Problemene med å ikke vite hvem som eier hva i Norge

For noen dager siden kom det en felles pressemelding fra Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket. Overskriften var "Ønsker seg bedre løsninger for å se hvem som eier hva i Norge" Og allerede i ingressen kommer den en ganske knallhard dom over registre disse tre offentlige etatene selv har ansvaret for:

"Dagens registre og løsninger dekker ikke myndighetenes behov for å vite hvem som eier hva her i landet. Det viser en kartlegging gjennomført av Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket (...) For offentlige myndigheter er det svært viktig å vite hvem som eier hva i Norge. Kartleggingen viser at behovet er større enn vi var klar over. Flere myndigheter opplever at det er krevende å få tilgang til fullstendige og løpende opplysninger som gjør dem i stand til å utføre sine oppgaver på en god og effektiv måte, sier skattedirektør Nina Schanke Funnemark."

Så kraftig kritikk av huller og mangler som hindrer offentlige virksomheter i å gjøre jobben sin er det vanligvis Riksrevisjonen som kommer med, ikke de ansvarlige etatene selv. Men i dette tilfellet er det tre av våre viktigste statlige etater som selv forteller at de ikke får gjort jobben sin godt nok. Og de gjøre dette etter å også tidligere, blant annet på Arendalsuka i august og gjennom aviskronikker i september (jeg blogget om det her), ha varslet om at ting ikke er i orden. Men hva er det som har skjedd nå som gjør at de sender ut en pressemelding og erklærer at "behovet er større enn vi var klar over"? 

Det nye nå er at de tre etatene fulgte opp bestillingen de ga seg selv i september med en fersk rapport om hva ulike myndigheter har behov for av informasjon om eierskap til selskaper og eiendommer, og hvilke konsekvenser det får når vi ikke har korrekt informasjon om hvem som eier hva. Rapporten heter "Kartlegging av offentlige myndigheters mulige bruk av opplysninger om eierskap til aksjer og fast eiendom". Rapporten er på litt under 80 sider og kan sterkt anbefales, i hvert fall for alle som synes det er interessant å vite mer om viktige ting som ikke er i orden og om hva det er som kan gå galt fordi det ikke er i orden.

Det er ikke i denne rapporten tiltakene som må gjennomføres for å løse problemene er formulert, det kommer først i neste fase. Noen hovedretninger kan man imidlertid lese ut av rapporten, men hovedpoenget i rapporten er å beskrive den mangelfulle sammenhengen mellom samfunnets og myndighetenes behov for informasjon for å samfunnskritiske oppgaver på noen definerte områder, som jeg kommer tilbake til, og hvordan de klarer å dekke disse behovene. Så må det nevnes at næringsminister Vestre i forbindelse med denne rapporten har igangsatt en fempunktsplan som etter hvert skal resultere i noen tiltak for økt åpenhet om aksjeeierskap.

Men tilbake til rapporten og dens beskrivelse av hull og mangler i dagens tilgang til eierskapsopplysninger om aksjer og eiendommer. Det er om lag 30 offentlige etater, inkludert kommuner og fylkeskommuner, som har svart på spørsmål om hva de trenger av informasjon, hvor de i dag leter for å finner den og hva de bruker informasjonen til. Rapporten deler opp beskrivelsen av hva etatene forteller at de trenger av eierskapsinformasjon til i fem hovedkategorier: Utførelse av tilsyn, stats- og samfunnssikkerhet, innkreving av skatter og avgifter, kommunal myndighetsutøvelse og administrative oppgaver. 

Tilsynsområdet handler om jobben offentlige tilsynsorganer som blant annet Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Tolletaten og Riksrevisjonen gjør. Rollene deres og behovene er ulike, men på litt ulike måter trenger de eierskapsinformasjon for å kunne avdekke brudd på lover og regler, informasjon de ofte ikke har. Rapporten beskriver konsekvensene av dette slik:

"Manglende, utilgjengelige og utdaterte opplysninger om eierforhold til aksjer og fast eiendom innskrenker evnen til offentlige tilsynsorganer til å utføre sine oppgaver på en effektiv og rettferdig måte. Tilsynsorganene peker særlig på at manglende transparens innebærer at de gjennom sine innsynshjemler må innhente de opplysningene de har behov for. Særlig for kompliserte eierstrukturer og utenlandsk eierskap er det pekt på at lite tilgjengelige opplysninger om eierskap gjør det vanskelig å vite hvor opplysningene skal hentes fra."

