Veivalg for Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Hva skal Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) ha som sine kjerneoppgaver og hvilke oppgaver kan løses bedre av andre? Og enda mer presist: Skal NSM konsentrere seg om oppgaver som har med nasjonal sikkerhet å gjøre, det vil si oppgaver som er beskrevet i sikkerhetsloven? Eller skal NSMs kjerneoppaver ligge i rollen som et bredere nasjonalt fagmiljø på digital sikkerhet? 

Et utvalg ledet av Svein Gjedrem, med flere andre kompetente medlemmer har fått i oppdrag av regjeringen å gå igjennom NSMs oppgaver og styring, men det er utvalget som har valgt å spissformulere gjennomgangen av oppgaver og styring til å særlig handle om dette veivalget. Noe må bort. Enten må hovedansvaret for nasjonal sikkerhet i henhold til sikkerhetslovens innramming flyttes ut. Eller så må digital sikkerhet, i hverfall den som er definert langt bredere, inkludert samfunnsikkerhet, virksomehetssikkerhet og oppgaver som gjelder individsikkerhet, overlates til noen andre.

Gjedrem-utvalg nummer to

Forhistorien til dette utvalgsarbeidet er litt spesielt i den forstand at det for litt over det år siden var slikt at det ble avslørt at NSM hadde tatt opp et grunnlovsstridig lån for å betale for husleie og ombygging av sine kontorlokaler på Fornebu, et lån de ikke hadde et stort nok driftsbudsjett til å betjene. Da dette ble oppdraget, og Stortinget måtte vedra en ekstraordinær bevilgning,  ble det satt ned et hurtigarbeidende utvalg ledet av Svein Gjedrem som undersøkte sakens ulike realiteter, og kom med noen avbefalinger om hvordan det burde ryddes opp. 

Basert på denne første Gjedrem-rapporten om NSMs leie- og låneforhold, som jeg skrev om på bloggen her, kom det to konkrete oppfølginger. En Riksrevisjonsrapport som undersøkte statlige etaters husleiekontrakter generelt for å avdekke om det er flere forhold i strid med regelverket (svar: ja, det var noen). Og denne ekspertutredningen som ble oppnevnt for å beskrive historikk, analysere om NSM fungerer etter hensikten, og som gir anbefalinger om endringer i NSMs oppgaver og styring. 

Kanskje ville aldri dette utvalget og denne rapporten kommet om ikke NSM hadde gjort feil i håndteringen av sine leiekontrakter og låneavtaler. Sånn sett kan det komme en viktig og nødvendig diskusjon og rolleavklaring ut av noe som startet et helt annet sted.

Historien om stadig flere oppgaver

Utvalget har skrever en svært leseverdig rapport som går igjennom NSMs historie, hvordan oppgaveporteføljen har vokst i omfang og bredde i takt med at omgivelser og teknologi endrer seg, også hvordan det jevnlig har kommet nye oppgaver som "noen" må løse, som det ikke er helt opplagt hvor passer inn i statsforvaltningen, og som derfor har havnet i NSM. Helt uavhengig av hva man måtte mene om konklusjonene i rapporten, tenker jeg at denne gjennomgangen både er nyttig og klargjørende. Det er en studie i hvordan oppgaver og ansvar kan "migrere" inn i stadig nye områder. Og den legger premisser veivalg og prioriteringer som uansett må gjøres.

NSM ble opprettet i 2003 og har en historie som er nært knyttet til sikkerhetsloven. Datidens sikkerheteslov kom i 1998. Før NSM fantes lå ditte ansvaret for statssikkerheten hos Forsvarssjefens sikkerhetsstab ved Forsvarets overkommando, men ble overtatt av det nye direktoratet. Forsvaret beholdt selv en kjerne av direkte forsvarsrelaterte oppgaver, men styringen av NSM ple plasert i Forsvarsdepartementet. Så vedtok Stortinget en ny og modernisert sikkerhetslov i 2018 som utvalget beskriver slik:

"Ny sikkerhetslov skulle legge grunnlag for at «vi har de virkemidlene som er nødvendige for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og forebygge mot sikkerhetstruende virksomhet». Lovens virkeområde er å ivareta «nasjonal sikkerhet», som omfatter den tradisjonelle statssikkerheten og den delen av samfunnssikkerhet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven trådte i kraft 1. januar 2019."

I 2018 var vi blitt mye mer opptatt av å beskytte prosesser og verdikjeder som er avgjørende for at samfunnet skal fungere, og ikke bare sikkerhetskritiske objekter. Det er også en helt annet og mer kompleks samhandling mellom ulike sektorer og mellom offentlig sektor og private virksomheter som bygger og drifter infrastruktur og systemer som har en rolle inn mot statssikkerhet og nasjonal sikkerhet. De teknologiske løsningene er var helt andre i 2018 enn i 2003, og det var også sårbarhetene.

NSM fikk gjennom den nye loven dermed hovedansvaret for å sørge for å påse at ansvarlige departementer og sektormyndighetene sørger for å definere, plassere ansvar og beskytte grunnleggende nasjonale funksjoner som må være på plass for at landet skal fungere i en krigs- eller krisesituasjon. Omtrent på denne tiden ble også styringen av NSM flyttet fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet (JD), men med faglige linjer og roller under begge, og naturligvis med et stort tverresktorelt ansvar som inneværer koordinering av alle departementer og sektorer.

Ansvaret for digital sikkerhet

Så kunne man jo se for seg at denne oppgaveporteføljen, supplert med noen tilgrensende anvarsområder, og viktig faglige og koordinerende roller inn mot NATO, ville gitt NSM mer enn nok store oppgaver. Utvlaget fremhever også at Norge i internasjonal sammenheng har et godt styringsmessig utgangspunkt fordi vi er i den heldige situasjonen at vi har en felles sikkerhetslov og en felles nasjonal sikkerhetsmyndighet som er gitt ansvaret for å forvalte loven. I utgangspunktet veldig ryddig, men så kom det noen andre problemer seilende inn fra siden.

NSM skal ifølge sin egen hovedinstruks utføre en rekke andre oppgaver innen digital sikkerhet, herunder "vedlikeholde et særskilt risikobilde for digital sikkerhet som omfatter statssikkerhet, samfunnssikkerhet og individsikkerhet", og "foreslå tiltak, gi anbefalinger og fremme forslag til krav innen digital sikkerhet i samfunnet, samt følge opp med råd og veiledning. Det er ganske andre oppgaver og et annet nedslagsfelt enn det som ligger i sikkerhetsloven. Utvalget beskriver noe av av baktrunnen for at det er slik:

"NSMs rolle som det nasjonale fagmiljøet innen digital sikkerhet utover sikkerhetsloven bygger på oppgaven NSM hadde som sertifiseringsmyndighet for IT-sikkerhet i produkter og systemer, samt de operative oppgavene med å følge opp varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI) og oppgaven som nasjonal responsfunksjon (NorCERT). NSM var også i en årrekke sekretariat for Koordineringsutvalget for informasjonssikkerhet (KIS) som nå er nedlagt. Å gi NSM denne oppgaven hadde også sammenheng med at samordningsansvaret for IKT-sikkerhet på sivil side i 2013 ble flyttet fra det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) til Justis- og beredskapsdepartementet."

Det kan virke som kombinasjonen av å flytte samordningsansvaret for IKT-sikkerhet på sivil side til Justisdepartementet i 2013 og deretter flyttingen av NSM til Justisdepartmentet i 2019, har gitt den uheldige, og kanskje ikke helt tilsiktede bivirkningen, at når det har dukket opp nye digitale sikkerhetsutfordringer og behov, på helt andre områder enn de sikkerhetsloven definerer, så har det også blitt plassert i NSM. Når man har en etat og har et nytt problem, ja da er det jo fristende å legge ansvaret der. .

Statssikkerhet og samfunnssikkerhet

Det er her Gjedrem-utvalget ber om at det tenkes annerledes. Dels fordi den samlede oppgaveportefølgen er blitt for stor og sprikende, og de ulike grenseflatene mot andre er blitt for mange. Noe som i følge utvalget også bør resultere i at NSM setter ut en del oppgaver de ikke behøver å gjøre i egen regi til andre. I sorteringen av hvordan det bør tenkes annerledes sier Gjedrem-utvalget at en i myndighetens sikkerhetsarbeid gjør lurt i å ha skille mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet. 

Figuren til venstre er tatt inn i utvalgets rapport og er hentet fra lovproposisjonen og sikkerhetsloven, der den fungerte som en illustrasjon på hvordan "nasjonal sikkerhet", sikkerhetslovens formål, kan avgrenses. Utvalget skriver at:

"(Figuren) er hentet fra forarbeidene til sikkerhetsloven og skal illustrere at nasjonal sikkerhet omfatter statssikkerhet og deler av samfunnssikkerheten. Figuren skal videre illustrerer hvorvidt utvalgte sentrale nasjonale funksjoner og interesser understøtter statssikkerhet eller samfunnssikkerhet. Det understrekes i proposisjonen at det er krevende å plassere de enkelte funksjonene og at de fleste vil kunne berøre både stats- og samfunnssikkerheten. Figuren er en forenkling, men kan bidra til forståelse dersom den tolkes med varsomhet. Figuren kan trolig raffineres ved for eksempel å inkludere «virksomheters sikkerhet» i tillegg til «individets sikkerhet» som en kategori."

Utvlget sier ikke at statssikkerhet, samfunnssikkerhet og virksomhetssikkerhet er helt separate områder som ikke skal henge sammen styringsmessig. Figuren viser jo nettopp hvordan ulike sektorer og funksjoner i samfunnet går på tvers. Men det de sier at vi trenger noen som har som hovedoppgave å ha det overordnede ansvaret for den nasjonale sikkerheten og de oppgavene sikkerhetsloven beskriver, så er det en rekke andre aktører som kan og bør ha hovedansvaret for andre samfunnssikkerhetsroller.

Men i stedet for å arbeidet i retning av mer rendyrking og tydeliggjøring, har det i følge utvalget blitt lagt til enda flere nye oppgaver i porteføljen til NSM i årenes løp, men uten at det er tatt oppgaver ut. Mange av disse opgavene ligger et godt stykke unna kjeneoppgavene som er definert av sikkerhetsloven. NSMs oppgaveportefølje ble ytterligere utvidet så sent som i 2024, da ansvaret for Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) og oppgaver fra det tidligere interkommunale selskapet Kommune-CSIRT ble overført. Og utvalget skriver videre at:

"Videre er NSM tiltenkt flere nye oppgaver i ny forskrift til digitalsikkerhetsloven som etter planen skal tre i kraft i løpet av 2025.30 NSMs portefølje av oppgaver kan også bli endret i den nye loven om grunnsikring av virksomheter som ble varslet i Totalberedskapsmeldingen regjeringen la fram i januar 2025"

Hovedveivalg med konsekvenser

Gjedrem-utvlaget ber derfor om et hovedveivalg når det gjelder hva som er NSMs kjernevirksomhet. Det kan høres enkelt ut, men problemet er selvfølgelig at de oppgavene som velges bort ikke forsvinner som viktige samfunnsutfordringer av den grunn, men må finne et nytt og minst like bra hjem et annet sted i statsforvaltningen. Hvis NSM skal konsentrere seg mer om kjeneoppgavene i henhold til sikkerhetsloven må noen andre ta på seg å være det ledende fagmiljøet for digital sikkerhet. 

