Regjeringens forenklingsstrategi for næringslivet

Regjeringen la før sommerferien frem en ny strategi som skal gi næringslivet en enklere hverdag, med overskriften "Enklere, mindre, bedre".  Den har sneket seg litt under oppmerksomhetsradaren for mange, tror jeg, for den kom i slutten av juni, i skyggen av stortingsinnspurt og Fotball-VM.

Selve dokumentet er kort, på under 20 sider, og er spartansk utformet, uten ordenlig forside og et eneste bilde, figurer, grafer, og ikke engang en riksløve. Her har man ikke kastet bort statens penger på pynt. Eller kanskje den måtte ut før den var helt ferdig, også tekst, gjennomføringsbeskrivelser og plassering av ansvar kan tyde på at det ikke ble helt ferdig.

Men et forord fra nærings- og fiskeriminister Cecilie Myrseth er der, riktignok uten andre statsråder som medavsendere slik det ellers gjerne pleier å være når flere statsråder må samarbeide. Og selv om strategien ikke virker helt ferdigtenkt, og hvordan man rigger seg for å jobbe med denne type organisatorsk, juridisk og digital kompleksitet ikke kommer så klarat frem, så er det flere interessante erkjennelser her som det blir spennende se hvordan tas videre. For å ta det i tur og orden, fra hva som har vært før, til hva som skal gjøres nå:.

Forenklingenes evolusjon

Den nye regjeringensstrategien er ikke den første forenklingsstrategien i historien, og også den sittende regjeringen har jobbet med forenklinge før. Men den nye strategien bryter med en 15 år lang tradisjon ved at den ikke inneholder et tallfestet kronemål for hvor mye næringslivets kostander skal ned. Første slike kronemål kom under Stoltenberg II i 2011 og lovet 10 milliarder i årlige besparelser for næringslivet innen 2015. Norge hadde fått en annen regjeringen i 2015, men den videreførte besparelsesambisjonene, og la på enda mer. Solberg-regjeingen kunne derfor fortelle at besparelser på 17 milliarder kroner for næringslivet ble nådd i 2017. 

Regjeringen publisert rapporter om disse tiltakslistene, om hva som ble gjennomført, og hvordan det summerer seg opp til de millardbeløpene som var lovet. Her er rapporten for 2011-2017 som redegjør for 17 milliarder i besparelser, og her er her er rapporten for 2017-21 som redegjør for ytterligere 10,7 milliarder i besparelser for bedriftene. Det er lange lister med tiltak, til dels små beløp, og noen store, og den siste rapporten er hele 5 milliarder av de 10,7 milliardene noen mer eller mindre gode anslag på tidsbesparelser på grunn av flere suksessive forbedringer i AltInn. Så, litt smått og stor om hverandre, og litt ulikt presisjonsnivå.

Så må det også nevne at disse tallene gjelder besparelser knyttet tiltakene i rapporten, ikke summen av alle rapporteringsbyrder for næringlivet. Nye rapporteringsbyrder og lovkrav til bedriftene, knyttet til for eksempel hvitvaskingsregelverk, GDPR, åpenhetslov, likestillings- og diskrimineringslovverk er nevnt som i rapportene som noe som øker rapporteringsbyrden, men de er ikke regnet på. Så når ulike regjeringen sier de har forenklet for et tallfestet beløp, men små og mellomstore bedrifter likvel klager på at de opplever mer byråkrati, og at rapporteringsbyrden har blitt større, så kan den siste opplevelsen være helt riktig. Summen av byrder kan ha økt, til tross både noen gode tiltak og gode intensjoner.

Ambisjoner som ikke ble nådd: 2021-25

Når vi så kommer til Støre-regjeringen ambisjoner om å forenkle vekk ytterligere 11 milliarder i kostnader for bedrfitene innen 2025, så forteller den siste rapporten om Forenknlingsarbeidet for næringslivet 2021-25 at slik ble det ikke. Målet som ble fastsatt i regjeringsplattfomen fra Hurdal ble ikke nådd. Rapporten etter 4 års innsats har funnet forenklinger som summerer seg til bare 7 milliarder kroner, men da har den tatt inn både tiltak som ikke var med i planen, og ting som ikke ennå er gjennomført, som 1 milliard spart med obligatorsk bruk at e-faktura i privat-privat transaksjoner. Obligatorisk efaktura er sikkert et bra tiltak av hensyn til både kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet, men det er strengt tatt ikke en forenkling, men et nytt pålegg til næringslivet. 

Det er også interessant å lese i den siste rapporgen hvordan tiltak under Kommunaldepartementet, som forenklinger av prosesser for plan og bygg, og tiltak under Samferdselsdepartementet, som digitale informasjonstjenester og Vegportalen, har fått større plass i foreståelsen av hva forenklinger for næringslivet handler om. Når de mest bedriftsnære tjenestene, som regnskap, revisjon, selskapsetablering, meldinger om selskapshendelser osv allerede er digitaliserert, og vi har forlengt har forlatt det papirbaserte på andre områder, så slipper vi opp for tiltak der vi erstatter papirbaserte rapporteringsprosesser med nye digitale tjenester som gjør akkurat det samme, men raskere. 

Når vi slipper opp for enkle forenklinger må vi gå løs på ting som er vanskeligere, og vanskelige ting i forholdet mellom myndigheter og næringsliv er det mer enn nok av. Men det krever andre måter å jobbe på, fordi det er mer komplekst. Det kan være lovverk som overlapper og ikke henger sammen. Det kan være innrapporteirng av samme opplysninger flere steder, eller at det man innrapporterer strengt tatt ikke brukes til noe, og kan fjernes. Eller det kan være å legge til rette for digitale økosystemer og tjenester om gjør det mulig å automatisere innrapporteringer ved å hente data direkte fra fagsystemer, eller å bruke data som allerede er delt i andre sammenhenger. 

Digitale øksystemer og deling av data

Det kan høres enkelt ut, men i en offentlig forvaltning er det ikke uten videre enkelt å edle data på tvers av sektorer og nivåer, eller å bygge digitale løsninger som virker på tvers. Og selv om det er mulig rent teknisk, er det ikke nødvedigvis enkelt juridisk, organisatorsik eller budsjettmessig. Lover og budsjetter styres av sektorer. 

I en urolig verden med klimaendringer, sikkerhetsutfordringer og organiserert kriminalitet er det dessuten mange ting politikere tenker at de ønsker å regulere mer, og skal man regulere mer, og føre mer tilsyn, så må man stille krav til virksomhetene om å opplyse om ulike ting. Slik at de kan legges i offentlige registre. For hvert nye problem som skal løses kan vi få krav om å lage et nytt offentlig register. Hva med et bærekraftsregister, et kundekontrollregister , eller et materialforbruksregister? 

Brønnøysundregistrene har i dag 17 registre, og kan sikkert lage enda flere hvis de får mer penger. Men et nytt register for hvert nye samfunnsproblem er neppe veien å gå. Og i hvert fall ikke hvis mye av denne informasonen allerede finnes i andre registre, eller i bedriftens it-systemer, og blir delt med leverandører, partnere og banker. Da er jo ikke utfordringen å utvikle nye rapporteringsløsninger og registre, men å automatisere datainnhenting og deling av det som allerede finnes, og sørge for at de som trenger data som allerede finnes kan få tak i den. Men hvordan gjør man det? Og hva koster det? Og er det på toppen mulig å skape noen verdier for næringslivet og samfunnet av å ha disse dataene i delbar form?

Når problemet ikke lenger er at den enkelte prosess er manuell og papirbasert, men at lover og forskrifter har overlappende eller motstridende krav, at samme begrep har ulik betydning i ulike lover, at det er for dårlig koordinerte tilsyn og mangelfull datadeling mellom tilsynsmyndighetene, at det er dårlig datakvalitet i registrene som gjør at informajonen ikke kan brukes, eller rett og slett at man ikke har tid til å følge opp all den informasjonen man faktisk har, hva da? Vel, det er den type redefinering av retningen og virkemidlene en ny forenklingsstrategi må komme med. Og den må tydeliggjøre hvem som tar ansvaret for å rydde opp.