Stats- og samfunnssikkerhet handler om ulike trusler mot Norge, både samfunnsskadelig kriminalitet og sikkerhetstrusler av ulike slag mot personer, virksomheter og materielle verdier. Her er også mangelfull informasjon om eierskap til virksomheter og eiendommer en stor bekymring. Rapporten nevner flere ting som gjør det vanskelig å ha betryggende oversikt, blant annet at:

"Det er flere momenter som gjør det krevende for myndighetene å avdekke reelt eierskap. Det mangler et oppdatert og tilgjengelig register for aksjeeierskap, både for børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer. Det er et problem at registrene kun blir oppdatert ved årsskiftet. I tillegg kan det være både vedtekter og egne avtaler som regulerer rettigheter, slik at reell rettighetshaver ikke framkommer av å se på eierskap til aksjer. Dette har myndighetene liten mulighet for å fange opp i dag."

Innkreving av skater og avgifter handler om riktig og rettferdig innkreving av skatter og avgifter, noe som forutsetter oppdatert og korrekt informasjon om eierskap til aksjer og eiendommer. Rapporten nevner flere utfordringer knyttet til manglende åpenhet rundt utenlandsk eierskap, men trekker også frem at heller ikke den løpende oversikten over norske eiere er god nok:

"Det er også en utfordring at opplysningene i Aksjonærregisteret kun gir et årlig situasjonsbilde, noe som gjør at risikoene ikke kan håndteres løpende, men må vente til opplysningene kommer inn. Ulike rapporteringspunkter til ulike registre kan også føre til at forskjellige opplysninger er registrert i registrene. Manglende oppdatering av opplysningene er også en utfordring ved innkreving."

Kommunal myndighetsutøvelse handler om behov for informasjon om eierskap knyttet til flere av de mange oppgavene kommunene har ansvaret for, inkludert plan og byggesaker, innkreving av skatter og avgifter og løyver og tillatelser. Kommunene har også viktige beredskapsoppgaver. Dessuten må kommunene gjøre habilitetesvurderinger av ansatte og politikere i forbindelse med både saksbehandling og anskaffelser. 

Administrative oppgaver handler om flere oppgaver som er felles på tvers av ulike offentlige etater og rapporten peker særlig på anskaffelsesprosesser og ansettelsesprosesser. I begge tilfeller er informasjon om eierskap sentralt for habilitetesvurderinger og i anskaffelsesprosesser er det også sentralt i vurderingen av seriøsitet og sikkerhet. 

"I ansettelses- og utnevningsprosesser er opplysningsgrunnlaget i dag i stor grad basert på egenrapportering. Slik egenrapportering er basert på tillit. Dersom en myndighet ønsker å kontrollere eller følge opp egenrapporteringen er dette utfordrende, ettersom opplysninger om eierskap er vanskelig tilgjengelig, og tilgjengelige løsninger er ofte kostbare. Videre er det i alle tilfelle mange opplysninger som ikke er oppdatert. (...) Ved anskaffelser gjør tilsvarende utfordringer seg gjeldende ved myndighetens undersøkelser av forhold knyttet til leverandører. Dette kan ha betydning både for myndighetenes ressursbruk og for kvaliteten på de beslutninger som tas i slike prosesser."

Rapporten nevner også noen andre formål som faller utenfor hovedkategoriene, men der eierskapsinformasjon også er viktig, som behandling av konsesjoner, tillatelser og løyver av ulike slag og behandling av søknader om stønader fra Husbanken, NAV og Lånekassen.

Så går rapporten videre og beskriver det lappeteppet av ulike offentlige og private kilder for informasjon som brukes i dag, alt fra medieoppslag, kredittopplysningsselskaper og Proff.no, i tillegg til bruk av offentlige registre. Det er interessant å lese om hvordan ulike etater har valgt litt forskjellige "pakker" av kilder, som stort sett har det felles at det er et tidkrevende arbeid som i mange tilfeller gir  et utilfredsstillende resultat.

Underveis i rapporten er det god informasjon om hvilke offentlige registre vi har til disse formålene: Matrikkelen og Grunnboken hos Kartverket, Foretaksregisteret, Enhetsregisteret, de nye Registeret over reelle rettighetshavere og Regnskapsregisteret i Brønnøysund, og Aksjonærregister og Eiendomsregistret hos Skatteetaten. I et vedlegg helt på slutten er det også en gjennomgang av den tekniske tilstanden og oppgraderingsbehov i disse digitale registrene, en svært nyttig oversikt for alle som er interessert i hva som kreves av vedlikehold og investeringer i den tekniske infrastrukturen.