Og hvis man motsatt vil at NSM skal redyrkes som det ledende digitale sikkerhetsmiljøet for samfunnssikkerhet, virksomhetssikkerhet og invividsikkerhet, med roller inn mot statlig forvaltning, komunal forvaltning og tjenesteproduksjon, næringsliv og innbyggere, ja da må statssikkerhetsrollen og mye av det NSM gjør for forsvaret, nasjonalt og internasjonalt, finne et annet og minst like bra hjem. Og for eksempel tilhøre Forsvarsdepartementet igjen. Uansett hovedmodell vil både departementstilkytning og grenseflater mot andre etater og sektorer være krevnede å avklare, for sektorene våre passer ikke alltid like godt sammen med trusselbildet som før.

Utvalget er helt tydelige på hva hovedveivalget bør være. NSM skal konsentrere seg om nasjonal sikkerhet og oppgavene som er definert av sikkerhetsloven. Den forebyggende digitale samfunnsikkerheten bør finne et nytt hjem. De er mindre tydelige på hvordan de øvrige oppgavene og rollene skal håndteres, og hvordan de som skal plukke opp bitene som ikke passer inn i det nye NSM skal gjøres i stand til å ta den rollen på en forsvarlig måte.

Anbefalinger fra utvalget

Rapportens sammendrag i kapittel 1 har en fin opplisting av de konkrete tiltakene og de endringene utvalget mener er nødvendige. Alle tiltakene henger sammen med en helt overordnet anbefaling som er formulert slik:

"NSMs kjerne bør være de oppgavene som følger av sikkerhetsloven. Loven stiller krav til det nasjonale sikkerhetsarbeidet. NSM bør konsentrere seg om disse oppgavene og være i stand til å løse dem med høy kvalitet. Dette er også i tråd med utvalgets mandat som sier at den sikkerhetspolitiske utviklingen og utviklingen i risikobildet for nasjonal sikkerhet skal være førende for vurderingene."

Utvalget er også tydelige på at modellen med én sikkerhetslov og én sikkerhetsmyndighet fungerer godt i Norge og at vi ikke må søke etter mer fragmenterte modeller, slik de har i en del andre land. De gir tvert imot uttrykk for at vi må ble enda mer enhetlige i den forstand at NSMs oppgaver etter sikkerhetsloven bør bli enda klarere. NSM må også ha viktige oppgaver innen digital sikkerhet etter sikkerhetsloven. Hvilke konkrete oppgaver dette er listes opp i rapporten.

Med utgangspunkt i denne hovedretningen har utvaglet en serie andre anbefalinger som henger sammen med denne hovedretningen, men der det helt sikkert er mulig å gjøre noen tilpasninger og varianter, så lenge de ikke ødelegger for hovedretningen. Det er fem ting i dette jeg vil trekke fram:

For det første mener utvalget at begreper som brukes i styringen av NSM må gi en presis beskrivelse av NSMs oppdrag, og skriver at 

"Ord som «overordnet», «sektorovergripende ansvar» og «nasjonal responsfunksjon» kan gi inntrykk av at NSM skal lede, gripe inn og gi alle sikkerhet. Ansvar for sikkerheten ligger hos de enkelte departementene og virksomhetene som er underlagt sikkerhetsloven. NSM skal bistå de ansvarlige blant annet ved å gi råd, veilede og å føre tilsyn. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet bør presisere i hovedinstruksen hva NSMs oppgaver etter sikkerhetsloven er".

Ansvar tilbake til DFD 

For det andre må omfanget av NSMs oppgaver innen digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven reduseres. Utvalget skriver flere steder om hva slag oppgaver det er:

"NSM betegnes i hovedinstruksen som «det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet». Med et slikt utgangspunkt har det trolig vært lett å legge nye oppgaver på dette området til NSM. Men instruksen overvurderer direktoratets rolle; NSM er ett blant flere digitale fagmiljøer. Direktoratets oppgaver er nå for mange, og de favner for bredt. Det svekker NSMs kapasitet til å fylle funksjonen som sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven. Oppgaver innen digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven bør overføres til andre. (...) NSM bør for eksempel ikke ha som oppgave å gi informasjon, råd og veiledning til statlig og kommunal sektor, private virksomheter og enkeltpersoner utenfor sikkerhetslovens virkeområde, drifte Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) eller vedlikeholde grunnprinsipper for IKT-sikkerhet. NSM bør heller ikke ha et hovedansvar for å koordinere aktiviteter som faller utenfor sikkerhetsloven."

For det tredje mener utvalget at det nye Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) bør få ansvaret for digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven. De går ikke i dybden på hvordan det skal plasseres helt konkret, men slår fast at en reversering av flyttingen av ansvaret for digital sikkherhet i 2013 er naturlig nå når vi har et eget digitaliseringsdepartement. Og sier også at:

"DFD skal bidra til å styrke statens og samfunnets evne til å bruke potensialet og håndtere utfordringene som digital teknologi skaper. Departementet skal være en pådriver og samordne regjeringens politikk, også innen kunstig intelligens. Oppgaven DFD har med å vurdere hvilke muligheter digitalisering kan gi, bør ikke være løsrevet fra oppgaven med å vurdere hvilke konsekvenser disse mulighetene kan ha for den digitale sikkerheten. Det vil derfor etter utvalgets syn være riktig at dette departementet får som oppgave å samordne regjeringens arbeid med digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven. De oppgavene som utvalget foreslår tatt ut av NSM, bør legges til en eller flere etater under dette departementet."

Roller og grenseflater mot andre 

For det fjerde mener utvalget at NSM bør sette ut flere operative oppgaver til andre. Sikkerhetsloven og forskrifter åpner for at flere av oppgavene som NSM selv utfører, kan settes ut. Dette gjelder blant annet oppgaven med å gjennomføre tekniske sikkerhetsundersøkelser, og hvis NSM gjør det selv må de kunne ta betalt for kostnadene. Et beslektet tema utvlaget tar opp er at flere tilsyn bør kunne gjennmføre tilsyn etter sikkerhetsloven. De skriver at:

"Flere tilsynsmyndigheter bør føre tilsyn etter sikkerhetsloven. NSM fører tilsyn med at sikkerhetsloven blir fulgt opp, både med departementene, etater, lokale myndigheter og virksomheter. I fem sektorer hittil har ansvarlig departement gitt oppgaven med å føre tilsyn etter sikkerhetsloven til myndigheten som fører tilsyn i sektoren. Dette er en god ordning som bør brukes i flere sektorer."

Og for det femte så bør grensesnittet mot Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) bli klarere. DSB bistår Justis- og beredskapsdepartementet med å koordinere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og har ledet arbeidet med å identifisere kritiske samfunnsfunksjoner på et bredere område enn det som er sikkerhetslovens nedslagsfelt. Utvalget ønsker ikke å slå sammen de ulike rammeverkene for å definere samfunnssikkerhet, men mener det er behov for mer samarbeid og samordning, og skriver at:

"(Rammeverkene) har både ulike formål og virkeområder, der arbeidet med kritiske samfunnsfunksjoner favner vesentlig videre enn sikkerhetsloven. Utvalget mener sikkerhetslovens formål og virkeområde i dag er hensiktsmessig og fungerer etter intensjonen. Det er likevel behov for at formål og virkeområde og grensesnitt mellom rammeverkene gjøres klarere og formidles på en pedagogisk måte. Videre må oppgavefordeling og grensesnitt generelt mellom DSB og NSM avklares og gjøres tydelig i direktoratenes hovedinstrukser."

Jeg synes alt i alt at utvlagets anbefalinger er både klargjørende og gode. Og at de bør følges opp med på politisk nivå. Tidspunktet virker også riktig sett i lys av Totaberedskapsmeldingen og Langtidsplanen for forsvaret. Så får vi se om noen tar tak i dette, eller om det blir for vanskelig akkurat nå.

Anskaffelser og habilitet i Statsbygg

Riksrevisjonsrapporten om "Habilitet og anskaffelser i Statsbygg" kom for noen uker siden og har undersøkt om tingene er i orden når det gjelder habiliteten til ansatte i Statsbygg som er  involvert i anskaffelser. Eller mer presist: Om rutinene og systemene som skal avsløre at noe ikke er i orden, er i orden. Jeg synes det er mye interessante funn i rapporten, og de peker på viktige svakheter, men er kanskje litt ufullstendig når det gjelder å trekke opp bedre svar.

Bakgrunnen for Riksrevisjonens undersøkelse er en serie medieoppslag våren 2024 om mangelfulle rutiner og mulig inhabilitet hos nøkkelpersoner i Statsbygg. Rapporten bekrefter at dette er et problem. Den går ikke inn på konkrete enkeltpersoners habilitet i forhold til konkrete leverandører, men er mest opptatt av å finne ut av om rutiner og systemer for dokumentasjon som sikrer nødvendig kontroll og etterprøvbarhet er på plass.

Informasjonshull

Utfordringen min når jeg leser denne rapporten er at jeg synes jeg får for lite informasjon om to viktige ting. Det ene er at selv om det blir beskrevet hvordan er en  rekke anskaffelser mangler tilfredsstillende dokumentasjon, så kommer ikke undersøkelsen til bunns i hva konsekvensene av dette har vært. Er det feil som skyldes at det glipper på grunn av dårlig tid? dårlige systemer? dårlig oppfølging fra ledere? Eller er det tilfeller av inhabilitet, uheldige koblinger til leverandører og mulig korrupsjon? Dette har ikke Riksrevisjonen hatt tid og ressurser til å gå dypere inn i.

Det andre problemet er om disse de rutine-, dokumentasjons- og etterprøvbarhetsproblemene som er avdekket i Statsbygg er særegne for Statsbygg, eller om det er et mer generelt problem i at det mangler et godt digitalt system for dokumentere offentlige anskaffelser, både på prosjektnivå og aggregert nivå. Slik at vi vet hvem som kjøper hva av hjem og hvordan resultatene av all denne anskaffelsesvirksomheten blir for samfunnet. En slik mangel bidrar til at vi ikke har den ønskede åpenheten. 

Om Statsbyggs rolle

Men først litt om Statsbyggs rolle og hvorfor orden og etterprøvbarhet i offentlige anskaffelsesprosesser er spesielt viktige der. Statsbygg er underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Formålet til Statsbygg er å skaffe til veie og forvalte lokaler for statlige virksomheter i sivil sektor. De planlegger, organiserer og gjennomfører byggeprosjekter på vegne av staten. I tillegg er Statsbygg ansvarlig for å forvalte, drifte og gjennomføre verdibevarende vedlikehold av eiendommer som inngår i den statlige husleieordningen, og eiendommer som mottar bevilgninger fra statsbudsjettet.