Fra plikt til flyt: Strategi 2026-29

Og da er vi tilbake til den nye forenklingsstrategien. Gir den oss dette moderniserte blikket på hvordan utfordringsbildet og løsningsmulighetene ser ut? Og beskriver den et målbilde, noen prioriteringer og noen ansvarsplasseringer som bidrar til en realistisk og farbar vei for å faktisk få det til? Det man kan kalle en strategi?  

Svaret er vel perspektivet og analysene er blitt mye bedre, mens det som handler om hvem og hvordan det skal gjennomføres ikke er så lett å få tak på. Litt om begrepene og overskriftene. Strategien bruker begrepene "enklere, mindre, bedre" på forsiden og i et forord fra næringsministeren, der enklere handler om at det skal bli enklere å drive bedrift når vi får effektiv dataflyt og automatisert behandling av data. Det skal bli mindre kostander for bedriftene i form av rapporterings- og etterlevelseskostnader. Og bedre handler om at myndighetene må bli bedre til å sørge for at opplysninger som allerede er delt fra bedriftene må kunne brukes vider av myndighetene.

En annen vel så viktig overskrift og forklaring på hva strategien ønsker å oppnå finnes i rapportens underkapittel "Fra plikt til flyt", et begrep som som forklarer problemforståelsen regjeringen legger til grunn, og som jeg tenker er en god retningsbeskrivelse. Der sier dokumentet at:

"For å øke produktiviteten og konkurranseevnen til norsk næringsliv vil regjeringen samarbeide med næringslivet om et langsiktig målbilde for å øke automatiseringsgraden i bedriftene og forbedre samspillet mellom næringslivets og myndighetenes systemer. Målbildet, som benevnes «Fra plikt til flyt», vil ta utgangspunkt i de byggesteinene som er på plass eller under innføring – blant annet pliktig digital bokføring og digitale virksomhetslommebøker – og identifisere nødvendige tiltak. 

Aktuelle tiltak som støtter opp under automatisering, kan være videreutvikling av standarder, insentiver for økt bruk og deling av data fra offentlig sektor. Sentralt i et slikt målbilde er også muligheten for at opplysninger kan kontrolleres mot flere kilder i nær sanntid, og at revisjonsspor kan følge med, noe som reduserer muligheten for manipulasjon og svindel. Dermed blir effekten ikke bare forenkling, men også forebygging av økonomisk kriminalitet. 

På enkelte områder kan det være mulig at rapporteringen bortfaller helt, selv om myndighetene fortsatt har behov for informasjonen. Et eksempel er at myndighetene henter informasjonen direkte fra transaksjonsdata eller får direkte tilgang til særskilte data hos virksomhetene. Når digitale virksomhetslommebøker er etablert, vil myndighetene kunne hente informasjon direkte fra disse."

Digitale virksomhetslommebøker, Tilda og fagsystemer

Budskapet i "plikt til flyt"-analysen er at myndighetsrapportering kan være byrdefullt for bedriftene, og i noen tilfeller unødvendig, men at mye av det som gjøres i bedriftene med å samle inn, forvalte, aggregere og kvalitetssikre opplysninger gjøres uansett. Av den enkle grunn at virksomhetes egen ledelse, styre, bank, kunder, leverandører og eiere også trenger informasjon som gjør det mulig å ser bakover og planlegge fremover. Bedriftene har digitale systemer for å ivareta disse behovene, og det er disse dataene som uansett er utgangspunktet for å kunne drive med myndighetsrapportering. Statens strategi må derfor være å sørge for at dette ikke blir ekstraarbeid på toppen, men kan bygge på det som allerede finnes av data og digitale systemer. 

Strategien fremhver derfor standardiserte fagsystemer og samarbeid med fagsystemleverandørene til næringlivet for å komme videre. Det er bra. Dokumentet har også veldig tro på utviklingen av digitale virksomhetslommebøker gjennom nytt EU-regelverk som en bærer av ulike attester, sertifikater, kvalifikasjonsbevis, og rett og slett alt mulig av dokumetasjon på at man er lovlydig og ordentlig. 

Både digitale fagsystemer og digitale virksomhetslomebøker er bærere av virksomhetsdata, og kan tilgjengeliggjøre data åpent og automatisk mellom to parter som ønsker å dele, slik at det ikke er snakk om noen innrapporteirng, men at myndighetene selv henter data når den trenger dem. Så i sted for å si at nye offentlige registre skal løse alt, eller bruke av standardiserte fagsystemer skal løse alt, eller virksomhetslommebøker skal løse alt, så må disse tre måtene å oppbevare viktig informasjon på eksistere sammen i et mest mulig effektivt økosystem av data og tjenester. Den erkjennelsen er viktig.

Jeg synes også det er oppmuntrende at stategien har fått et eget kapittel 6 om "Bedre tilsyn" som beskriver gevinstene ved at tilsynsetatene deler data med hverandre og andre kontrollmyndighter, og viktighten av å bruke den felles datadelingsløsningen Tilda som verktøy for å tilgjengeliggjøre og dele data. Strategien sier at:

"Tilsynsmyndigheter skal i størst mulig grad benytte data som allerede er tilgjengelig i offentlige registre og digitale systemer, fremfor å kreve manuell innrapportering fra virksomhetene. Der digitale data gir tilstrekkelig informasjon, skal antall fysiske tilsynsbesøk reduseres. Automatisert datafangst skal bidra til at tilsynsmyndigheten er bedre forberedt og at tilsynene blir mer målrettede når fysiske besøk likevel er nødvendige. For næringslivet selv er det verdifullt å få tilgang til egne tilsynsdata i Tilda for å kunne dokumentere regelverksetterlevelse overfor sine kunder og forretningspartnere på en effektiv og troverdig måte."

 Det uforløse i strategien

Så er dessverre ikke alt i orden fordi det er skrevet en ny strategi og selv om mye som står der er godt tenkt. Det kan nesten virke som noen ga opp da strategien skulle beskrive hva man faktisk gjør for å oppnå den koordingen og styringen som kreves for å nå ambisjonene. En digital strategi som forenkler for bedriftene ved å legge opp til å hente dataene der de finnes, og ikke gjennom tradisjonell rapportering, er ikke gratis for staten. Den forutsetter at staten er organiserert slik at dette er mulig å få til, og det krever at det tilrettelegges for et digitalt økosystem som kan hente data og forvalte en helt annet type digital dataflyt.

Knappere økonomiske rammer gjør at det verken er penger eller kapasitet nok til å gjøre alt samtdig heller, så en eller annen prioriteringsprosess må det også være, der tiltak som kan gi stor samfunnsmessig gevinst må prioriteres. Noen plan for en slik prioritering er det ikke i strategien. Det er riktignok fem indikatorer for hvordan effekten av forenklingene skal måles:

• Reduksjon i næringslivets samlede tidsbruk knyttet til rapporterings- og dokumentasjonskrav
• Reduksjon i antall rapporteringsplikter som leveres på papir
• Økning i antall automatiserte rapporteringer (maskin-til-maskin)
• Økning i gjenbruk av data
• Færre særnorske byrder sammenlignet med EU 

Men igjen av disse indikatorene er utstyrt med måleverdier, nullpunkt eller frister, så vi vet ikke akkurat hva som skal måles eller hvordan det skal måles. Det antydes at Oppgaveregisteret skal utpekes som hovedverktøy for denne målingen, men strategien slår fast at det da er snakk om et "oppdatert og mer komplett oppgaveregister", ikke det vi har nå. Når måleverktøyet mangler og det er ikke satt noen tidsfrist, noen ansvarlig eller noen prosess for å gjøre det, er det ikke lett å vite hvordan en suksess ser ut.

Forenklingsstrategiens foreløpige marsjordre for å arbeide med forenklinger er å gi departementene og etatene en del "aktivitetsplikter" når det gjelder å gjennomgå regelverk, sikre digitalt førstevalg i nytt regelverk, utarbeide interne forenklingsplaner og rapportere årlig på status og gevinster. Etatene skal modernisere prosesser, utvikle API-baserte tjenester, sikre deling og gjenbruk og identifisere overlappende krav. Det står ikke noe om når disse forenklingsplanene skal foreligge, hvem som skal godkjenne dem, hvor og hvordan de skal kommuniseres utad, eller hva man gjør hvis to sektorer lager planer som ikke lar seg forene. Hvem bestemmer når ansvar overlapper, eller når det er hull som ikke dekkes?

