Om undersøkelsen av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor sa riksrevisoren at:

"Digitalisering innebærer også risiko.Arbeidet med digital sikkerhet berører hele samfunnet, og krever derfor samordning av aktører og virkemidler på tvers av sektorene. Når vi i februar 2023 la fram en undersøkelse av digital sikkerhet i sivil sektor, fant vi imidlertid også her at svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet krevende."

Tilbake til samfunnet etter løslatelse fra fengsel

Om om undersøkelsen av myndighetens arbeid med vold i nære relasjoner sa han:

"Vold i nære relasjoner er dessverre et alvorlig samfunnsproblem. I juni 2022 la vi fram en undersøkelse av myndighetenes innsats på området. Vi fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen både på lokalt og nasjonalt nivå. Forvaltningens inndeling i sektorer skaper barrierer mot samarbeid på tvers. Vi fant uklare ansvarsforhold, uklare roller, mangel på felles retningslinjer."

Om om innsatsen for tjenester for innsatsen for innsatte i fengsel, og innsatsen for tilbakeføring til samfunnet når de blir løslatt, sa han at:

Personer som kommer i fengsel, har ofte sammensatte behov. I oktober 2022 la vi fram en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. De enkelte nasjonale velferdstjenestene har ansvar for hver sine tjenester også mens man er innsatt i fengsel. Men hver av tjenestene har sin egen organisasjon, forholder seg til sitt eget regelverk og egne bestemmelser om taushetsplikten. Aller mest alvorlig er dette når den innsatte skal løslates. Kriminalomsorgen har hovedansvar for å planlegge tilbakeføringen, men ikke for oppfølgingen etter løslatelsen. 

Mangelfull avklaring av ansvar og mangelfull samordning fører til at mange – og jeg gjentar mange – innsatte blir løslatt fra fengsel uten at de har bolig, uten arbeid, uten mulighet for å fortsette behandlingen de har fått i fengsel. Ja, for halvparten av de vi undersøkte var det ikke engang gitt beskjed til NAV om at utbetalingen av trygdeytelser skulle gjenopptas, så den løslatte sto uten inntekt.

Og der det var blitt sendt melding til NAV ble omtrent halvparten sendt samme dag som løslatelsen skjedde, eller dagene etter. Tro meg, av alle de hundrevis av funn vi gjør i revisjonsarbeidet er det som har rørt – og opprørt - meg sterkest; den nær sagt totale mangelen på samordning når innsatte skal tilbake til samfunnet."

Hvem tar ansvaret for sektorisering som er til skade?

- Den totale mangelen på samordning, er begrepet riksrevisjor Schjøtt-Pedersen bruker. Men hvem har egentlig ansvaret for dette? Er det rett og slett slik at ingen har ansvaret fordi vi befinner oss i et lovtomt, ansvarstomt og polikktomt rom, der ingen har ansvar og det er helt greit å skylde på andre? Nei, sier riksrevisoren, sektoransvar kan være viktig og nyttig for å plassere roller og ansvar når noe skal gjøres, men det kan ikke være en unnskyldning for la være å å ta ansvar når utfordringer går på tvers av sektorer. Da er det slik at regjeringen har ansvaret:

"Kanskje er det uansett behov for å nyansere oppfatningen av sektorprinsippet. En minister – eller en sektor – kan ikke se en oppgave som sin alene, noe som andre skal holde seg unna. Og en minister utenfor sektoren, kan ikke velge bort ansvaret for oppgaver som ligger i en annen sektor. For en ting er at de uansett kan være avhengige av hverandre. Men sektoransvaret kan heller ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar. Eller som professor Eivind Smith sier det: «Svikter samordningen, kan den samlede regjeringen stilles parlamentarisk til ansvar.»

Når samordningen svikter, er det regjeringsfellesskapets plikt å gripe inn. Derfor er ikke sektorprinsippet noen unnskyldning for sviktende samordning. Det spørsmålet som må gis oppmerksomhet er derfor hvordan sektorprinsippet kan praktiseres i en tid som skriker etter mer samordning, eller snarere hvordan samordningsansvaret kan ivaretas i et system som legger så stor vekt på sektoransvaret? Dette er ofte forsøkt løst ved at samordningsansvaret innenfor et område er lagt til et lederdepartement. Justisdepartementet har samordningsansvaret på beredskapsområdet. Digitaliseringsdepartementet på digitaliseringsområdet. Klimadepartementet på klimaområdet osv. De funn Riksrevisjonen har gjort, viser imidlertid at utøvelsen av samordningsansvaret ikke fungerer godt nok."

Noe må gjøres

Det er ikke Riksrevisjonens jobb å foreslå konkrete forvaltningsreformer som styrker helheten og samordningen og hindrer at sektorinteressene kommer i veien. Det var Karl Erik Schjøtt-Pedersen vært tydelig på i sitt innlegg på Forbedringskonferansen. Men som kontrollorgan oppnevnt av Stortinget har de et ansvar for å si fra om at noe må gjøres når det ikke virker som det skal. Han sa at:

"Riksrevisjonen undersøker om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt. Slik riksrevisjoners oppdrag er definert, bidrar vi til debatt om viktige utfordringer i samfunnsstyringen. Derfor setter vi fokus på at samordningen svikter. Og at viktige oppgaver dermed ikke utføres slik Stortinget ønsker.

 Men vi har ikke noen mening om hvilken løsning som skal velges. Det vi derimot har en mening om er at samordningskraften må styrkes - i forhold til sektorkraften. Får man ikke til det, så vil det ikke være mulig å nå de mål som Stortinget har stilt opp. For da vil sektorprinsippet spenne bein på løsningene."

Men hvem skal da ta dette ansvaret? Det er alvorlige ting som kommer frem i riksrevisjonens mange og gode rapporter, Det berører som sagt viktige forhold som samfunnssikkerhet og beredskap, digitalisering for mer brukerorienterte og helhetlige offentlige tjenster, samordning for å hindre økt utenforskap for de aller mest utsatte. Og det berører Norges innsats for å gjennomføre klimaforpliktelsene våre. Noen må snart ta på seg jobben med å vise hvordan vi kan styre bedre for å løse disse utfordringene bedre.