Jeg tror ikke jeg kan huske en rapport om en sentral og samfunnskritisk del av statsforvaltningen som har vært så gjennomført kritisk som rapporten "
Kort og spisset områdegjennomgang av økonomistyringen og budsjettsituasjonen i politiet". Og det er ikke akkurat småtterier som blir kritisert, men selve styringen, budsjettprosessen, langsiktigheten og de strategiske prioriteringene.
Og, jada, det har kommet kritiske rapporter før også. Riksrevisjonen skriver mange gode og svært kritiske rapporter når ting ikke er i orden, som rapporten om alvorlige sikkerhetskritiske mangler i Forsvarets informasjonssystemer. Eller det uavhengige utvalget som evaluerte Nasjonal Sikkerhetsmyndighets (NSM) ulovlige lån for å betale leie av nye lokaler, som brøt både grunnlov og statens regelverk for økonomistyring. Den blogget jeg om her.
Men denne nye områdegjennomgangen om styringen og budsjettsituasjonen i Politiet handler ikke først og fremst om feil i en underliggende statlig etat, men rapporten retter skarp kritikk mot et departement, selveste Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Og det som virkelig er uvanlig her er at de som kommer med den saftige kritikken er ikke et uavhengig utvalg som har som jobb å finne feil, eller den alltid kritiske Riksrevisjonen, men et utvalg satt sammen av folk på innsiden, med medlemmer fra Finansdepartementet og Politidirektoratet, og ledet av Justisdepartementet selv.
Hva er det så denne uvanlige, men svært tydelige, rapporten handler om? Og hvorfor komme med en slik rapport nå når det allerede har vært skrevet flere rapporter om Politiet og om Politidirektoratet (POD), og det også pågår er et arbeid med styrke POD ved å gjøre direktoratsrollen tydeligere og mer strategisk i både ledelse, virkemåte og måten de gir anbefalinger til samfunnet og regjeringen? Kanskje er det fordi det har vokst frem en erkjennelse at det i relasjonen mellom departement og direktorat er slik at det er departementets "satsinger", "tiltak" og omfattende detaljstyring, og fraværet av langsiktighet, konsistens og gjennomføringskraft, som er hovedproblemet og som det må gjøres noe med. Det er i hvert fall det denne rapporten sier.
Manglende langsiktig styring
Rapporten er også tydelig på at det ikke hjelper å bare kaste mer penger etter problemer, det tradisjonelle politikersvaret. Mer penger til "satsinger" drar gjerne med seg behov for enda mer penger i påfølgende år, og et forhold mellom bevilgninger og kostnader som ikke er bærekraftig over tid. Det som trengs er tydeligere prioriteringer, at mindre viktige oppgaver velges bort og at det investeres i digitalisering som støtter mer effektive arbeidsprosesser, i følge rapporten.
Hovedkritikken er veldig tydelig formulert allerede i sammendraget på tre sider innledningsvis i rapporten. Under overskriften "Mangel på langsiktig og overordnet styring av og i politiet" skriver arbeidsgruppen at:
"Som nevnt vil ikke økte bevilgninger alene løse utfordringene knyttet til budsjettsituasjonen i politiet på lengre sikt. Det må også tas grep knyttet til styringen av og i politiet. Manglende helhetlig, overordnet og langsiktig styring reduserer politiets mulighet til å utnytte ressursene slik at samfunnsoppdraget løses best mulig. Gjennomgangen har blant annet avdekket høy grad av detaljstyring med for stor vekt på innsatsfaktorer som bemanning og tjenestesteder."
Under overskriften "Manglende helhetlige beslutningsgrunnlag knyttet til politibudsjettet" er kritikken av Justisdepartementets styring enda mer direkte, og rettet blant annet mot unnlatelsessynder i departementets statsbudsjettprosess:
"Budsjettinnspillene som JD fremmer til regjeringen er i for liten grad begrunnet i helhetlige og langsiktige behov. De er i for stor grad rettet mot enkeltformål som går på bekostning av helhetsperspektivet. JD bør, i samråd med POD, vurdere hvordan dette kan endres slik at helhetsbildet i større grad kommer frem i beslutningsgrunnlaget, herunder kompetansehevende tiltak i JD og POD. En annen utfordring som har kommet frem er at politisk ledelse involveres sent i statsbudsjettprosessen i JD før budsjettinnspillene sendes fra departementet til FIN. En konsekvens er da at man bruker mye tid på å utrede forslag som ikke blir prioritert, og forslag som prioriteres blir ikke nødvendigvis godt nok utredet."
Rapporten har en grundig gjennomgang, og også et vedlegg på slutten, som går igjennom hvilke enkeltformål det er snakk som i sum går på bekostning av helheten. Blant annet fordi man ikke har tatt høyde for flerårsvirkningene av "satsinger" som gir fine medieoppslag der og da, men som over tid går på bekostning av noe annet, uten noen egentlig prioriteringsprosess. Så kan man lure på om ikke denne kritikken i stor grad også rammer politisk ledelses måte å styre på. Det er i hvert fall slik at styring med mål om å ikke røre antall tjenestesteder, og vedtak om å ha et fast passkontor i Skibotn med maksimalt 50 besøkende i året. i stedet for et mobilt passkontortilbud, har fått sin velfortjente plass i rapporten.