Ledelse og koordineringsanvar

Slik jeg forstår det er "Fra plikt til flyt" først og fremst å lage et fremtidig målbilde som ennå ikke finnes, men som skal utvikles i samarbeid med næringslivet, fagsystemleverandører og andre berørte. Berørte finnes det fryktelig mange av, både på myndighetssiden, der både stat og kommune må bidra til forenkling, men også i næringsliv, næringslivsorganisasjoner, og hos ulike digitale muligjørere og leverandører. Å lage et felles målbilde kan derfor ta lang tid. Vi får håpe det er tenkt på en fremdriftsplan for dette. Men en slik plan med aktiviteter og frister finnes ikke i forenklingstrategien.

Noe som er en god retning og ambisjon helt overordnet, risikerer derfor å bli lammet i gjennomføringsfasen dersom det ikke kommer en tydelig plassering av lederansvar og beskrivelse av rollene til de ulike som må bidra. Sannsynligivs må innsatsen også deles opp i noen håndterbare gjennomføringsbiter der man for eksempel skiller mellom hva som er nasjonale "fellesløsninger", det vil si digitale ressurser og løsninger som går på tvers av sektorer og bransjer og må styres fra et sentralt sted, og hva som best håndteres av de ulike sektorene og bransjene selv i utgangspunktet, men der man må ha noen koordineringsroller og sjekkpunkter.

Norsk offentlig forvaltning er sektorisert og byggesteinene i det digitale økosystemet er spredt, kanskje for spredt. I budsjettprosessen kjemper statsråder og etatsdirektører for sine egne satsingsforslag, men det er ikke alltid lett å få øye på hvem som kjemper for fellesløsningene, eller som tar orkestratorrollen på toppen. Da Rikrevisjonen undersøkte måloppnåelsen når det gjelder statens tilrettelegging for deling og gjenbruk av data (Dok. 3:8, 2023–2024) slo de fast at det i dag ikke er et departement som har tatt styringsansvaret, eller en orkestratorrolle. Og at konsekvensen er at vi ikke når de høye politiske ambisjonene som er satt for verdiskaping og effektivisering gjennom datadeling.

Den rapporten fra Riksrevisjonen hadde også en bred omtale av Tilda, datadelingsløsningen for deling av tilsynsdate. Den beskrev mangelfull måloppnåelse for ambisjonen om å dele tilsynsdata digitalt fordi mange har anvar for hver sin bit, det vil si hver sine tilsyn, men det å bygge løsningene som gjør at man kan dele og gjenbruke data er ikke et tydelig ansvar hos noe departement. Og for få i sektorene tar ansvar for å dele sine data i et felles system. Da går vi glipp av både samfunnsgevinster og forenklingsmuligheter. Det samme gjelder forenklinger for næringslivet. Uten tydeliggjøring av hvordan arbeidet skal styres og koordineres ovenfra, og hvordan køen av ulike gode ønsker skal organiseres og finansieres, så er det stor fare for at den nye forenklingsstrategien bare blir et tilløp uten hopp.

Regjeringens plan for Norge 2025-29

Regjeringen har lagt frem en plan. Og heldigvis har det blitt politisk moteriktig å snakke om omstilling, reformer og avbyråkratisering igjen. Det skal effektiviseres og fanges tidstyver. Detaljstyringen skal bli mindre, og handlingsrom og fleksibilitet skal bli større. 

Problemet er at det er lett å si det og ønske det, men det er vanskelig å få til i praksis. Det krever mye mer enn en formulering av politiske ambisjoner og noen bekrivelser av tiltak. Det skal gjøres også, og utfordringen er å utvikle en ledelse, en kultur og en organisasjon som vil ha omstilling og som skaper nødvendig sammenheng mellom utredning, beslutning og gjennomføring av politikken.

Reverseringen er reversert

Etter nesten fire år med reverseringer, var det tidligere i år ut med Trygve og Senterpartiet, inn med Jens og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger, og plutselig skal det gjennomføres "reformer" og "prosjekter" som er begrunnet med norsk konkurranseevne og offentlig sektors langsktige økonomiske bærekraft. Trontalen var preget av dette nye budskapet. Departementens nye felles strategi "Gode hver for oss, best sammen" er preget av dette. Og denne uken kom det et regjeringsprogram, "Regjeringens plan for Norge 2025-29", som er gjennomsyret av denne forståelsen at at de største utfordringene krever andre måter å jobbe på for å øke gjennomføringsevnen.

Planen er en interessant nyskaping innen sjangeren politiske dokumenter. Flerpartiregjeringer har i over 30 år laget seg omfattende kataloger av tiltak samarbeidspartiene er blitt enige om at de skal gjennomføre i fireårsperioden. Det begynte med "Lysebu-erkæringen" som kom i 1989. I 2001 laget de borgerlige partiene "Sem-plattformen". Den første rødgrønne regjeringen som satt i 8 år fra 2005 hadde "Soria Moria 1 og 2", og Ernas regjering styrte først på "Sundvolden-plattformen" og deretter "Jeløya" og "Granavolden" mens AP/SP-regjeringen fra 2021 hadde "Hurdalsplattformen". 

Mens flerpartiregjeringer har måttet forhandle slike omfattende og komplekse kataloger av flere hundre tiltak for å i det hele tatt komme i gang med jobben, har tradisjonen vært at ettpartiregjeringer ikke har hatt noen slik plattform. De har jo gått til valg på et partiprogram, og sentralstyret og stortingsgruppen har kunnet justere kursen underveis. Mindretallregjeringers utfordring med å få flertall for saker i Stortinget har vært der uansett, men man er mer fleksibel i prioriteringene når man ikke må forhandle i forkant. Ulempen er at man ikke kan bli målt på resultatoppnåelsen når man ikke har noen mål.

Prosjektkatalog i stedet for tiltakskatalog

Den nye "Regjeringens plan for Norge 2025-29" er sånn sett en nyskaping ved at den er en slags mellomting mellom å love ingenting og å ha en katalog med flere hundre løfter om hva man skal gjennmføre. I stedet for å ha en katalog der man detajert beskriver tiltak før man utreder hvilket problem som skal løses, er dette dokumentet mer opptatt av å peke ut retning enn av å beskrive detaljerte løsninger. Den bruker heller ikke begrepet "tiltak", men omtaler politikk som områder, som det er fem av, og som tilhørende "prosjekter", som det er 26 av i dette dokumentet.

"Mens tidligere regjeringsplattformer gjerne inneholder rundt 1000 enkelttiltak, inneholder Regjeringens plan for Norge 26 prosjekter fordelt på fem områder:

• Trygghet for økonomien, der prosjektene blant annet er at folk skal få bedre råd, bygging av 130 000 nye boliger og fornying, forsterking og forbedring av offentlig sektor.
• Trygghet for arbeids- og næringslivet, der prosjektene blant annet er å styrke konkurransekraften, utvikle en skattereform for fremtiden og forberede Norge på vei mot lavutslipp.
• Trygghet for barn og unge, der prosjektene blant annet er mer og bedre læring i skolen, bedre skjermbalanse og bekjempelse av barne- og ungdomskriminalitet.
• Trygghet for helsa, der prosjektene blant annet er raskere helsehjelp, eldreløftet og en helsereform for fremtiden.
• Trygghet for landet, der prosjektene blant annet er rask styrking av forsvarsevnen, et mer motstandsdyktig Norge og en kontrollert, rettferdig bærekraftig innvandringspolitikk."

Hva er nytt?

Jeg har sans for dette grepet der man på en overordnet og kortfattet måte beskriver ambisjoner og hovedretninger i politikken, og særlig dersom man er i stand til å løfte frem og prioritere problemstillinger som både er de største og viktigst i seg selv, og samtidig er slik at de går på tvers av sektorer, nivåer og budsjettansvar, og derfor krever en særlig oppmeksomhet fra toppledelsen i landet. Da gir det også mening å beskrive arbeidet med dem som prosjekter, og ikke bare vanlig styring, ledelse og drift i sektorene.