Denne rollen gjør at anskaffelser utgjør omkring 80 prosent av alle Statsbyggs kostnader og investeringer. Statsbygg har opplyst til Riksrevisjonen at de har regnskapsført kjøp av varer og tjenester for i underkant av 18 milliarder kroner i perioden 1. januar 2023 til 31. mai 2024, perioden denne undersøkelsen dekker. Riksrevisjonen skriver også at:

"Statsbygg skal følge de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet i anskaffelsene sine. Brudd på disse prinsippene kan undergrave offentlige tjenester, påvirke kostnadseffektiviteten negativt og øke risikoen for korrupsjon. Dersom Statsbygg ikke følger reglene for offentlige anskaffelser kan det få betydelige konsekvenser for økonomien og omdømmet til virksomheten. Ifølge anskaffelsesforskriften skal Statsbygg etablere egnede tiltak for å forebygge, identifisere og avhjelpe tilfeller av inhabilitet i gjennomføringen av anskaffelser."

Riksrevisjonens funn

Så har Riksrevisjonens jobb vært å undersøke alle kontrakter som er inngått i perioden fra 1. januar 2023 til 31. mai 2024 og finne ut om ting er dokumentert, kontrollert og etterprøvbare når det gjelder habilitet. Først fikk Riksrevisjonen beskjed om at det var inngått til sammen 490 kontrakter om anskaffelser i den aktuelle perioden, og som kunne undersøkes. Så et par måneder senere oppdaget man at det var en rekke kontrakter som ikke var kommet med i den første oversikten. Riksrevisjonen skriver:

"Den 15. november 2024 opplyste Statsbygg i møte med Riksrevisjonen at de hadde gjennomført flere anskaffelser som ikke var inkludert i oversikten over inngåtte kontrakter de hadde sendt oss tidligere. Dette er anskaffelser som er gjort som fritekstbestillinger. Det vil si at anskaffelsene er opprettet som bestillinger som ikke er knyttet til en registrert avtale i bestillingssystemet, og der arkivreferansen knyttet til anskaffelsen skal registreres manuelt i bestillingen. Det var i alt 2 211 slike fritekstbestillinger som ikke var identifisert tidligere i revisjonen. Disse anskaffelsene inngår ikke i kontrollutvalget vårt."

343 av den opprinnelige gruppen på 490 ble deretter fulgt opp med en egen kontroll av om det foreligger anskaffelsesprotokoll, om habiliteten til de som har deltatt i evalueringen er vurdert, at protokollen er signert av minst to personer osv. Basert på dette kommer Riksrevisjonen med kritikk på tre punkter: For det første har det ikke vært gode nok rutiner for å dokumentere hvilke personer som har vært involvert i anskaffelsesprosessene. For det andre at det svakheter i rutinene som skal dokumentere at habiliteten de som har vært med har vært vurdert i anskaffelsesprosessen. 

Ikke-etterprøvbare fritekstbestillinger

Og for det tredje blir det pekt på at det i flere anskaffelser er vanskelig å etterprøve habiliteten i ettertid. Det er også her de nevnete 2211 fritekstbestillingene som ble oppdaget kommer inn. Her skriver Riksrevisjonen i rappporten at:

"Fritekstbestilling er en bestilling som ikke er knyttet til en registrert avtale. I en fritekstbestilling skal arkivreferansen til underliggende dokumentasjon legges inn i et fritekstfelt manuelt. Det er imidlertid mulig for saksbehandleren å gjennomføre bestillingen uten å gjøre dette. Ifølge Statsbygg er dette en utfordring siden det medfører en risiko for at eksterne og interne regelverk ikke blir fulgt. 1 003 av de 2 211 fritekstbestillingene i perioden 1. januar 2023 til 31. mai 2024 mangler arkivreferanse til underliggende dokumentasjon. Dette betyr at det er vanskelig å etterprøve disse anskaffelsene, både generelt sett og om habiliteten er ivaretatt. Totalt utgjør anskaffelsene 255 millioner kroner."

Jeg er helt sikker på om jeg forstår rekkevidden av det som står her, men jeg tror det står at det er anskaffelser for 255 millioner kroner som det rett og slett ikke lar seg gjøre å kontrollere fordi de mangler en referanse og at det derfor er umulig å finne underliggende dokumentasjon. At noe ikke er dokumentert behøver ikke bety at det har skjedd noe galt, men vi vet ikke helt sikkert. Det har ikke Riksrevisjonen kunnet undersøke. Det som heller ikke er klart for meg er hvor og hvordan en slik "fritekstbestilling" blir gjort, og om det blir sett på som et alvorlig brudd på regelverket, eller om det er blitt normalt fordi man har dårlig tid og man mangler en bedre måte å gjøre det på.

Tiltak

Jeg leser derfor denne Riksrevisjonsrapporten som at Statsbygg gjør seg skyldige en kombinasjon av å ha rutiner som egentlig finnes, men som i mange tilfeller ikke etterleves, og heller ikke etterprøve, mens det på andre områder mangler gode rutiner for dokumentasjon og kontroll. Det er huller, og disse blir beskrevet i rapporten. Noen av disse manglene har i følge riksrevisjonsrapporten blitt tettet i den forstand at det kommet på plass noen nye tiltak i 2024, men det er for tidlig å si om de virker som forutsatt.

Det er imidlertid gjennomgående slik at Riksrevisjonsrapporten bare omtaler ulike titak internt i Statsbygg, i form av aksjeforbud, internt etterlevelsesutvalg, digitalt habilitetsverktøy, rutine for egenerklæring av habilitetsvurderinger og nye veiledere, for å nevne noen. Alt det er vel og bra, men burde ikke problemene som er belyst også reise spørsmål om det trengs et bedre system for å få data og innsikt om offentlige anskaffelser mer generelt i staten, og ikke bare i Statsbygg? Verktøy som gjør det er mer effektivt å gjør ting riktig. Og gjerne også bedre innsikt på anskaffelsområdet ut over evaluering av tilbydere i en konkret ansettelsesprosess i form av informasjon som også gir myndigheter og samfunn bedre innsikt om det er endringer etter at kontrakt er inngått, og om hvordan regnskapstallene ser ut til slutt.

Jeg vet fra et arbeid et annet arbeid Halogen har gjort og jeg har deltatt i, på oppdrag fra Digitaliserings- og forvlatningsdepartemetnet,om åpenhet i offentlig forvaltning og Norges arbeid i Open Govenment partnership (OGP), at et system for åpne og pålitelige data i offenltige anskaffelser er løftet fram som en prioritert sak i norske handlingsplaner. Med bedre data kunne vi fått bedre besluninger og lettere avslørt når noe ikke er i orden. Spørsmålet er om ikke arbeidet med å utvikle et slikt digitalt system for domumentasjon av prosessene og tilgang til mer data, på tvers av virksomheter, kunne bidratt til å gjøre jobben enklere, også for Statsbygg.

Medlemskap i arbeidsgiverorganisasjoner

Det er høysesong for partene i arbeidslivet, med lønnsoppgjør og kongresser. SSB kom med årets tallslipp om medlemsutviklingen i 2024 for arbeidslivets parter, og jeg skrev her på bloggen om hvordan antall medlemmer i fagforeningene har utviklet seg de siste årene. Men hvordan er det på arbeidsgiversiden? Vokser NHO og Virke når fagorganiseringen øker? Eller er det slik at det er andre grunner som gjør at man blir med i en arbeidsgiverorganisasjon? Og hvordan er styrkeforholdet arbeidsgiverorganisasjonene i mellom, og mellom alle foreningene internt i NHO?

Som sagt skrev jeg på bloggen om at arbeidstakerorganisasjojnene LO, Unio, Akademikerne og YS øker i medlemstall, og de vokser både i offentlig og i privat sektor. Veksten hos Akademikerne, som har medlemmer med lengst utdanning, er relativt sett sterkest. Det har ikke blitt umoderne å være fagorganisert blant ansatte med lang utdanning og mer lokal og individuell lønnsfastsettelse. Det er tvert imot slik at man kan velge mellom forskjellige organisasjoner som mener ulike ting, blant annet har de ulikt syn på om lønn skal fastsettes sentralt og likt, eller fastsettes lokalt og mer individuelt. 

Så er spørsmålet: Er det en tilsvarende vekst på arbeidsgiversiden? Der private bedrifter i alle næringer, offentlige tjenesteleverandører og frivillige organisasjoner slutter opp om arbeidsgiverorganisasjoner mer enn før? 

De fire hovedorganisasjonene

De fire store hovedorganisasjonene på arbeidsgiversiden er NHO, KS, Virke og Spekter, i den rekkefølgen. I følge SSBs ferske tall fra utgangen av 2024, er NHO klart størst med 866 000 ansatte i medlemsbedriftene ved utgangen av 2024. I 2014 var det 625 000 ansatte, så der har vært god vekst. Det kan se ut som NHOs vekst de siste ti årene skyldes flere medlemsbedrifter, men i noen grad også flere ansatte hos eksisterende medlemmer. KS er Norges nest største arbeidsgiverorganisasjon med 514 000 ansatte.som jobber i  kommuner og fylkeskommuner. Her skyles veksten fra 461 000 ansatte i 2014 at det har blitt flere ansatte i kommunene, for der er ikke blitt flere kommuner.

Hovedorganisasjonen Virke, som særlig organiserer virksomheter innen handel, og mange tjenestesektorer, har 305 000 ansatte i sine medlemsbedrifter, mot 220 000 i 2014. God vekst er det der også. Mens Arbeidsgiverforeningen Spekter, som først og fremst har har statlig eide sykehus som medlemmer, men også andre store statlige foretak som Posten Norge, Vinmonopolet, Avinor, Bane Nor, Innovasjon Norge og NRK som medlemmer, har 254 000 ansatte, opp fra 201 000 i 2014. Jeg tipper veksten særlig handler om at det har blitt flere ansatte i sykehusene, mens man i noen grad lekker offentlige eide, men konkurranseutsatte bedrifter, til de private arbeidsgiverorganisasjonene. 

Under en den største av disse fire hovedorganisasjonene, NHO, er det flere underliggende, men i noen grad uavhengige foreninger, omtrent på samme måte som de fire hovedorganisasjonen på arbeidstakersiden har tilkyttede fagforeninger. Men på arbeidsgiversiden er det bare NHO som under sin paraply har en slik konføderasjonsmodell med delvis selvstendige foreninger under seg. Det er 18 organisasjoner som på NHO-språket kalles landsforeninger og som har helt egne styrer, administrasjon, vedtekter og økonomi, men der medlemmene er forpliktet til å betale en medlemskontingent til både NHO og en landsforening. Man kan ikke velge bort NHO-delen og heller ikke være direktemedlem i NHO uten å være i en landsforening. Disse landsforeningene i NHO kommer jeg tilbake til. 