Ina blir økonomisjef
Man kanskje vel så viktig som å prøve å forstå prosesser og prioriteringer i departementet, er det å forstå hvilke konsekvenser mangelen på strategisk styring har for de ansvarlige lederne ute i virksomheten, som prøver å lage realistiske budsjetter og rekruttere de riktige folkene. Her har rapporten et kapittel 3 som heter "Ina blir ny økonomisjef" som handler om en slik leder, i et fiktivt politidistrikt, som de siste årene har prøvd å navigere i dette landskapet, fra 2019 og frem til i dag.
Fortellingen om Ina er basert på intervjuer som er gjort med mange forskjellige ledere og medarbeidere, og som får godt frem hvordan men er nødt til å lage tilpasningsstrategier for å håndtere umulige målkonflikter. Ina forteller blant annet om hvordan hun navigerte for å oppfylle måltall for antall ansatte, ved tellingstidspunktet:
"Utgangspunktet var klart: 82 prosent av budsjettet vårt gikk til lønn og sosiale utgifter, ni prosent til eiendom, syv prosent til materiell og to prosent til øvrige utgifter. Første utfordring i 2019 var å innfri et politisk krav om å sikre to tjenestepersoner per 1000 innbyggere innen 2020. Klar beskjed i styringsdialogen med POD: Målet skulle nås. I en krevende budsjettsituasjon valgte jeg å holde stillinger ledige med sikte på å ansette det nødvendige antallet personer mot slutten av året. Politifaglig sett ville en jevn bemanning med riktig kompetanse i løpet av året vært å foretrekke. Jeg hadde likevel ikke annet valg enn å foreta en strategisk oppbemanning i slutten av året. Med høy nok turnover påfølgende år ville vi styre mot budsjettbalanse. 2019 endte med et lite merforbruk i distriktet mitt, men politiet som helhet hadde et mindreforbruk."
En annen interessant problemstilling som kommer frem både i fortellingen om Ina, men også har en sentral plass ellers i rapporten er hvordan ekstraordinære pandemipenger tilførte friske penger i 2020 og 2021, men fordi pandemien førte til redusert aktivitet og et mindreforbruk på andre områder, ble det plutselig penger til overs. Penger som i følge denne rapporten kunne, og burde, blitt brukt på investeringer i for eksempel nødvendige nye it-systemer ble brukt til drift. For å opprettholde antall tjenestesteder og et måltall for bemanning. I stedet for å investere i å effektivisere og frigjøre ressurser, ble det lagt til rette for et ikke-bærekraftig kostnadsnivå.
Anbefalinger
Jeg har kritisert noen stortingsmeldinger og strategier her på bloggen i det siste for å være tynne på konkrete tiltak, men ha lange lister med påtenkte vurderinger, utredninger og evalueringer. Slik er det ikke her. Denne rapporten er prisverdig klar på hva som kan gjøres og på at det bør skje ganske raskt for å komme ut av en situasjon der bevilgninger og kostander ikke henger sammen. Problemet er kanskje at tiltakene er for konkrete for politikerne som må vedta dem.
Rapporten foreslår at Justisdepartementet skriver tildelingsbrev til Politiet der de flerårige konsekvensene av tiltak i statsbudsjettet synliggjøres, slik at man får et mer realistisk forhold til hva ting koster. De foreslår også at det gjøres en gjennomgang av JDs budsjettprosess slik at utredningsinstruksen følges og man har et kunnskapsgrunnlag og en prioriteringsprosess som gjør det mulig å gjøre reelle prioriteringer mellom ulike alternativer. Denne mer helhetlige og langsiktige måten å tenke på må også prege den løpende etatsstyringen av politiet, foreslår utvalget. Alt dette er det mulig å følge opp raskt.
To andre forslag er nok mer kontroversielle, men desto viktigere å få diskutert og avklart. Det ene rapporten foreslår er å gjøre et arbeid med å finne ut om det i den veldig brede porteføljen av oppgaver politiet har ansvaret for, er noe som kan utgå fordi det ikke er viktig nok, eller som bedre kan løses av andre offentlige virksomheter enn Politiet. Utvalget skriver:
"Utføre en analyse av hvilke tjenester politiet skal levere som er nødvendig for å løse samfunnsoppdraget. Tjenester og oppgaver som ikke har tilstrekkelig verdi for brukerne eller samfunnet bør utgå i sin helhet. Dersom analysen identifiserer oppgaver som er nødvendige for samfunnet, men som ligger utenfor politiets samfunnsoppdrag, bør det vurderes hvorvidt oppgaven/tjenesten bør og kan overføres til andre."
Det andre utvalget anbefaler, men som er minst like krevende å få til politisk, er å bli mer opptatt av resultater og mindre opptatt av innsatsfaktorer som antall kontorer, eller antall personer på hvert kontor. Mindre detaljstyring, rett og slett. Man kunne til og med kalle dette en tillitsreform. Spørsmålet er om det politiske miljøet er klare for dette. Men når omkring 86 prosent av kostnadene handler om personer og bygninger, som man ikke får lov til å gjøre noe med, og man får beskjed om å kutte kostnader, så er det ikke så lett å få det til.
Jeg synes arbeidsgruppen som har skrevet rapporten fortjener en stor takk for å ha laget en tydelig, pedagogisk og veldig lesbar rapport om hva som ikke virker som det skal, og hva som kan gjøres for å komme på riktig kurs. Jeg tror detter er første gang noen har laget en "kort og spisset områdegjennomgang". Det burde kanskje flere gjøre.
Ingen kommentarer :
Legg inn en kommentar