Gir den nye planen for Norge en slik overordnet sortering? Hva er den nye politikken regjeringen står for, og er den nye retningen merkbart forskjelling fra den revereringspolitikken som preget forrige fireårsperiode? Er det slik at urealitstiske løfter er tatt bort? Og kanskje viktigst: Er det slik at de som må jobbe sammen med de 26 prosjektene får jobbet sammen på en slik måte at rammebetingelsene for gjennomføring blir bedre?

Her synes jeg dokumentet er litt blandet, men det fine med et kort og spisset format er i hvert fall at det er mye lettere å finne fram til og diskutere om retningen er riktig. På noen områder er det helt åpenbart skjedd en forandring i problembeskrivelse og politisk retning siden regjeringen gikk på i 2021:

• Helse er aller mest tydelig når det gjelder nyorientering. Det er ikke et ord om "velferdsprofitører", tvert imot er det nevnt både fritt sykehusvalg for innbyggerne og samarbeid med private tilbydere. Alle de fire "prosjektene" her handler om mer effektiv og målrettet ressursbruk. Rask helsehjelp skal ikke bare hjelpe den enkelte innbygger, men også sørge for at folk kommer raskere tilbake i jobb fordi det er bra for økonomien,. Flere eldre skal bo hjemme lenger, både fordi det er bra for den enkelte, men også bra for økonomien. Det skal utprøves en ordning med "kommunal nettlege" som på sikt vil kunne gjøre at retten til fastlege i praksis blir omgjort til retten til en digital legetjeneste.
• Fornye, forsterke og forbedre offentlig sektor. Også her er retorikken snudd på hodet. Punktet er tatt inn under området "trygghet for økonomien" og formuleringene er forbløffende like det Solberg-regjeringen presenterte etter 2013, inkludert "fjerne unødvendig byråkrati og tidstyver", "mer tillit og mindre detaljstyring" og "færre og tydeligere mål". I stedet for en tillitsreform der tillit er noe man skal reformere seg frem til, er tillit nødvendig av hensynet til økonomien og for å effektivisere offentlig sektor, eller som planen sier :"Regjeringen vi sikre best mulig bruk av samfunnets ressurser, og legge til rette for produktivitetsvekst, sterkere velferd og økt velstand". 
• Samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse. Mens forsvarssektoren har fått et stort løft i budsjettene i noen år, har det ikke vært en like tydelig prioritering av andre tiltak for å øke sikkerheten. Men nå skal det lages en langtidsplan for sivil beredskap, og arbeidet med å sikre digtal infrastruktur og spesielt kritisk undersjøisk infrastruktur nevnes helt spesielt. Det sies også at investeringer i kvanteknologi, forsvarsteknologi og undervannsteknologi blir sentrale innsatsområder. Når det gjelder politiet er det ikke flere lensmannskontorer og passkontorer som er nevnt, men evnen til å bekjempe organiserte kriminelle nettverk og så slå hardt ned på ungdomskriminalitet. Innvandringspolitikken skal bli strengere.
• Teknologioptimisme. Selv om kunnskapsministeren kjører sin kampanje mot "skjermbruk", og hypen rundt KI er kjølnet noe, ser regjeringen som helhet ut til å ha stor tro på teknologiens rolle på mange områder. Et eget prosjekt handler om å legge til rette for bruk av kunstig intelligens gjennom en god balanse mellom positive insentiver, infrastruktur og regulering. Og, som nevnt, slås det særlig fast at teknologi har en sentral rolle når det gjelder å løse de store utfordringene innenfor helse, forsvar og beredskap. 

Hva er borte?

Så er det selvfølgelig noe som ikke er med i en slik plan, som ville vært med hvis stort og smått skulle omtales, men ikke er like viktig nå. Og så er det noen ting som er med, men der det ikke er et helt tydelig forhold mellom hårete mål og virkemidlene som skal brukes, eller det er litt uklart hva som skal gjøre. 

I kategorien ting som er blitt borte er hele samferdselspolitikken. Regjeringen nøyer seg med å si at "Vi skal ta vare på den transporinfrastrukturen vi har, utbedre den der vi kan, og bygge nytt der vi må". Poetisk, men ikke veldig framoverlent, med andre ord. Og når det gjelder den gamle kampen for en mer "aktiv næringspolitikk" tror jeg den har avgått ved døden. Det er ingen antydning om flere statlige subsidier verken til grønne eller andre næringer som er politisk ønsket, men ikke lønnsomme.

Også den mer generelle klimapolitiken er svært neddempet i planen. Vi skal selvfølgelig samarbeide tett med EU om å nå klimamålene, og også bidra til klimagassreduksjoner i andre land gjennom kjøp av klimakvoter, men det er ingen nye mål eller retningsendringer. Nå er formuleringen at "I 2026 vil vi blant annet legge frem en plan for hvordan Norge skal nå det nye Paris-målet for 2035", altså det nye målet Stortinget med et knapt flertall fastsatte før sommeren, og som det kanskje ikke er flertall for i Stortinget lenger likevel.

Av andre ting som er borte, eller i hvert fall betydelig neddempet, er beskrivelser av kommunesektorens utfordringer med å løse problemer som følger av demografiendringene, med høyere utgifter og lavere inntekter enn før. Det blir spennende å se hvordan regjeringen velger å følge opp Kommunekommisjonens innstilling, der første del er rett rundt hjørnet, og Helsereformutvalget, som begge kommer til å peke på noen smertefulle veivalg og prioriteringer som må gjøres.

Hva er det umulig å få til?

Planen har en litt merkelig holdning til utviklingen i verdiskapingen i næringlivet. Holdningen er at nå går alt veldig mye bedre enn før i næringslivet fordi renten og prisstiningen går ned, og kjøpekraften er på vei opp, og i noen bransjer investeres det mye. Jeg tror dessverre ikke det står så bra til norsk næringliv generelt som denne planen påstår. Det er både knapphet på arbeidkraft og mange som står utenfor arbeislivet, og på noen områder, som i den store og arbeidskraftsintensive byggenæringen, er aktivitetsnivået langt under normalen. 

Målet om  igangsetting av 130 000 boliger innen 2030 er derfor en fantasi. Det forhindrer ikke at tiltak for å forenkle og digitalisere plan- og byggeprosesser, og redusere byggekostnader, er viktige, men i dag ligger igangsetteingstakten for nye boliger på omkring halvparten av det nivået det bør være. Denne nedkjølingen i næringslivet bidrar også til at målet om 150 000 flere i jobb er urealistisk. Arbeidsledigheten vil sannsynligvis gå opp, ikke ned, til tross for at etterspørselen etter arbeidskraft og kompetanse er stor på flere områder, og særlig innen helse og omsorg. Men rammebetingelsene for investorer, gründere og engasjerte fagfolk som vil starte og bygge nytt næringsliv i Norge er, for å si det forsiktig, svært mangelfulle. Planen gjør ingenting for å fortelle at det vil bli bedre på dette området.

En ny måte å jobbe på

Krever denne type tverrsektorielle og komplekse utfordringer noen nye måter å styre, lede, samarbeide og gjennomføre på? Noen nye og bedre verktøy i verktøykassen når man skal utrede og sortere ut hva slags problem man skal løse? Noen bedre verktøy når man skal lage et godt beslutningsgrunnlag for beslutningene. Og noen bedre metoder og verktøy når man ikke er helt sikker på hvilke tiltak som virker, og må teste ut noe først, og når man skal sette sammen organisasjonen som skal gjennomføre omstillingen, på tvers av sektorer og nivåer?

Det står ikke noe om gjennomføring og rigging av samarbeid på tvers i selve strategien, men i talen statsminsteren holdt da han presenterte strategien er det noen veldig interessante, ærlige og gode formuleringer om at vi ikke er rigget godt nok for gjennomføring av denne type "prosjekter" på tvers av statens siloer:

"Når verden skifter så raskt som vi har sett, må politikken også kunne skifte gir. Derfor fornyer vi nå måten regjeringen og departementene arbeider på.(...) Nå blir det større prosjekter – og færre enkelttiltak. Regjeringens plan for Norge har 10 prosent av størrelsen til en vanlig regjeringsplattform.