Det finnes finnes det også noen få helt separate arbeidsgiverforeninger som har vært der i mange år, og som mener at de klarer seg fint utenfor de fire store og forhandler sine egne tariffavtaler med de landsomfattende fagforeningene på arbeidstakersiden. Maskinentreprenørenes forening (MEF) og Private Barnehagers landsforbund (PBL) er eksempler på slike helt uavhengige arbeidsgiverorganisasjoner, mens Finans Norge er et eksempel på at noen som var utenfor de fire store har valgt å bli en den av NHO som en ny landsforening.

Måter å telle på

Et lite metodisk poeng før jeg dykker videre ned i tallene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har tall for både antall bedrifter som er medlemmer i arbeidsgiverorganisasjoner og for antall ansatte i disse bedriftene. De har også et eget tall for "antall ansatte i tariffbundne bedrifter" det vil si antall ansatte i bedrifter som er kjennetegnet ved at de har en eller flere tariffavtaler med arbeidstakerorganiasjoner (men der det ikke nødvendigvis er slik at alle de ansatte er med i en fagforening). 

Jeg har valgt å bruke antall ansatte i bedriftene som målestokk for størrelse når jeg sammenligner. Det gjør at arbeidsintensive bransjer blir større enn kapitalintensive og/eller teknologiintensive bransjer som olje/gass, havbruk, energi og finansnæring, og denne rangeringen vil avvike fra både verdiskapingsstatistikker og eksportstatistikker som gjerne plasserer olje- og gassnæringen på topp. Men det er nå sånn organisasjonene er opptatt av å måle styrke og gi representasjon. 

Det er også verdt å merke seg at statsforvaltningen som rettssubjekt, med sine departementer, direktorater, tilsyn, vesen og verk, ikke har noen egen arbeidsgiverorganisasjon. Kommunene og statlige selskaper har det, i for av KS og Spekter, men ikke statsforvaltningen. De bruker statens personaldirektør som holder til i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet til å forhandle avtaler med arbeidstakerorganisasjonene for hele statlig forvaltning. Og så finnes det noen fellestjenester på arbeidsgiversiden i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som statlige virksomheter kan benytte for å få hjelp, bygge kompetanse og utvikle seg som gode arbeidsgivere.

NHOs landsforeninger

Men tilbake til tellingen av hvem som er størst og viktigst i norsk arbeidsliv på arbeidsgiversiden. De hvite radene i tabellen over er organisasjoner som tilhører NHO-fellesskapet, noen med NHO i navnet, som NHO Reiseliv og NHO Byggenæringen, og noen med helt andre navn, som Norsk industri og Abelia. Men de er alle på lik linje under den samme NHO-paraplyen og kalles "landsforeninger". Noen av disse landsforeningene har dessuten underliggende bransjeforeninger med egne styrer, men for å ikke komplisere ting ytterligere, lar jeg det ligge nå. NHO er også den eneste av organisasjonene i privat sektor som har egne regionforeninger med ansatte på lokale kontorer og regionale styrer rundt om i landet, som gjerne tar opp viktige felles saker for næringslivet i regionene, på tvers av NHO-bransjene.

Det er i alt 18 landsforeninger i NHO-fellesskapet som samarbeider med NHO og med hverandre der man har felles interesser, men som i praksis også konkurrerer om synlighet og gjennomslag, og ikke så rent sjelden om medlemmer. Med hele 18 landsforeninger hjelper det å være blant de store som betyr noe. Da får man inn mest kontingent, har flest ansatte og blir best representert i NHOs styrende organer. 

I NHO er Norsk Industri aller størst med 151 000 ansatte i bedriftene, opp fra 136 000 i 2014. Norsk Industri er en del av frontfaget med Fellesforbundet i LO, noe som også er en viktig grunn til å være store sammenlignet med andre næringer. Nærmest følger NHO Service og handel, en forening med 116 000 ansatte hos medlemmene. De var 83 000 i 2014, så det har åpenbart gått bra der også. Mens industibedrifter stort sett er organisert i NHO og Norsk Industri, er det mer konkurranse om medlemmer i handel- og tjenestenæringene. NHO Service og handel konkurrerer derfor med Virke om medlemmer, men begge har også muligheter for å rekruttere flere uorganiserte og små bedrifter.

På NHOs interne ligatabell følger NHO Byggenæringen på tredjeplass med 86 000 ansatte, opp fra 72 000 i 2014. I byggenæringen er det mange underliggende bransjeforeninger for ulike deler av verdikjeden, og selv om det er vekst har det også vært litt avskalling ved at Norsk Eiendom og Byggmesterforbundet har gått ut. Det er også slik at deler av verdikjeden, som arkitekter og rådgivende ingeniører helt eller delvis er i andre næringsorganisasjoner, utenfor NHO. Dessuten har byggenæringen viktige teknologidrevne endringsprosesser og aktører i verdikjeden som ikke ser på seg selv som del av den tradisjonelle byggebransjen, så her er det mye ugjort når det gjelder å fremstå som en sterkere og mer samlet og slagkraftig næring. 

Bransjeglidning og fremvoksende næringer

Abelia har inntatt fjerdeplassen i NHO og har hatt en veldig solid vekst fra 43 000 ansatte i 2014, rett etter at jeg sluttet som leder der, til 78 000 i dag. NHO Reiseliv, der blant annet hoteller og serveringssteder er medlemmer, har også vokst bra, fra 46 000 ansatte i 2014 til 65 000 i dag. Det samme gjelder den spennende nyskapingen NHO Geneo, en organisasjon for private og frivillige helse- og omsorgsleverandører, inkludert sykehjem, sykehus, legemidler og barnehager, som har medlemsbedrifter med 50 000 ansatte og er nummer seks i størrelse av NHOs landsforening. De burde ha gode utsikter til å vokse videre i en tid der både demografi- og teknologiutvikling skaper behov for endringer. Videre nedover NHOs interne ligatabell finner vi næringsmiddelbedriftene i NHO Mat og drikke, tidligere en ganske fragmentert bransje organisatorisk, men der både privateide og landbrukseide matvareprodusenter, inkludert kjøtt, melk, pizza, bakevarer, øl, brus, sjokolade og alt mulig annet (men ikke fisk) har funnet hveandre i en større enhet. 

NHOs støste nyvinning, sammen med nevnte NHO Geno er at Finans Norge har blitt med. De var tidlige den største arbeidsgiverorganisasjonen på utsiden av de store, men er nå blitt en viktig organisasjon innenfor NHO. Finansnæringen i Norge er veldig teknologintensiv. Det er 46 000 ansatte i medlemsbedriftene, opp fra 39 000 i 2014. Med tanke på hvor mye automatisering og effektivisering det hvar vært så er dette en imponerende vekst. Selv om mange rutinejobber er automatisert vekk, og penger i det daglige stort sett er digitale, så er det vekst og utvikling i den mest kompetanseintenvise og spesialiserte delen av næringen, der verdiskapingen er aller størst.

Videre nedover listen finner vi NHO Elektro som organiserer elektrobedriftene, og Offshore Norge, der oljeselskapene og andre som har  ansatte på offshoreinstallasjoner er med, med egne tariffavtaler, med noe over 40 000 ansatte. Litt lenger bak er Norsk Bilbransjeforbund, Sjømat Norge, Fornybar Norge og NHO Luftfart. Det finnes landsforeninger og bransjeorganisasjoner for det meste i NHO. Utfordringen er ikke å finne en forening som passer for eksisterendde næringer som har vært der en stund, men heller å omstille seg enda mer og raskere for å fange opp nye fremvoksende bedrifter som ikke føler seg helt hjemme i eksisterende bransjestukturer, eller som migrerer inn i nye områder. og er vanskelige å plassere i de gamle bransjeinndelingene. 

Her er det viktig å nevne at Virke har valgt en annen modell enn NHO med en mer enhetlig organisasjonsmodell, uten formaliserte og selvstendige landsforeninger med egen kontingent, egne styrer og egne ansatte. Men Virke må også ta hensyn til at bransjer er forskjellige og kan ha behov for noen egne møteplasser, blant annet fordi det er noen rammebetingelser og kampsaker man ikke har felles med de andre. Man må prøve å arbeide sammen om i bransjen sin. Virke har noe de kaller bransjeområder som en slags møteplasser og talerørsvirksomhet organisert ganske løst og fleksibelt, slik at man kan prøve ut hva som fungerer og ikke fungerer, og tilpasse seg etterspørselen. Uten å være ekspert på dette, tror jeg også Virke bruker et mer menybasert medlemsskap der man i større grad kan sette sammen sin egen pakke av tjenester og nettverk, også på tvers av tradisjonell bransjetenking.

Jeg skal ikke våge meg på noen spådom om hvilken organisasjonmodell om er best egnet når man både skal ta vare på det som virker i dag, og sørge for kontinuitet og gjenkjennbarhet, men også være forberedt på endringer som kommer, og som man ikke fullt ut vet hva er. 

Utenfor de fire store

På arbeidsgiversiden er det som tidligere nevnt noen uavhengige arbeidsgiverorganisasjoner som ikke ser ut til å ønske å være del av et større fellesskap, men trives med å være for seg selv. Størst av disse er Maskinentreprenørenes forbund (MEF) og Private Barnehagers Landforbund (PBL), med henholdsvis 36 000 og 33 000 ansatte i medlemsbedriftene. Begge har vokst fra ca 27 000 ansatte i 2014. I hvert fall PBL konkurrer med NHO og Virke om å organisere samme barnehagebransje. Hadde MEF og PBL vært landsforeninger i NHO ville de ligget mellom Offshore Norge og Norsk Bilbransjeforbund i størrelse. Neste uavhengige arbeidsgiverforening på listen er Norges Lastebileierforbund med 22 000 ansattte. Så kommer Samfunnsbedriftene, som organiserer kommunalt og interkommunalt eide virksomheter, med 17 000 ansatte og Norges Rederiforbund med 16 000 ansatte i sine medlemsvirksomheter. 

Hvor går veien videre for arbeidsgiverdelen av det organiserte arbeidslivet? Jeg tror det er gode muligheter for at medlemsveksten fortsetter i en tid der arbeidsgiverorganisering ikke hovedsaklig er en defensiv motreaksjon mot at ansatte organiserer seg, men fordi det er mange fordeler knyttet til å være med i en arbeidsgiverorganisasjon i form av juridisk støtte og andre medlemstjenester, i form av gode møteplasser for ledere, HR-ledere og folk på jakt etter nye samarbeidspartnere, og i form av en mulighet til å påvirke viktige rammebetingelser.

Grunner til å være arbeidsiverorganisert

Når bedrifter velger å være organisert i arbeidsgiverorganisasjoner handler det for i mange bransjer om et ønske om kollektive tariffavtaler og at det finnes noen som tar seg av sentrale forhandlinger og holder orden på rammeverk og praksis rundt lønnsfatsettelse. Også IA-avtaler, bransjeprogrammer, HMS-samarbeid, felles oppærings- og utviklingsprosjekter, og andre ting som partene har funnet ut at blir bedre av at man gjør ting sammen tilhører dette partssamarbeidet, som gjerne omtales som en del av den norske-, eller nordiske modellen.