Hva er det så som må gjøres? Som nevnt har næringsministeren lansert en fempunktsplan, og som varsler en rask oppfølging på noen områder, spesielt juridiske avklaringer som må til for å få gjort jobben. Noe av det aller viktigste blir å unngå økte rapporteringsbyrder og byråkrati ved å automatisere innrapporteringen og informasjonsuthenting. Det er jo slik at bedrifter har digitale fagsystemer som tar seg av det å holde orden i eget hus internt i bedriftene og håndterer dialogen med styrer og eiere, og når man kobler disse systemene som allerede finnes sammen med det offentliges behov for informasjon er det mulig å få det til på en måte som kan redusere rapporteringsbyrden, og samtidig bidra til at myndighetene får det de trenger når hendelsen skjer, og ikke en gang i året. Rapporten beskriver dette  godt (og dette er så sentralt at jeg tillater meg et litt langt sitat fra rapporten):

"Det har de siste årene vært en økning i både utviklingen og utbredelsen av sluttbrukersystemer som støtter selskapene sin egen håndtering av plikter og rapportering knyttet til både selskapshendelser og eierskap. Flere systemer støtter f.eks. registrering av opplysninger til og innrapportering av aksjonærregisteroppgaven til Skatteetaten, som i praksis er en årlig etterrapportering som krever korrekt registrering av både opplysninger om selskapshendelser og endringer i eierskap det siste året. 

For å få til en mer effektiv håndtering av opplysninger til dagens rapporteringskrav, f.eks. til aksjonærregisteret, utvikler sluttbrukersystemene allerede bedre støtte for føring av digital aksjeeierbok og håndtering av endringer i selskapet. Vi kan legge til grunn at denne utviklingen fortsetter og at sluttbrukersystemene vil støtte en hendelsesbasert håndtering. Det bør derfor være et klart mål at alle selskaper løpende fører opplysninger om selskapsendringer og eierskap til aksjer digitalt og rapporterer eller gjør disse tilgjengelig fra et sluttbrukersystem. 

Fra inntektsåret 2023 vil det være pliktig for aksjeselskaper å rapportere skattemeldingen fra et sluttbrukersystem. Det betyr at i løpet av 2024 så må i praksis alle aksjeselskaper ha et sluttbrukersystem. De fleste leveres som skytjenester som tilbyr ulike pakker av tjenester, så utbredelsen og tilbudet for å støtte selskapene i digital føring og rapportering vil stadig bli bedre. Dette vil legge til rette for utvikling av gode digitale tjenester med støtte fra profesjonelle aktører i næringslivet som i mange tilfeller sørger for eller bistår selskapene i slike prosesser, som regnskapsførere, revisorer eller advokater. Disse aktørene har allerede av egeninteresse digitalisert flere av sine prosesser for håndtering av disse opplysningene og prosessene, og den digitale samhandlingen med selskapene. Det bør kunne legges til grunn at digitaliseringen av dette området vil utvikles videre de kommende årene.

Denne utviklingen gir muligheter for at felles offentlige løsninger kan integreres i et fremvoksende digitalt økosystem og løpende motta oppdaterte opplysninger fra allerede etablerte digitale systemer og prosesser for håndtering av selskapsopplysninger i næringslivet. Der hvor de relevante opplysningene og prosessene for å håndtere disse allerede finnes i næringslivets egne systemer, så vil det være et godt grunnlag for en mer løpende og omfattende rapporteringsplikt til offentlige registre uten at dette behøver å øke rapporteringsbyrden vesentlig. Regnskap Norge peker i sin Forenklingsrapport av 2023 på hendelsesbasert og samordnet rapportering for aksjeeierbok, aksjonærregister og eierskapsregister som et forenklingstiltak for næringslivet, som kan redusere rapporteringsbyrdene."

Dette er gode betraktninger om hvordan forenkling og nødvendig informasjonsinnhenting kan kombineres og hvordan myndighetene kan nå sine mål ved å stille krav om digitale standarder og formater slik at de passer inn i de automatiserte prosessene. Dette er også en tilnærming som bidrar til å kraftig effektivisere offentlige virksomheters kontroll og tilsynsvirksomhet. 

Jeg synes det er grunn til å glede seg over fremdriften vi nå har fått i dette arbeidet, med Skattetaten, Brønnøysudregistene og Kartverket som pådrivere. Ikke alle utfordringene som er beskrevet i denne rapporten blir like lette å løse, for eksempel det som er knyttet til oversikt over utenlandsk eierskap gjennom forvalterkontoer eller balansen mellom hvilken eierinformasjon som skal være åpent tilgjengelig for alle og hvilken informasjon som av personverngrunner eller sikkerhetsgrunner bare er tilgjengelig for noen. Her må politikken fastsette prinsippene. Så vil teknologien hjelpe oss med å finne praktiske løsninger for å få det til.

(Disclaimer for ordens skyld: Jeg er styremedlem i dCompany AS, en tilbyder av digital innrapportering av selskapshendelser og digital aksjeeierbok i det private markedet)