Vi forlater de omfattende katalogene med hundrevis av punkter som fordeles på sektordepartementene. I stedet går vi over til noen større utviklingsprosjekter, som skal gjennomføres på tvers av departementene. Folk lever ikke livene sine i siloer – og derfor må staten bli enda bedre til å komme seg opp av siloer og sektorer. Det blir lettere å jobbe på tvers – nå som de fleste departementene igjen samles i regjeringskvartalet. Og som dere vil se av prosjektene: De handler ikke om å legge frem flest mulig strategier, handlingsplaner og stortingsmeldinger."

Dette er gode erkjennelser, men hva vil det si i praksis å fornye måten regjeringen og departementene arbeider på? Hvordan organiserer man seg på en måte der man både utreder, beslutter, og ikke minst gjennomfører, på tvers av siloene i staten? Hvordan ser verktøykassen og virkemidlene ut som støtter ledere og medarbeidere som skal jobbe på andre måter enn før? Trenger vi en budsjettprosess som understøtter bedre besluninger på tvers, og en enkere og raskere gjennomføring? Og hordan bygger man nødvendig kompetanse og ledelse i et system som er vant til å jobbe nettopp i siloer, og skal venne seg til en annen endringstakt og en annen måte å forholde seg til hverandre?

Det blir spennende tider i Digdir og i DFØ, etatene som kanskje aller mest må være et kompetent og dyktig støtteapparat for statsforvaltningen og de offentlige tjenesteleverandørene som skal lære å jobbe på nye måter. Men det holder ikke å ha et par tverrgående etater som kan jobbe på nye måter, og hjelpe til med digitalisering, mens andre holder på som før. Dersom vi skal få til det Jonas snakker om må alle direktoratene og offentlige tjenesteorganisasjoner bli flinkere til å tenke og jobbe mer tverrsektorielt, mer brukerorientert og med en høyere endringstakt enn vi er vant til. 

Mens de som sitter på toppen, regjeringen, Stortinget og departementene, må tåle at de ikke kan detaljstyre like mye som før, men må legge til rette for mer samarbeid på tvers og større handlingsrom Kanskje det blir det aller vanseligste.

Ny forvaltningslov etter 60 år

Stortinget skal snart vedta en ny "Lov om saksbehandllingen i offentlig forvaltning", bedre kjent som Forvaltningsloven. Det er kanskje den viktigste loven som regulerer forholdet mellom stat og kommune på den ene siden, og innbyggere og virksomheter på den andre siden. Det er denne loven som gir bestemmelser om hvordan offentlig forvatning behandler saker og tar beslutninger, og fastslår rettigheter, plikter, fremgangsmåter og retten til å klage.

Forvaltningsloven har også bestemmelser om habilitet, delegering, taushetsplikt, og veiledningsplikt. Den nye loven har dessuten tatt inn bestemmelser om automatisert saksbehandling og automatiserte avgjørelser og rydder i forholdet mellom informasjon som skal deles og det som ikke skal deles. Det er selvfølgelig ikke slik at forvaltningsloven er den eneste viktige loven som regulerer forholdet mellom myndigheter og private, vi har omfattende bestemmelser i plan- og bygningloven, lov om offentlige anskaffelser og i en rekke sektorlover, men det er forvaltningsloven som gjelder generelt, og der det ikke finnes bestemmelser i andre lover.

Denne nye forvaltningsloven kommer etter at Forvaltningslovutvalget ble nedsatt tilbake i 2015 og  overleverte sin innstilling til Justisdepartementet i 2019. Deretter fulge en høring,  og Justisdepartementets lovproposisjon ble behandlet i statsråd i april 2025. Ting tar tid, men nå ligger lovforslaget i Stortinget, klar til å bli komitébehandlet, diskutert og vedtatt før sommeren. 

En snart 60 år gammel lov

Dagens forvaltningslov ble vedtatt i 1967, i et samfunn som på viktige områder, var veldig forskjellig fra dagens Norge. Ikke minst var offentlig forvalting annerledes både i omfang, i hvor store oppgaver den hadde ansvar for, hvor presist innbyggernes rettigheter var beskrevet, og hvordan forvaltningen er organisert. I innledningen til stortingsproposisjonen beskriver departementet endringene slik:

"Både samfunnet generelt og offentlig forvaltning har gjennomgått betydelige endringer siden gjeldende forvaltningslov ble vedtatt for snart 60 år siden. Fremveksten av velferdsstaten, den tilhørende økningen i rettighetslovgivning og økt regulering av næringsvirksomhet har hatt betydning for forvaltningens oppgaver og hvilke typer saker den behandler. Mens den gjeldende forvaltningsloven hovedsakelig er utformet med tanke på saksbehandling i statlig forvaltning og hierarkiske forvaltningsorganer, er en rekke oppgaver de siste tiårene overført til kommunene. I statsforvaltningen fattes et betydelig antall vedtak i dag av kollegiale organer, særlig  klagenemnder, og av forvaltningsorganer som i større eller mindre grad er uavhengige av departementene og regjeringen. 

Folkerettslige forpliktelser, særlig menneskerettighetene og EØS-regelverket, kan påvirke både forvaltningens oppgaver, organisering og saksbehandling. Endelig gjør utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og å automatisere saksbehandlingen. Digitaliseringen gir muligheter for en effektivisering av saksbehandlingen til gode både for partene i forvaltningssaken og samfunnet som helhet, samtidig som den medfører spørsmål om det er behov for endringer i eksisterende saksbehandlingsregler eller innføring av nye regler for å ivareta rettssikkerhet og personvern i en digital forvaltning." 

Virkeligheten har løpt foran loven 

Det er derfor gode grunner til å modernisere lovverket som regulerer saksbehandlingen i offentlig sektor, blant annet for å få reglene i tråd med praksis som allerede finnes, som enten er regulert i ulike sektorlover, eller ikke er nedtegnet i det hele tatt fordi det bare er bare blitt sånn. Samfunnet offentlig forvaltning opererer i har også andre krav og forventninger om rettsikkerhet og likebehandling knyttet til velferdstjenester, innsyn og klagemuligheter, og veiledning og kommunikasjon, enn det som var situasjonen da dagens lov ble vedtatt i 1967.

Lovproposisjonen har som et viktig premiss at dagens forvaltningslov har fungert godt på mange områder, selv om teknologier og kommunikasjonskanaler stat og kommue bruker har endret seg. Da handler det særlig om at verdier og prinsipper som fungerer, og som ligger til grunn for offentlig forvaltnings oppgaveløsing, skal ligge fast. Det samme gjelder lovens tydeliggjøring av ansvar, roller og krav til forklaringer og til kommunikasjon med innbyggerne. Man skal ikke reparere det som virker. Det er derfor en hel del "forandre for å bevare"-tenking i det nye lovforslaget. 

Mye i den gamle loven blir videreført, noen ganger med moderniserte formuleringer. Noen steder lovfestes praksis som har utviklet seg over tid, og fungerer, men ikke er lovfestet. Så er det noen andre  problemstillinger som er nye i den nye loven. Ting som digitale arbeidsprosesser og automatiserte beslutninger har fått egne nye paragrafer. Og kollegiale og uavhengige forvaltningsorganer som har vokst frem, og som er eller ikke er lovhjemlet i ulik sektorlovgivning, er kommet inn med egne paragrafer i forvaltnignsloven nå. Proposisjonen sier at:

"Lovforslaget bygger også i stor grad på strukturen i gjeldende lov, med egne regler for behandlingen av enkeltvedtak og forskrifter, og generelle regler for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Det foreslås å regulere flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett, herunder regler om delegering, ugyldighet, vilkårslæren og myndighetsmisbrukslæren. Det foreslås også nye regler om organiseringen og saksbehandlingen i kollegiale organer og om uavhengige organer i statsforvaltningen."

Lovproposisjonen er lang, på 503 sider totalt, med selve lovteksten helt til slutt. Den nye loven er på 100 paragrafer i alt, og i kapitlet før lovvedtaket er det kommentarer til de enkelte paragrafene. Ellers er det kapitler om forholdet til Grunnloven, om andre lands forvaltningsrett, lovens nedslagsfelt, forvaltningens avtaler og eierrådighet, forvaltningens veiledningsplikt, automatiserte avgjørelser, nedtegningsplikt, prinsippene for delegering av myndighet, regler for habilitet, taushetsplikt og informasjonsdeling, og rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse, utredningsplikt, medvirkning, vedtaksform og klagebehandling. Dette er helt sentrale temaer i et åpent og moderne demokratisk samfunn, og slik sett fungerer denne proposisjonen godt både som lærebok og som opplagsverk om hva som gjelder, og hvorfor.