Men det finnes en hel del andre grunner til å være organisert i en arbeidgiverorganisasjon som ikke har så mye med parter, tariffavtaler eller fagforeninger å gjøre. Ganske mange bedrifter er i dag med i næringslivs- og arbeidsgiverorganisasjoner uten at bedriften verken har fagorganiserte eller tariffavtaler. Medlemmene får likvel juridisk og arbeidsrettslig bistand som en del av medlemskapet og kan få hjelp til å håndtere omstilling, nedbemanninger og permitteringer når det er vanskelige tider, eller veiledning når man skal forstå arbeismiljølovens bestemmelser på ulike områder, for eksempel arbeidstidsbestemmelelser. Det er dyrt å gjøre feil, og det er en god forsikring å ha advokater man ringe og spørre om hjelp, eller få tilgang til advokat i en rettslig prosess, som en del av et medlemskap.

Dessuten er man en del av et fellesskap som arbeider for bedre næringspolitiske rammebetingelser for egen og andre virksomheter i samme næring, og for næringslivet og arbeidslivet totalt sett. Gjør organisasjon man er medlem i en god jobb så er det bra for bedriften, næringen og for landet. Men får tilgang til areaner for læring, erfaringsdeling og faglig påfyll, noe skal gir en bedrift en god pakke med verdiøkende tjenester og nettverk til en fornuftig pris, dersom man utnytter mulighetene. 

Nye utfordringer og innovasjonsbehov

Helt uten skjær i sjøen er det jo likevel ikke for arbeidsgiverorganisasjonene fremover. Det at et medlemsskap er en totalpakke av tjenester, og ting som gir verdi mer indirekte, og som man betaler for en gang i året, skal sammenlignes med mer spesialiserte og spissede tjenester i markedet der man betaler for det man trenger, og bruker. Og selv om en totalpakke med flere ting kan virke fornuftig, er utfordringen for de store arbeidsgiverorganisasjonene å være relevante nok i møte med raskere omstillingstempo, mer bransjeglidning, flere aktører som ikke passer helt inn i tradisjonelle strukturer, mer teknologidrevet omstilling, mer profesjonelle og spesialiserte investorer og eiermiljøer, og mer og statig mer internasjonalisering. 

Det er ikke nok å være ekspert på politikk og arbeidslivsparter, og ta seg av det for medlemmene, hvis rammebetingelser blir skapt andre steder enn på Stortinget og i forhandlinger med LO. Hvordan ser de verdiøkende bedriftsarenaene ut da? Hvis mediebedrifter bare møter andre mediebedrifter, energibedrifter bare møter andre energibedrifter og ikt-bedrifter bare møter andre ikt-bedrifter, og dyrker sin egen fortreffelighet, vil man sikkert stimulere selvfølelsen, men spesielt verdiøkende og nyskapende blir det ikke for ledere og ansatte i bedriftene som er mer opptatt av at kundene, partnerne og investorene deres er andre steder. Som organisasjon må man i større grad viser at man er viktig for flere enn egen bransje, for andre i næringlivet, for det offentlige, og som brobygger mot forskning og utdanning. Man må vise at man er en viktig del av løsningen på viktige samfunnsutfordringer. Og det vil nok kreve en hel del innvasjon og nytenking for å få til det.

Disclaimer: Jeg må skyte inn her at jeg ikke er helt nøytral når det gjelder dette med organisasjoner i arbreidslivet. Jeg var leder i Abelia i 12 år og er godt over middels begeistret for at bedrifter tilhører det organiserte arbeidslivet, og er med i organisasjoner som bidrar til en enklere hverdag og gir muligheter til å påvirke hvoredan fremtiden blir. Jeg har også vært styreleder i Næringslivets sikkerhetsråd (NSR). Og som rådgiver i Halogen har jeg vært med på spennende og viktige strategi-, fremsyns- og omstillingsprosjekter med blant annet NHO Reiseliv, NHO, NHO Geneo, NHO Reiseliv, Næringslivets Sikkerhetsråd og Eier- og forvalterforum (EFF). Og dermet også veldig opptatt av at organisasjonene må følge med i tiden og klare å omstille seg og tjenestetilbudet sitt i trakt med endringene og behovene i virksomhetene de organiserer. De må være relevante for framvoksende bedrifter og bransjer som utfordrer gamle strukturer og evne å sette viktige samfunnsutfordringer på dagsorden.

Ny forvaltningslov etter 60 år

Stortinget skal snart vedta en ny "Lov om saksbehandllingen i offentlig forvaltning", bedre kjent som Forvaltningsloven. Det er kanskje den viktigste loven som regulerer forholdet mellom stat og kommune på den ene siden, og innbyggere og virksomheter på den andre siden. Det er denne loven som gir bestemmelser om hvordan offentlig forvatning behandler saker og tar beslutninger, og fastslår rettigheter, plikter, fremgangsmåter og retten til å klage.

Forvaltningsloven har også bestemmelser om habilitet, delegering, taushetsplikt, og veiledningsplikt. Den nye loven har dessuten tatt inn bestemmelser om automatisert saksbehandling og automatiserte avgjørelser og rydder i forholdet mellom informasjon som skal deles og det som ikke skal deles. Det er selvfølgelig ikke slik at forvaltningsloven er den eneste viktige loven som regulerer forholdet mellom myndigheter og private, vi har omfattende bestemmelser i plan- og bygningloven, lov om offentlige anskaffelser og i en rekke sektorlover, men det er forvaltningsloven som gjelder generelt, og der det ikke finnes bestemmelser i andre lover.

Denne nye forvaltningsloven kommer etter at Forvaltningslovutvalget ble nedsatt tilbake i 2015 og  overleverte sin innstilling til Justisdepartementet i 2019. Deretter fulge en høring,  og Justisdepartementets lovproposisjon ble behandlet i statsråd i april 2025. Ting tar tid, men nå ligger lovforslaget i Stortinget, klar til å bli komitébehandlet, diskutert og vedtatt før sommeren. 

En snart 60 år gammel lov

Dagens forvaltningslov ble vedtatt i 1967, i et samfunn som på viktige områder, var veldig forskjellig fra dagens Norge. Ikke minst var offentlig forvalting annerledes både i omfang, i hvor store oppgaver den hadde ansvar for, hvor presist innbyggernes rettigheter var beskrevet, og hvordan forvaltningen er organisert. I innledningen til stortingsproposisjonen beskriver departementet endringene slik:

"Både samfunnet generelt og offentlig forvaltning har gjennomgått betydelige endringer siden gjeldende forvaltningslov ble vedtatt for snart 60 år siden. Fremveksten av velferdsstaten, den tilhørende økningen i rettighetslovgivning og økt regulering av næringsvirksomhet har hatt betydning for forvaltningens oppgaver og hvilke typer saker den behandler. Mens den gjeldende forvaltningsloven hovedsakelig er utformet med tanke på saksbehandling i statlig forvaltning og hierarkiske forvaltningsorganer, er en rekke oppgaver de siste tiårene overført til kommunene. I statsforvaltningen fattes et betydelig antall vedtak i dag av kollegiale organer, særlig  klagenemnder, og av forvaltningsorganer som i større eller mindre grad er uavhengige av departementene og regjeringen. 

Folkerettslige forpliktelser, særlig menneskerettighetene og EØS-regelverket, kan påvirke både forvaltningens oppgaver, organisering og saksbehandling. Endelig gjør utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og å automatisere saksbehandlingen. Digitaliseringen gir muligheter for en effektivisering av saksbehandlingen til gode både for partene i forvaltningssaken og samfunnet som helhet, samtidig som den medfører spørsmål om det er behov for endringer i eksisterende saksbehandlingsregler eller innføring av nye regler for å ivareta rettssikkerhet og personvern i en digital forvaltning." 

Virkeligheten har løpt foran loven 

Det er derfor gode grunner til å modernisere lovverket som regulerer saksbehandlingen i offentlig sektor, blant annet for å få reglene i tråd med praksis som allerede finnes, som enten er regulert i ulike sektorlover, eller ikke er nedtegnet i det hele tatt fordi det bare er bare blitt sånn. Samfunnet offentlig forvaltning opererer i har også andre krav og forventninger om rettsikkerhet og likebehandling knyttet til velferdstjenester, innsyn og klagemuligheter, og veiledning og kommunikasjon, enn det som var situasjonen da dagens lov ble vedtatt i 1967.

Lovproposisjonen har som et viktig premiss at dagens forvaltningslov har fungert godt på mange områder, selv om teknologier og kommunikasjonskanaler stat og kommue bruker har endret seg. Da handler det særlig om at verdier og prinsipper som fungerer, og som ligger til grunn for offentlig forvaltnings oppgaveløsing, skal ligge fast. Det samme gjelder lovens tydeliggjøring av ansvar, roller og krav til forklaringer og til kommunikasjon med innbyggerne. Man skal ikke reparere det som virker. Det er derfor en hel del "forandre for å bevare"-tenking i det nye lovforslaget. 

Mye i den gamle loven blir videreført, noen ganger med moderniserte formuleringer. Noen steder lovfestes praksis som har utviklet seg over tid, og fungerer, men ikke er lovfestet. Så er det noen andre  problemstillinger som er nye i den nye loven. Ting som digitale arbeidsprosesser og automatiserte beslutninger har fått egne nye paragrafer. Og kollegiale og uavhengige forvaltningsorganer som har vokst frem, og som er eller ikke er lovhjemlet i ulik sektorlovgivning, er kommet inn med egne paragrafer i forvaltnignsloven nå. Proposisjonen sier at:

"Lovforslaget bygger også i stor grad på strukturen i gjeldende lov, med egne regler for behandlingen av enkeltvedtak og forskrifter, og generelle regler for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Det foreslås å regulere flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett, herunder regler om delegering, ugyldighet, vilkårslæren og myndighetsmisbrukslæren. Det foreslås også nye regler om organiseringen og saksbehandlingen i kollegiale organer og om uavhengige organer i statsforvaltningen."

Lovproposisjonen er lang, på 503 sider totalt, med selve lovteksten helt til slutt. Den nye loven er på 100 paragrafer i alt, og i kapitlet før lovvedtaket er det kommentarer til de enkelte paragrafene. Ellers er det kapitler om forholdet til Grunnloven, om andre lands forvaltningsrett, lovens nedslagsfelt, forvaltningens avtaler og eierrådighet, forvaltningens veiledningsplikt, automatiserte avgjørelser, nedtegningsplikt, prinsippene for delegering av myndighet, regler for habilitet, taushetsplikt og informasjonsdeling, og rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse, utredningsplikt, medvirkning, vedtaksform og klagebehandling. Dette er helt sentrale temaer i et åpent og moderne demokratisk samfunn, og slik sett fungerer denne proposisjonen godt både som lærebok og som opplagsverk om hva som gjelder, og hvorfor.