Automatiserte avgjørelser

Området der det er er mest nytt, og der virkeligheten har løpt lengst og fortest uten at forvaltningsloven har fulgt med, gjelder "Automatisert saksbehandling og automatiseringe avgjørelser", som også er navnet på kapittel 8 i lovproposjonen. Om forholdet mellom dagens virkelighet og dagens forvaltningslov skriver regjeringen at:

"De fleste forvaltningsorganer benytter i dag datasystemer i saksbehandlingen. Noen systemer brukes som støtte til saksbehandlingen, for eksempel til å innhente og utveksle informasjon, utføre analyser eller bearbeidelser av informasjonen, eller på andre måter forberede grunnlaget for en avgjørelse. Andre systemer kan brukes til å treffe avgjørelser fullt ut basert på automatisert behandling. Den gjeldende forvaltningsloven inneholder verken generelle regler om automatisert saksbehandling eller regler om forvaltningens bruk av automatiserte avgjørelser, det vil si avgjørelser som forvaltningen treffer basert på automatiserte operasjoner i datasystemer. Forvaltningsloven har heller ingen spesifikke regler som retter seg mot utviklingen, innholdet, bruken eller dokumentasjonen av de datasystemene som forvaltningen benytter ved automatisert saksbehandling."

At det ikke er egne regler i forvaltningsloven er ikke er det samme som at bruk av digitale systemer er helt uregulert i dag. Både forvaltningslovens generelle prinsipper og bestemmelser gjelder uansett og er i prinsippet teknologinøytrale. Dessuten er bruk av digitale systemer regulert i en hel del sektorlovgivning, i personopplysningsloven, i likestillings- og diskrimingsloven og i annet relevant lovverk, og slike bestemmelser kommer inn stadig flere steder. Mye har også kommet til etter at Forvaltningslovutvalget kom med sin lovutredning. 

Lovproposisjonen nevner flere slike lover som hjemler automatisert saksbehandling, blant annet arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a, utdanningsstøtteloven § 20, Statens pensjonskasseloven § 45 b, SI-loven § 6 a, skattebetalingsloven § 3-5, bidragsinnkrevingsloven § 22b, skatteforvaltningsloven § 5- 11, tollavgiftsloven § 8-5, vareførselsloven § 7-15, lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 21 a, fiskerpensjonsloven § 29 a, folkeregisterloven § 9-4, pasientjournalloven § 11, universitetsog høyskoleloven § 9-8, utdanningsstøtteloven § 20, vegtrafikkloven § 43 b, utlendingsloven § 83 a og integreringsloven § 41.

De nye paragrafene om automatisering

Derfor er det et behov for nye bestemmelser også i forvaltningsloven, og dette foreslås løst gjennom tre nye paragrafer i den nye loven, § 11, 12 og 13. Paragraf 11 i den nye loven slår ganske enkelt fast at saksbehandling og beslutninger kan gjøres automatisert når nødvnendige lovhjemler og hensyn til forsvarlig saksbehandling er på plass:

§ 11 Automatisering av saksbehandlingen

(1) Et forvaltningsorgan kan automatisere saksbehandlingen, herunder treffe avgjørelser automatisert, såfremt kravene som ellers stilles til saksbehandlingen oppfylles. 

(2) En avgjørelse kan ikke treffes automatisert dersom det rettslige grunnlaget som avgjørelsen bygger på, er til hinder for det.  

(3) Forvaltningsorganet kan ikke uten særlig hjemmel treffe automatiserte avgjørelser som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22. 

(4) Kongen kan gi forskrift om utvikling og bruk av systemer til automatisert saksbehandling og om innholdet i slike systemer. Kongen kan også gi forskrift om automatiserte avgjørelser, herunder om adgang til å treffe avgjørelser omfattet av tredje ledd på bestemte saksområder.

Paragraf 12 i den nye loven omhandler offentlig digital saksbehandlings forhold til artikkel 22 i EUs personvernforordning som omhandler avgjørelser som "i betydelig grad påvirker fysiske personer", der det i EU-forordningen i utgangspunktet er et generelt forbud mot automatiserte beslutninger, men samtidig åpner for at man i nasjonal lovgivning kan gi regler som tilltater automatiserte beslutninger når bestemte forutsetninger er oppfylt. Og det er disse vilkårene som er ganske utførlig omtalt i lovens § 12, og også utførlig drøftet i lovproposisjonen, i noe jeg synes er en ganske kronglete og tunglest tekst. Det har nok med at EUs GDPR-forordning heller ikke er verdens mest tilgjengelige lovtekst.

Paragraf 13 er derimot kort og lettlest, og noe av det viktigste og mest interessante som står i den nye forvaltningsloven. Der slås det fast at det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer skal dokumenteres, og være offentlig tilgjengelige dersom ikke særlige hensyn taler imot. Dette er en bestemmelse som fikk en del motforestillinger i høringen fra etater som mente at dokumentasjon av rettslig innhold i et digitalt system både kan være uklart og utgjøre unødig ekstrarbeid, og kanksje vanskelig å kommunisere i en form som er forståelig for allmenheten. Men departementet har heldigvis ikke hørt på dette og har gått for en prinsippielle åpenhetslinje der vi skal få forklart hvordan det som er "i den svarte boksen" viker. 

§ 13 Dokumentasjon av det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer

(1) Forvaltningsorganet skal dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer. Dokumentasjonen skal offentliggjøres, med mindre særlige hensyn taler mot det. 

(2) Kongen kan gi forskrift om dokumentasjon og offentliggjøring etter første ledd. 

Det blir spennende å se hvordan denne paragrafen vil følges opp i praksis. Når blir den første dokumentasjonen publisert? Hvordan vil den se ut? Og, ikke minst. er det mulig å dokumentere hva som egentlig er inne i boksene i noen av de eldste og mest proprietære datasystemene som brukes i forvaltningen? 

Taushetsplikt, personvern og datadeling

En rekke pragrafer i forvaltningsloven handler om å trekke opp grenser for hva som er taushetsbelagt, av personvernhensyn, eller av andre grunner. Her er det både spørsmål om hva som kan deles og ikke deles, og hvem man eventuelt kan dele opplysningene med. Informasjon som er samlet inn av det offentlige kan selvfølglig brukes til det formålet det er samlet inn for å brukes til, men hva kan man dele med andre forvaltningsorganer? Hva er sensitive personopplysninger som ikke kan deles? Hva er egentlig forretningshemmeligheter det er knyttet taushetsplikt til? Og hva skal til for at forskere skal få tilgang til persondata det ellers ikke er åpenhet om?

Vel, dette er komplekse grensedragninger. Noen helt nye prinsipper er det ikke snakk om, de er i stor grad videreført, men det er både opprydninger, klargjøringer og erkjennelser av at både samfunnet og bruken av ulike teknologiske verktøy må tas hensyn til. En nyttig bestemmelse i den nye loven slår fast en del ting som ikke er underlagt taushetplikt, i paragraf 31.

§ 31 Taushetsplikt om personlige forhold  

(1) Opplysninger om noens personlige forhold er taushetsbelagte. 

(2) Taushetsplikten omfatter ikke opplysninger om fødselsnummer eller nummer med tilsvarende funksjon, statsborgerskap, bosted, postadresse, e-postadresse, telefonnummer, sivilstand, yrke, arbeidsgiver eller arbeidssted, med mindre opplysningene avslører et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Taushetsplikten omfatter heller ikke opplysninger som fremgår av et offentlig register som er tilgjengelig for allmennheten, opplysninger som er kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort, eller opplysninger som grunnlaget for taushetsplikt av andre helt særlige grunner ikke gjør seg gjeldende for.

I § 32 som omhandler taushetsbelagte forretningshemmeligheter, er det på samme måte slått fast at opplysninger som ellers er offentlig tilgjengelige, eller vedtak som er fattet overfor virksomehten, ikke er forretinghemmeligheter. I § 34 er det en lang opplistning av unntak fra taushetsplikt og deling av personopplysninger, der det første punktet et "opplysninger deles etter samtykke fra den det gjelder". Et annet punkt gir unntak fra taushetsplikt når "opplysninger deles med andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet". Det er også unntak for "kontroll med forvaltningen" og "statistisk bearbeidning", og det samme gjelder ved informasjon om lovbrudd og ved fare for liv og helse.

For oss som er noe mer enn middels opptatt av hvordan data og datadeling kan bidra til både bedre beslutninger, en mer effektiv forvaltning, og til bedre sammenheng på tvers av sektorer når man skal løse komplekse problemstillinger i folks liv, eller mer generelt, er det også interessant å lese ny § 35. Den sier noe om deling av ellers taushetsbeslagte opplysninger "der det foreligger et etablert samarbeid mellom forvaltningsorganer" og "der det finnes et etablert samarbeid mellom forvaltnigsorganer og selvstendige rettssubjekter", som gjør deling av data mulig der det ellers ikke er tillat. Så skal ikke jeg prøve meg på å definere hva "etablert samarbeid" er akkurat her.

Enkeltvedtak og forskrifter

Forvaltningsloven, både den gamle og den nye, har etablert et skille mellom enkeltvedtak og andre typer avgjørelser i forvaltningen, som er definert som "forskrifter". Dette skillet er også avgjørende for hvilke deler av forvaltningsloven som gjelder for saksbehandlingen. Begrepet "enkeltvedtak" er definert i § 2 første ledd bokstav b som "et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer". Eksempler på det er tildeling av økonomiske ytelser, tildeling av tjenester, tillatelser eller bruk av tvangsmidler. Det aller meste av forvaltningsloven handler om saksbehandlingen av slike enkeltvedtak.

På den annen side har vi "forskrifter", som har et eget kapittel på slutten, og som i den nye loven er definert som "En avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som generelt er bestemmende for rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av private personer". Dette er med andre ord mer generelle regler og så forskjellig fra enkeltvedtak at det sikkert kunne vært håndtert i en egen lov, men i motsening til de andre nordiske landene har vi i Norge plassert forskrifter i samme lov som enkeltvedtak. Er en forskrift i lovens forstand det samme som det som heter "forskrift"? Nei, ikke helt, sier lovproposisjonen, det kan være en forskrift selv om den ikke heter forskrift. 

Ja faktisk kan et stykke programvare som inngår i et datasystem som brukes til å saksbehandle og beslutte ting basert på et juridisk reglverk betraktes som en forskrift:

"Utvalget legger til grunn at det er mest nærliggende å karakterisere programmene og tolkningsanvisningene som instrukser dersom de ikke er ment å være rettslig bindende. Hvis programmene eller tolkningsanvisningene derimot er rettslig bindende, mener utvalget at de må betraktes som forskrifter. Departementet vil her fremheve at forskriftsbegrepet er materielt. Det er innholdet i programmet som er avgjørende for om det er å betrakte som en forskrift."

Forvaltningsloven, andre lover og utredningsinstruksen 

Tiltak som forandrer på noe som får konsekvenser for personer og virksomheter, skal utredes. Det følger av Utredningsinstruksen, som nylig ble oppdatert, og som jeg har skrevet om her på bloggen flere ganger. Det følger også av forvaltningsloven som stiller krav om utredning av ulike tiltak som iverksettes av offentlig forvaltning av typen generelle tiltak, som i loven omtales som forskrifter. Er det da blitt slik at Forvaltningsloven spenner bein på utredningsinstruksen ved å stille andre andre krav eller rett og slett gå i veien og lage forvirring? Nei, tvert imot er det heldigvis slik at lovproposisjonen flere steder understreker behovet for å samordne forvaltningslovens begrepsbruk med kravene som står i utredningsinstruksen, men på et mer overordnet nivå. I § 94 i lovforslaget står det:

"Før et forvaltningsorgan fastsetter en forskrift, skal det sørge for at saken er forsvarlig utredet. Forvaltningsorganet skal blant annet utrede behovet for forskriften, alternativer til forskriftsregulering og hvilke virkninger forskriften vil ha for allmenne og private interesser. Omfanget av utredningen skal tilpasses sakens betydning og behovet for en rask avgjørelse."

Det er en kort og konsis syntese av noe av det viktigste i utredningsinstruksen, der man må vurdere behovet (Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?) og utrede ulike alternative måter å løse problemet på (Hvilke tiltak er relevante?). Man skal også vurdere virkninger på allmenne og private interesser, som stemmer godt med spørsmål 4 i utredningsinstruksen. Kostnader og samfunnsøkonomiske gevinster er ikke nevnt spesielt, men er naturligvis en del av det som må vurderes.

Avslutningsvis er det viktig å minne om at en ny forvalningslov ikke kan fungere alene. Den virker sammen med andre lovverk, ikke minst andre sentrale systemlover for forvaltningens virkemåte, som offentligloven, arkivloven (som også ligger i Stortinget til behandling akkurat nå) og personopplysningsloven. Det er også varslet at regjeringen vil komme med nye lover om deling av data og om offentlige anskaffelser. Vi står også foran en implementering av sentrale EU-regler i norsk lov, som Digital Markets Act, Digital Services Act og AI-Act, som alle må få en tydelig myndighetsforankring og koordinerende tilsyn på norsk side. Det hele henger sammen, og den nye forvaltningsloven er en sentral del av dette arbeidet

Brems i forenklingene for næringslivet

Hvor ble det av forenklingstiltakene som skulle spare næringslivet for milliarder av kroner i kostnader? Ting kan tyde på at det er mye lettere å love besparelser enn å gjennomføre forenklinger.

Hurdalsplattformen

La oss skru klokken tilbake til høsten 2021. Da la regjeringen frem en politisk plattform, den såkalte Hurdalsplattformen som lovet forenklingstiltak for næringslivet for 11 milliarder kroner innen 2025. Det er lovet flere tiltak som som skal bidra til denne gevinsten. Under delkapittelet om "Innovasjon, forenkling og grunderskap" på side 15 står det blant annet:

"Regjeringen vil:

• Redusere næringslivets kostnader knyttet til pålagte regler og utfylling av offentlige skjemaer med 11 milliarder kroner innen 2025. Ved nye reguleringer skal det som hovedregel vurderes om små selskaper kan få spesielle tilpasninger eller unntak.
• Samordne offentlige tilsyn og rapportering.
• Gjennomgå det norske lovverket grundig med mål om å identifisere og fjerne hindringer for innovasjon og digitalisering.
• Redusere behandlingstiden for offentlige tillatelser til næringslivet."

Ikke 11 milliarder, men 3,4 milliarder

Nå der det omtrent fem uker igjen til vi skriver 2025. På regjeringens nettsted om forenklinger for næringslivet har de en grafisk fremstilling av hva status er. Den kan fortelle at det totalt er blitt 3,4 milliarder i forenklingsgevinster siden Hurdalsplattformen kom ut, og ikke 11 milliarder. Det er heller ikke satt igjang nye tiltak som gjør at vi kommer dit i løpet av 2025, i følge det som er opplistet på nettsiden. Heller ikke de andre punktene i opplistingen er det gjort noe med. Og i tillegg har det kommet til en hel del nye rapporteringskrav og andre krav siden 2021 som har påført nye kostnader. Det lages ikke oversikter over dette, men høst sannynlig har kostnadene blitt høyere, og ikke lavere.

Det er ganske merkelig at denne nettsiden, omtalt som "Forenklingportalen", ble lansert i april 2024 av daværende næringsminister Vestre, som ved lanseringen la vekt på at dette var en portal som skulle gi næringslivet mulighet til å komme med nye forslag til forenklinger. Litt rart kanskje å lansere et mål om 11 milliarder i besparelser i 2021 og så be om forslag i 2024 til hvordan det skal gjøres, med frist 15, desember 2024, to uker før 2025. Nå er ikke Vestre næringsminister lenger, men helseminister. Og besparelsene lar vente på seg.

Det kan også være verdt å merke seg at andre tiltak på denne listen, som å samordne offentlige tilsyn og rapportering slik at det gir besparelser får både offentlig forvaltning og for virksomheter det drives tilsyn med, ikke ser ut til å ha blitt fulgt opp som forutsatt. Det skrev Riksrevisjonen i en rapport om
"Myndighetenes tilrettelegging for deling og gjenbruk av data i forvaltningen" i november 2023. 