Automatiserte avgjørelser

Området der det er er mest nytt, og der virkeligheten har løpt lengst og fortest uten at forvaltningsloven har fulgt med, gjelder "Automatisert saksbehandling og automatiseringe avgjørelser", som også er navnet på kapittel 8 i lovproposjonen. Om forholdet mellom dagens virkelighet og dagens forvaltningslov skriver regjeringen at:

"De fleste forvaltningsorganer benytter i dag datasystemer i saksbehandlingen. Noen systemer brukes som støtte til saksbehandlingen, for eksempel til å innhente og utveksle informasjon, utføre analyser eller bearbeidelser av informasjonen, eller på andre måter forberede grunnlaget for en avgjørelse. Andre systemer kan brukes til å treffe avgjørelser fullt ut basert på automatisert behandling. Den gjeldende forvaltningsloven inneholder verken generelle regler om automatisert saksbehandling eller regler om forvaltningens bruk av automatiserte avgjørelser, det vil si avgjørelser som forvaltningen treffer basert på automatiserte operasjoner i datasystemer. Forvaltningsloven har heller ingen spesifikke regler som retter seg mot utviklingen, innholdet, bruken eller dokumentasjonen av de datasystemene som forvaltningen benytter ved automatisert saksbehandling."

At det ikke er egne regler i forvaltningsloven er ikke er det samme som at bruk av digitale systemer er helt uregulert i dag. Både forvaltningslovens generelle prinsipper og bestemmelser gjelder uansett og er i prinsippet teknologinøytrale. Dessuten er bruk av digitale systemer regulert i en hel del sektorlovgivning, i personopplysningsloven, i likestillings- og diskrimingsloven og i annet relevant lovverk, og slike bestemmelser kommer inn stadig flere steder. Mye har også kommet til etter at Forvaltningslovutvalget kom med sin lovutredning. 

Lovproposisjonen nevner flere slike lover som hjemler automatisert saksbehandling, blant annet arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a, utdanningsstøtteloven § 20, Statens pensjonskasseloven § 45 b, SI-loven § 6 a, skattebetalingsloven § 3-5, bidragsinnkrevingsloven § 22b, skatteforvaltningsloven § 5- 11, tollavgiftsloven § 8-5, vareførselsloven § 7-15, lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 21 a, fiskerpensjonsloven § 29 a, folkeregisterloven § 9-4, pasientjournalloven § 11, universitetsog høyskoleloven § 9-8, utdanningsstøtteloven § 20, vegtrafikkloven § 43 b, utlendingsloven § 83 a og integreringsloven § 41.

De nye paragrafene om automatisering

Derfor er det et behov for nye bestemmelser også i forvaltningsloven, og dette foreslås løst gjennom tre nye paragrafer i den nye loven, § 11, 12 og 13. Paragraf 11 i den nye loven slår ganske enkelt fast at saksbehandling og beslutninger kan gjøres automatisert når nødvnendige lovhjemler og hensyn til forsvarlig saksbehandling er på plass:

§ 11 Automatisering av saksbehandlingen

(1) Et forvaltningsorgan kan automatisere saksbehandlingen, herunder treffe avgjørelser automatisert, såfremt kravene som ellers stilles til saksbehandlingen oppfylles. 

(2) En avgjørelse kan ikke treffes automatisert dersom det rettslige grunnlaget som avgjørelsen bygger på, er til hinder for det.  

(3) Forvaltningsorganet kan ikke uten særlig hjemmel treffe automatiserte avgjørelser som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22. 

(4) Kongen kan gi forskrift om utvikling og bruk av systemer til automatisert saksbehandling og om innholdet i slike systemer. Kongen kan også gi forskrift om automatiserte avgjørelser, herunder om adgang til å treffe avgjørelser omfattet av tredje ledd på bestemte saksområder.

Paragraf 12 i den nye loven omhandler offentlig digital saksbehandlings forhold til artikkel 22 i EUs personvernforordning som omhandler avgjørelser som "i betydelig grad påvirker fysiske personer", der det i EU-forordningen i utgangspunktet er et generelt forbud mot automatiserte beslutninger, men samtidig åpner for at man i nasjonal lovgivning kan gi regler som tilltater automatiserte beslutninger når bestemte forutsetninger er oppfylt. Og det er disse vilkårene som er ganske utførlig omtalt i lovens § 12, og også utførlig drøftet i lovproposisjonen, i noe jeg synes er en ganske kronglete og tunglest tekst. Det har nok med at EUs GDPR-forordning heller ikke er verdens mest tilgjengelige lovtekst.

Paragraf 13 er derimot kort og lettlest, og noe av det viktigste og mest interessante som står i den nye forvaltningsloven. Der slås det fast at det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer skal dokumenteres, og være offentlig tilgjengelige dersom ikke særlige hensyn taler imot. Dette er en bestemmelse som fikk en del motforestillinger i høringen fra etater som mente at dokumentasjon av rettslig innhold i et digitalt system både kan være uklart og utgjøre unødig ekstrarbeid, og kanksje vanskelig å kommunisere i en form som er forståelig for allmenheten. Men departementet har heldigvis ikke hørt på dette og har gått for en prinsippielle åpenhetslinje der vi skal få forklart hvordan det som er "i den svarte boksen" viker. 

§ 13 Dokumentasjon av det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer

(1) Forvaltningsorganet skal dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer. Dokumentasjonen skal offentliggjøres, med mindre særlige hensyn taler mot det. 

(2) Kongen kan gi forskrift om dokumentasjon og offentliggjøring etter første ledd. 

Det blir spennende å se hvordan denne paragrafen vil følges opp i praksis. Når blir den første dokumentasjonen publisert? Hvordan vil den se ut? Og, ikke minst. er det mulig å dokumentere hva som egentlig er inne i boksene i noen av de eldste og mest proprietære datasystemene som brukes i forvaltningen? 

Taushetsplikt, personvern og datadeling

En rekke pragrafer i forvaltningsloven handler om å trekke opp grenser for hva som er taushetsbelagt, av personvernhensyn, eller av andre grunner. Her er det både spørsmål om hva som kan deles og ikke deles, og hvem man eventuelt kan dele opplysningene med. Informasjon som er samlet inn av det offentlige kan selvfølglig brukes til det formålet det er samlet inn for å brukes til, men hva kan man dele med andre forvaltningsorganer? Hva er sensitive personopplysninger som ikke kan deles? Hva er egentlig forretningshemmeligheter det er knyttet taushetsplikt til? Og hva skal til for at forskere skal få tilgang til persondata det ellers ikke er åpenhet om?

Vel, dette er komplekse grensedragninger. Noen helt nye prinsipper er det ikke snakk om, de er i stor grad videreført, men det er både opprydninger, klargjøringer og erkjennelser av at både samfunnet og bruken av ulike teknologiske verktøy må tas hensyn til. En nyttig bestemmelse i den nye loven slår fast en del ting som ikke er underlagt taushetplikt, i paragraf 31.

§ 31 Taushetsplikt om personlige forhold  

(1) Opplysninger om noens personlige forhold er taushetsbelagte. 

(2) Taushetsplikten omfatter ikke opplysninger om fødselsnummer eller nummer med tilsvarende funksjon, statsborgerskap, bosted, postadresse, e-postadresse, telefonnummer, sivilstand, yrke, arbeidsgiver eller arbeidssted, med mindre opplysningene avslører et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Taushetsplikten omfatter heller ikke opplysninger som fremgår av et offentlig register som er tilgjengelig for allmennheten, opplysninger som er kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort, eller opplysninger som grunnlaget for taushetsplikt av andre helt særlige grunner ikke gjør seg gjeldende for.

I § 32 som omhandler taushetsbelagte forretningshemmeligheter, er det på samme måte slått fast at opplysninger som ellers er offentlig tilgjengelige, eller vedtak som er fattet overfor virksomehten, ikke er forretinghemmeligheter. I § 34 er det en lang opplistning av unntak fra taushetsplikt og deling av personopplysninger, der det første punktet et "opplysninger deles etter samtykke fra den det gjelder". Et annet punkt gir unntak fra taushetsplikt når "opplysninger deles med andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet". Det er også unntak for "kontroll med forvaltningen" og "statistisk bearbeidning", og det samme gjelder ved informasjon om lovbrudd og ved fare for liv og helse.

For oss som er noe mer enn middels opptatt av hvordan data og datadeling kan bidra til både bedre beslutninger, en mer effektiv forvaltning, og til bedre sammenheng på tvers av sektorer når man skal løse komplekse problemstillinger i folks liv, eller mer generelt, er det også interessant å lese ny § 35. Den sier noe om deling av ellers taushetsbeslagte opplysninger "der det foreligger et etablert samarbeid mellom forvaltningsorganer" og "der det finnes et etablert samarbeid mellom forvaltnigsorganer og selvstendige rettssubjekter", som gjør deling av data mulig der det ellers ikke er tillat. Så skal ikke jeg prøve meg på å definere hva "etablert samarbeid" er akkurat her.

Enkeltvedtak og forskrifter

Forvaltningsloven, både den gamle og den nye, har etablert et skille mellom enkeltvedtak og andre typer avgjørelser i forvaltningen, som er definert som "forskrifter". Dette skillet er også avgjørende for hvilke deler av forvaltningsloven som gjelder for saksbehandlingen. Begrepet "enkeltvedtak" er definert i § 2 første ledd bokstav b som "et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer". Eksempler på det er tildeling av økonomiske ytelser, tildeling av tjenester, tillatelser eller bruk av tvangsmidler. Det aller meste av forvaltningsloven handler om saksbehandlingen av slike enkeltvedtak.

På den annen side har vi "forskrifter", som har et eget kapittel på slutten, og som i den nye loven er definert som "En avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som generelt er bestemmende for rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av private personer". Dette er med andre ord mer generelle regler og så forskjellig fra enkeltvedtak at det sikkert kunne vært håndtert i en egen lov, men i motsening til de andre nordiske landene har vi i Norge plassert forskrifter i samme lov som enkeltvedtak. Er en forskrift i lovens forstand det samme som det som heter "forskrift"? Nei, ikke helt, sier lovproposisjonen, det kan være en forskrift selv om den ikke heter forskrift. 

Ja faktisk kan et stykke programvare som inngår i et datasystem som brukes til å saksbehandle og beslutte ting basert på et juridisk reglverk betraktes som en forskrift:

"Utvalget legger til grunn at det er mest nærliggende å karakterisere programmene og tolkningsanvisningene som instrukser dersom de ikke er ment å være rettslig bindende. Hvis programmene eller tolkningsanvisningene derimot er rettslig bindende, mener utvalget at de må betraktes som forskrifter. Departementet vil her fremheve at forskriftsbegrepet er materielt. Det er innholdet i programmet som er avgjørende for om det er å betrakte som en forskrift."

Forvaltningsloven, andre lover og utredningsinstruksen 

Tiltak som forandrer på noe som får konsekvenser for personer og virksomheter, skal utredes. Det følger av Utredningsinstruksen, som nylig ble oppdatert, og som jeg har skrevet om her på bloggen flere ganger. Det følger også av forvaltningsloven som stiller krav om utredning av ulike tiltak som iverksettes av offentlig forvaltning av typen generelle tiltak, som i loven omtales som forskrifter. Er det da blitt slik at Forvaltningsloven spenner bein på utredningsinstruksen ved å stille andre andre krav eller rett og slett gå i veien og lage forvirring? Nei, tvert imot er det heldigvis slik at lovproposisjonen flere steder understreker behovet for å samordne forvaltningslovens begrepsbruk med kravene som står i utredningsinstruksen, men på et mer overordnet nivå. I § 94 i lovforslaget står det:

"Før et forvaltningsorgan fastsetter en forskrift, skal det sørge for at saken er forsvarlig utredet. Forvaltningsorganet skal blant annet utrede behovet for forskriften, alternativer til forskriftsregulering og hvilke virkninger forskriften vil ha for allmenne og private interesser. Omfanget av utredningen skal tilpasses sakens betydning og behovet for en rask avgjørelse."

Det er en kort og konsis syntese av noe av det viktigste i utredningsinstruksen, der man må vurdere behovet (Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?) og utrede ulike alternative måter å løse problemet på (Hvilke tiltak er relevante?). Man skal også vurdere virkninger på allmenne og private interesser, som stemmer godt med spørsmål 4 i utredningsinstruksen. Kostnader og samfunnsøkonomiske gevinster er ikke nevnt spesielt, men er naturligvis en del av det som må vurderes.

Avslutningsvis er det viktig å minne om at en ny forvalningslov ikke kan fungere alene. Den virker sammen med andre lovverk, ikke minst andre sentrale systemlover for forvaltningens virkemåte, som offentligloven, arkivloven (som også ligger i Stortinget til behandling akkurat nå) og personopplysningsloven. Det er også varslet at regjeringen vil komme med nye lover om deling av data og om offentlige anskaffelser. Vi står også foran en implementering av sentrale EU-regler i norsk lov, som Digital Markets Act, Digital Services Act og AI-Act, som alle må få en tydelig myndighetsforankring og koordinerende tilsyn på norsk side. Det hele henger sammen, og den nye forvaltningsloven er en sentral del av dette arbeidet

Medlemskap i fagorganisasjoner

Det er høysesong for arbeidslivets partner nå, med lønnsoppgjør på rekke og rad og ny avtale om inkluderende arbeidsliv. Og selvfølgelig også en mye medieomtalt LO-kongress som startet i dag.

Men hvordan står det egentlig til med arbeidstaker- og arbeisgiverorganisasjonene i Norge? Er fagforeningsmedlemskap blitt litt gammeldags, slik at det organiserte arbeidslivet taper de terreng til ikke-medlemskap? Eller er det sånn at noen vokser, mens andre taper terreng? Og er det sånn at det i realiteten bare er antall pensjonsistmedlemmer som øker, slik at det etter hvert blir flere pensjonister enn yrkesaktive i fagbevegelsen?

SSBs årlige medlemsstatistikk

Alle disse spørsmålene finnes det heldigvis gode svar på. Hvert år på denne tiden kommer Statistisk sentralbyrå (SSB) med statistikk som forteller hvor mange medlemmer arbeidstaker- og arbeisgiverorganisasjonene hadde ved utgangen av året før, i dette tilfellet ved utgangen av 2024. Ferske tall, med andre ord. Og fordi LO-kongressen åpnet i dag skal jeg begynne med arbeidstakersiden, så kommer jeg tilbake til listen over arbeidgiverorganisasjoner senere i uken.

Jeg har laget tabellen oppe til høyre ved å bruke statistikkbanken til SSB, og valgt å bruke kategorien yrkesaktive medlemmer i stedet for totalt medlemstall, som også inkluderer pensjonistene og sikkert også noen studenter. Statistikk fra SSB som skiller ut yrkesaktive medlemmer går såvidt jeg kan se tilbake til 2016, så jeg har valgt å sammenlikne 2016 med 2024 for å finne trender. 

De radene som er markert i gult i tabellen over er hovedorganisasjonene i arbeidslivet, det  vil si LO, Unio, Akademikerne og YS, som er paraplyorganisjoner over andre fagorganisasjoner, samt et par fagforeninger som er utenfor disse hovedsammenslutningene. Alle de øvrige (hvite rader) er fagorganisasjoner som hører inn under de fire hovedsammenslutningene, for eksepel Fagforbundet, Fellesforbundet og Styrke som er en del av LO, mens for eksempel Utdanningsforbundet og Norsk Sykepleierforbund er en del av Unio, og Tekna og Den norske legeforeningen er del av Akademikerne. De to på listen som er utenfor de fire store er Norsk ingeniørorganisasjon (NITO) og Lederne, men det finnes også noen andre mindre, som Norsk Journalistlag og Farmaceutene.

LO er størst, Akademikerne vokser mest

Av de fire hovedorganisasjonene er LO klart størst med 661 000 yrkesaktive medlemmer, en økning fra 589 000 i 2016. De tre andre er mer jevnstore, Unio  har 287 000 yrkesaktive medlemmer, Akademikerne 224 000 og YS har 163 000. Alle har hatt en god økning de siste årene og aller mest Akademikerne som har økt fra 155 000 i 2016. Med pensjonistmedlemmene er tallet naturligvis høyere for alle (LO har da 1 027 000 medlemmer og UNIO har 401 000). Men jeg velger som nevnt å sammenlikne antall yrkesaktive medlemmer, som sannsynligvis betyr mest når det gjelder makt og innflytelse.

Ser vi på organisasjonsnivået under hovedsammenslutningene så er det slik at Fagforbundet er klart størst med 237 000 yrkesaktive medlemmer, opp fra 215 000 i 2016. Fagforbundet er dominerende i kommuesektoren og der er det som kjent vekst i oppgavemengden og flere ansatte. Nest størst i LO er Fellesforbundet som dominerer i industrien, med 119 000 yrkesaktive medlemmer, opp fra 89 000 i 2016. Dette tallet inluderer noen transport- og kabinansatte som har kommet til, med det er god vekst ellers også. I LOs univers følger deretter Handel og Kontor med 59 000, Styrke med 57 000, Norsk Tjenestemannslag (NTL), som organiserer i staten, med 34 000 og El og It-forbundet med 32 000, på de neste plassene.

I Unio er Utdanningsforbundet, og Norsk Sykepleierforbund de klart største foreningene, og de er i vekst, med henholdsvis 127 000 og 94 000 medlemmer i 2024. Utdanningsforbundet er så stort at det bare er Fagforbundet i LO som er større. Så har Forskerforbundet 21 000 og Politiets Fellesforbund 14 000 yrkesaktive medlemmer. Hos Akademikerne er det Tekna som er klart støste forbund med 85 000 medlemmer. Legeforeningen har 31 000, Econa har 19 000 og Norges juristforbund har 18 000 medlemmer. I YS er det Delta, som organiserer i kommunesektoren, som er største fagforbund, med 51 000 medlemmer. Parat har 35 000, Finansforbundet 25 000 og Negotia har 18 000. I YS er det særlig Delta og Parat som har vokst siden 2016.

Her må jeg for ordens skyld også nevne Norgens Ingeniørorganisasjon (NITO), som ikke tilhører noen av hovedorganisjonene, men som har imponerende 81 000 yrkesaktive medlemmer, opp fra 60 000 i 2016. 

Offentlig og privat sektor

Mange av fagforeningene i Norge organiserer medlemmer som tilhører bestemte yrker og bransjer som bare finnes i privat sektor, eller medlemmer i virksomheter som bare, eller i all hovedsak, finnes i offentlig sektor, som lærere, sykepleiere og politifolk. Andre fagforeninger, som Akademikernes foreninger for ingeniører, jurister og økonomer, eller Parat i YS, har medlemmer i både offentlig og privat sektor. Og derfor er det også litt vanskelig å lese ut av disse tallene fra SSB om det først og fremst er i offentlig eller privat sektor veksten i fagforeningsmedlemskap de siste årene er sterkest.

Det vi vet er at organisasjonsgraden i utgangspunktet er svært høy i stat, kommune og helseforetak, slik at når antall ansatte øker så øker også antall fagforeningsmedlemmer mer eller mindre automatisk. Men disse tallene, og spesielt tallene for foreninger som bare finnes i privat sektor, tyder på at det  er en god vekst i antall organiserte ansatte også i privat sektor. En annen indikator på hvordan det organiserte arbeidslivet utvikler seg er hvordan det går med organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden. Men det kommer jeg tilbake til om et par dager.

Et britisk politisk jordskjelv

Daily Telegraph om valget

Er det britiske topartisystemet i ferd med å bryte sammen? Og hva kommer i så fall i stedet, et partisystem med tre, og kanskje flere, mellomstore partier som svinger kraftig i oppslutning og enda mer i mandatuttelling? 

Ved forrige parlamentsvalg vant Labour en suveren valgseier i antall mandater, men uten å gå så veldig mye frem i antall stemmer (de fikk 33,7 prosent). Seieren skyldtes særlig at stemmer på høyresiden ble splittet mellom de konservative og Nigel Farage sitt parti Reform UK, som fikk 14,3 prosent av stemmene, men bare fem mandater, mens Liberaldemokratene fikk 12,2 prosent av stemmene og hele 65 mandater. 

Noe som viser at tilfeldigheter og taktisk stemmegivning kan gi både ganske store og ganske rare utslag, og at det ikke nødvendigvis skal så mye til for at flertallet tipper og blir dramatisk forskjellig. I det engelske lokalvalget i forrige uke så vi effektene av dette, og kanskje et forvarsel på et nytt politisk landskap i Storbritannia.

Gjennombrudd for Nigel Farage

Valgpakken denne gangen, ved valget som ble gjennomført 1. mai, bestod for det meste av regionalvalg i typisk konservative og liberale distrikter i England, noen direkte ordførervalg, samt et suppleringsvalg til parlamentet i en av Labours sikreste valgkretser, Runcorn and Helsby. Og for å ta det siste først. Med historiens knappeste margin, bare seks stemmer, vant Reform dette suppleringsvalget og fikk inn et nytt parlamentsmedlem. Derfor viser Farage seks fingre på bildet på forsiden av The Telegraph. En ordentlig ubehagelig skrell for Labour som hadde et forsprang på 34,8 prosentpoeng ved parlamentsvalget i juli 2024.

Men selv om valgnatten ble ubehagelig for Labour, så ble den helt skrekkelig for det konservative partiet. I de 23 regionalforsamlingene der det var valg hadde Tory-partiet flertall i 16 før valget, Labour hadde flertallet i et distrikt og det var ingen som hadde eget flertall i tre. Toryene tapte alle 16 og Labour sin ene. Etter valget har Reform UK rent flertall i 10, mens Liberaldemokratene har flertall i 3. I de øvrige 10 har ingen flertall. Reform UK vant valget i Derbyshire, Kent, Lancashire, Lincolnshire, Nottinghamshire, Staffordshire, Doncaster, North Norhamptonshire, Durham og West Northamptonshire. Liberaldemokratene vant flertall i Oxfordshire, Cambridgeshire og Shropshire.

Det var også seks direktevalg på ordførere. Reform UK vant også to av disse, i Hull & East Yorkshire og i Greater Lincoldshire der tidligere parlamentsmedlem for toryene Andrea Jenkins vant en klar sier for Reform. Og Reform UK tapte såvidt ordførervalget i Doncaster mot Labours kandidat, men har soom nevnt rent flertall i regionalforsamlingen.

Protestvalg eller varig endring?

Er det gamle topartisystemet dødt? Eller er dette et typisk protestvalg der man stemmer på fløypartier, og mot både nåværende og tidligerre regjeringesparti, når det ikke har like stor betydning som ved et nasjonalt valg? Vi vet jo at i både Skottland og i Nord-Irland, og i noe mindre grad i Wales, er slik at det tradisjonelle topartisystemet ikke virker lenger. Men kan det også skjer i England? Ser man på meningsmålingene så kan det faktisk virke slik. I You Govs siste meningsmåling for Sky News og The Times er Reform UK det største partiet med 26 prosent oppslutning, Labour har 23 pst, Tory har 20 og Liberaldemokratene har 15 pst. Ikke akkurat topartisystem.

Hva skyldes så dette sammenbruddet? Her ligger vel det store paradokset. Misnøye med egen økonomi og landets økonomiske utvikling forklarer mye, i tillegg til at Reform UK vinner stemmer på innvandringsmotstand. Men paradokset er at det økonomiske uføret Storbritannia har opplevd de siste årene skyldes Brexit, utmeldingen av EU. Og det virker som partiet og lederne som stod i spissen for EU-motstanden og lykkes med å melde landete ut av EU, er de samme som vinner velgere på de skadelige effektene av utmeldingen. Og like paradoksalt er det at meningsmålingene viser at et flertall av britene helst vil bli medlem i EU igjen, med omkring 50 prosent ja mot 35 prosent nei. 

Det er ikke lett å bli optimist av dette. Det lille snevet av optimisme må handle om at økt politisk fragmenting kan løfte fram behovet for en ny og mer proposjonal valgordning som kan dempe konkurransen om å være mest mulig provinsiell og polariserende, og åpne for at moderate og internasjonalt orienerte holdninger blir bedre representert.

De største forskningsområdene

Hva forsker vi mest på i Norge dersom vi summerer FoU-innsatsen på tvers av næringslivet, universitetene og forskningsinstituttene? Svaret er informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Statistisk sentralbyrå (SSB) har presentert nye tall om driftsutgifter til FoU i 2013, og skriver at:

"Tallene for 2023 viser at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er det aller største området, med nesten 31 milliarder kroner til FoU. Dette utgjør mer enn en tredjedel av de totale driftsutgifter til FoU i Norge. Det er særlig i næringslivet at IKT er et stort teknologiområde, med mer enn 26 milliarder kroner, noe som utgjør 55 prosent av det totale FoU-omfanget for næringslivet."

Så kan man lure på hva et som menes med et "forskningsområde", og hvordan det skiller seg fra inndelinger i sektorer, slik offentlige anvarsområder er inndelt, eller bransjer, slik næringslivet gjerne kategoriserer seg selv.  Svaret er at at denne indelingen i forskningsområder er hentet fra Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning, og omfatter to typer områder. Det ene er de fire grunnleggende teknologiområdene IKT, bioteknologi, nanoteknologi og nye materialer. Det andre er forskningstemaer som helse og omsorg, energi, miljø, klima, havbruk, marin osv, som delvis ligner på sektor eller bransjeinndelinger, og delvis ikke. I FoU-sammenheng gir det mening å legge vekt på at man forsker på IKT, på klima eller på nye materialer, uavhenig av hvilken sektor forkningsresultatet eller innovasjonen skal anvendes i.

IKT, helse og energi

IKT er det suverent største forskningsområdet i Norge. Med næringslivet som klart største bidragsyter med over 80 prosent av aktiviteten. De to andre FoU-områdene som skiller seg ut som rimelig store, begge med driftsutgifter på over 10 milliarder kroner i året, er helse og energi. Helse utmerker seg ved å ha en helt annen sammensetning når det gjelder utførende aktører, for her er det universitets- og høyskolesektoren, eller mer presist universitetssykehusene, som er den størte bidragsyteren. SSB skriver:

"Blant temaområdene er helse og omsorg det største forskningsområdet, med nesten 16 milliarder kroner i 2023, eller om lag 17 prosent av det totale FoU-omfanget i Norge. Universitets- og høgskolesektoren står for om lag 9 milliarder kroner av FoU-aktiviteten innenfor helse og omsorg, noe som i stor grad skyldes bidrag fra universitetssykehusene. Det nest største temaområdet er energi, med en samlet ressursinnsats på omkring 13,5 milliarder kroner, eller om lag 15 prosent av det totale FoU-volumet i Norge. Det er næringslivet som står for den største andelen av FoU-aktiviteten innenfor energi, med om lag 9,5 milliarder kroner."

De tre områdene IKT, helse og omsorg, og energi, utmerker seg også ved at de har vokst mest i volum i toårsperioden fra 2021 til 2023. IKT hadde en vekst på 4,8 milliarder kroner, mens helse og omsorg og energi vokste med henholdsvis 2,4 og 2,0 milliarder kroner. Størst blant de noe mindre forskningsrområdene er bioteknollogi, miljø, klima, havbruk, maritim og nye materialer, som alle har det felles at næringlsivet er viktigste utførende sektor. 

Kunstig intelligens

En viktig forklaring på at IKT-forskningen vokser, og etter hver også vil vokse innenfor universitets- og instituttsektoren, er den økte FoU-innsatsen rettet mot kunstig intelligens. SSB skriver i sin artikkel at:

"Når vi ser nærmere på veksten innenfor IKT, ser vi at økningen i FoU-utgiftene i stor grad har vært på forskningsområdet kunstig intelligens, som økte med nesten 70 prosent nominelt fra 2,7 milliarder kroner i 2021 til nå å utgjøre 4,5 milliarder kroner. Det største forskningsområdet innen IKT er imidlertid programvare, brukergrensesnitt og tjenester."

De siste SSB-tallene er fra 2023 og det er grun til å tro at en enda større del av IKT-forskningen har handlet om kunstig intelligens i 2024. Og i midten av juni kunngjøres de nye forskningsrådsfinansererte forskningssentrende for KI. Det er nå 19 søknader igjen som deltar i en finalerunde, og som i juni skal bli 4-6 mye forskningssentere med flerårig finansiering pekes ut. Men det er vel grunn til å tro at det helt utenom forskningsrådsfinansierte sentre vil være en rekke næringslivsfinansierte FoU-prosjekter der kunstig intelligens er en sentral del.

 Offentlig innovasjons- og omstillingsbehov

Vi må enda et stykke lenger ned på listen for å finne andre  typiske offentlige tjentetemaer enn helse på listen. Største av disse er utdanning, foran velferd og en sekkepost med navnet "offentlig sektor for øvrig". Men så har ikke offentlige tjenester, verken i stalig eller kommunal regi, vært spesielt forsknings- og innovasjonsintenvise. Universitatssykehusene som unntaket. Med de omstillingsutfordringene vi står foran nå spørs det vel om ikke offentlige velferdstjenestere også trenger et sterkere forsknings og innovasjonsløft.

Trump, US dollar - og Skrik

Kan det være slik at Donald Trump til stross for kaos og selvskading, likevel vil tvinge igjennom sin versjon av hvordan verden bør se ut? Der USA tar igjen for mange tiår med urett MAGA hevder er begått av europeere, canadiere og meksikanere?

Selve fortellingen om at USA blir dårlig behandlet av alle andre i internasjonal handel er er naturligvis komplett absurd, verdens mest verdifulle selskaper er tross alt amerikanske, og produktivitetsveksten der har vært svært god de siste årene. Dessuten er US dollar verdens i særklasse foretrukne reservevaluta. Men det er definitivt slik at Trump går langt når han ønsker å få viljen sin igjennom både på hjemmebane og i bilaterale relasjoner til andre land gjennom høye tollsatser og ved å true med å fjerne militære sikkerhetsgarantier

Kan Trump lykkes? Når helgens The Economist har Edvard Munchs "Skrik" på forsiden, med et dollartegn som munn, og en lederartikkel som heter "How a dollar crisis would unfold - If investors keep selling American assets, a grim fate awaits the world economy", er det fordi sjansen for at kan gå fryktelig galt er stor. The Economist mener at  nedsiden for USA er veldig mye større enn oppsiden ved det Trump har satt igang fordi det kan forstyrre helt grunnleggende tillitsmekanismer i vi baserer internasjonal handel og betaling på, hva si stoler på når vi kjøper og selger varer og tjenester.

Trumps problem er dessuten at det ikke er mulig å tvinge igjennom full lydighet til USAs plan gjennom politiske og militære midler fordi det ikke er nok å overtale eller presse verdens regjeringer og politikere. Det er markedet, det vil de de som kjøper og selger valuta, aksjer, rentepapirer, varer og tjenester, som i siste omgang avgjør om det er tillit til USAs økonomi og dollaren, ikke politikere. The Economist skriver at:

"All this has created a risk premium for American assets. The shocking thing is that a full-blown bond-market crisis is also easy to imagine. Foreigners own $8.5trn of government debt, a bit under a third of the total; more than half of that is held by private investors, who cannot be cajoled by diplomacy or threatened with tariffs. America must refinance $9trn of debt over the next year. If demand for Treasuries weakens, the impact will quickly feed through to the budget, which, owing to high debts and short maturities, is sensitive to interest rates."

Det er med andre ord slik at USA kan tillate seg et større budsjettunderskudd enn andre og litt mer uansvarlighet fordi US dollar er hele verdens reservevaluta og et lavere rentenivå enn det som ville vært tilfellet om det vare var en "vanlig" valuta. Men kan det tenkes at det går så galt at det ikke lenger vil være tilfelle? At dollaren ikke har denne posisjonen som førstevalg?

"A currency is only as good as the government that backs it. The longer America’s political system fails to grapple with its deficits or flirts with chaotic or discriminatory rules, the more likely will be a once-in-a-generation upheaval that pushes the global financial system into the unknown. Wherever things settled, the greenback’s diminished role would be a tragedy for America. True, some exporters would benefit from a weaker currency. But the dollar’s primacy reduces the cost of capital for everyone, from first-time homebuyers to blue-chip firms."

Lederartikkelen er åpen for alle, men for de som vil gå enda mer i dybdenm, og abonnerer på The Economist, er det også en slik artikkel, som heter "How Trump might topple the dollar?".