Det kan ha skjed noe senere, men jeg har ikke sett det omtalt. Det er heller ikke satt igang noen systematisk gjennomgang av det norske lovverket med et uttrykt mål om å indentifisere og fjerne hindringer for innovasjon og digitalisering. Og ikke gjort noe overordnet grep for å redusere behandlingstiden for offentlige tillatelser til næringslivet, slik Hurdalsplattformen tok til orde for.

Veien videre for forenklingstiltakene

Helt uavhengig av om disse løftene var alvorlig ment eller ikke, tror jeg det er noen svakheter ved selve måten å liste opp en haug med enkelttiltak for å redusere "kostnader knyttet til pålagte regler og utfylling av offentlige skjemer", og så summere tallene etterpå. ser ikke ut til å fungere lenger. Og det er kanskje ikke så rart, for det å digitalisere enkeltskjemaer og enkeltinnrapporteringer er i stor grad allerede gjort. Det som står foran oss er mye vanskeligere. Jeg kan nevne tre ting som krever at det jobbes annerledes, mer tverrsektorielt og mer i inngrep med privat sektors egne digitale systemer for digitalisering og datadeling:

For det første har denne måten å beregne forenklingsgevinster ved "skjemautfylling" et alt for smalt perspektiv. Kanskje fordi det har vært drevet som et slags separat og litt isolert forenklingsprosjekt inne i Nærings- og fiskeridepartementet. Fokus har vært næringslivsrapportinger, av regnskap, skatter og selskapsopplysninger, men uten å ta høyde for det bredere kostnadsbildet for næringlivet i Norge, for eksempel kostnader knyttet til plan. og byggesak, til tilgang mer arbeidskraft, for eksempel innleie og konsulentbruk, eller til kostnader knyttet til forskning, innovasjon og kompetanse.

Det har under tidligere regjeringen vært gjort noen forsøk på å få til enn bredere rapportering av "fornying, forenkling og forebedring" til glede for innbyggere og næringsliv, men denne måten å beskrive politiske resultater har dessverre aldri tatt helt av som arbeidsform. Kanskje fordi det i for liten grad har vært en arbeidsform, men noe det i ettertid har vært et ønske om å fremstille mer samlet og helhetlig enn det faktisk har vært. 

Men jeg kan i hvert fall lenke til tre litt bortgjemte oversikter fra regjeringer i nyere tid, "Offentlig sektor fornyes, forenkles og forbedres" fra 2016, en digital oversikt over tiltak for "En enklere hverdag for innbygger og næringsliv" fra 2018, og et hefte fra 2021 som heter "En bærekraftig og innovativ offentlig sektor". Her kan det kanskje være noe til inspirasjon for fremtidige strategier for alle som er på jakt etter forenklinger, besparelser og produktivitetesøktende tiltak.

Tverrsektoriell digitalisering

For det andre er som nevnt ikke utfordringene i digitaliseringen som før. Vi skal i liten grad erstatte papirbaserte og manuelle innsendinger med digitale versjoner, det er allerede gjort. Utfordringen er heller ikke først og fremst effentivisering av enkeltprosesser og enkeltrapporteringer som skal mates inn i enkeltdatasystemer laget for formålet. Utfordringen nå er å i større grad utvikle et langt mer komplekst økosystem for innsamling, forvaltning og gjenbruk av data, med en rekke avsendere og mottakere, og en rekke ulike formål de skal brukes til. 

Dagens og fremtidens digitale fellesløsninger i det offentlige og mellom det offentlige og næringslivet, skal håndtere fangs av data, forvalting og kvalitetssikring, og sammenstilling og bruk av data til kontroll- og tilsynsvirksomhet, på andre måter. Blant annet ved å hente data der de finnes, for eksempel fra bedrifters fagsystemer, og kombinerer det man trenger til det formålet man trenger dem til. Det krever andre analogier enn overgangen fra papirbasert til ferdigutfyllt til digital selvangivelse.

Poenget  i denne sammenhengen er at det ikke gir samme mening som før å lage lange lister over enkeltforenklingstiltak som man prøver å sette et tall på, og summerer til slutt. Utfordringen er å vite hva man skal gjøre før man begynner å lage lister over enkelttiltak. La oss for eksempel tenke tanken på at en rekke ulike myndigheter trenger bedre og mer oppdatert informasjon om hvem som eier eiendommer og aksjeselskaper i Norge. Skal man da lage et nytt register for hvert formål etter hvert som problemene dukker opp? Hva med innkjøpere i kommunene? Hva med høyere embetsverk og eierinteresser? Hva med stortingsrepresentanter eller ektefellene til statsråder? Skal alle ha sitt eget register? Eller er det mulig å tenke seg at disse dataene bor et sted, enten i et felles offentlig register eller i et fagsystem hos virksomhetene som uansett er kilden til disse dataene, og kan hentes inn og brukes når de trengs?

Nye behov hele tiden

Et tredje og siste problem er at slike tiltakslister som regjeringen jobber med, og prøver å få til å bli 11 milliarder kroner i sparte kostnader, bare beregner gevinstene vi får ved å effektivisere eller fjerne eksisterende krav. De tar ikke hensyn til nye rapporteringskrav, som det stadig kommer flere av. Selskaper er pålagt nye krav til bærekraftsrapportering, krav om å rapportere reelle rettighetshavere i et nytt register og å rapportere i henhold til kravene i Åpenhetsloven, bare for å nevne noe.

Det er mange grunner til at samfunnets behov for korrekt og oppdatert informasjon øker. Sikkerhet, klimakrav og kriminalitets- og korrupsjonsbekjempelse er noen av disse. Jeg tror det er mulig å bruke digitalisering og automatisering til å redusere rapporteringsbyrden til tross for at disse hensynene skal ivaretas, men det krever en annen og mye bredere tilnæring til hvordan det skal jobbes tverrsektorielt for å få til. Men det krever også en tilnærming som inkluderer arbeid med lover og regelvverk, standarder, budsjettprosesser og, ikke minst, styring og organisering. 

Rikets digitale tilstand

Rett i forkant av den årlige statlige Digitaliseringskonferansen, der både tre statsråder, riksrevisor og en rekke statlige toppledere har meldt sin ankomst, har Digitaliseringsdirektoratets sjef Frode Danielsen stilt det gode spørsmålet "Hvordan står det egentlig til med digitaliseringen her til lands?"

Svaret på spørsmålet kommer nok i innlegget hans på åpningen av konferansen 18. juni, men viktige deler av svaret er presentert i rapporten "Rikets digitale tilstand 2023", som allerede er offentliggjort på Digdirs nettsider. Svaret på spørsmålet er at det står ganske dårlig til og at det går feil vei. I en pressemelding om rapporten sier Frode Danielsen at:

"Både stat og kommune strever med å hente ut gevinster fra digitaliseringsarbeidet sitt. For 2023 gir Digdir strykkarakter til to av de seks målene i den nasjonale strategien. – Mange kommuner og offentlige virksomheter deler ikke data seg imellom, og et økende antall utvikler digitale tjenester uten å tenke på hvordan disse skal passe i det store bildet. Dette er stikk i strid med målene i regjeringens digitaliseringsstrategi, konstaterer Frode Danielsen, direktør i Digitaliseringsdirektoratet (Digdir)."

Han sier også at:

"Dette er en årlig vurdering av digitaliseringsinnsatsen i offentlig sektor. Resultatet er svært blandet. Bare ett av de seks målene i digitaliseringsstrategien får toppkarakter. Tre av målene vurderes bare som delvis oppnådd. De to siste får stryk. – Det er rett og slett ikke godt nok. Fem år etter at vi fikk strategien ser vi at utviklingen går i feil retning på flere områder. Statistikken viser at deling og gjenbruk av data faktisk går ned, at flere digitale løsninger lages uten tanke på helheten og at bare et fåtalls prosjekter oppnår gevinster etter planen, sier Danielsen."

Dette er en kraftig og alvorlig kritikk, og jeg tenker at det er ganske modig av Digdir å gjøre dette når de tross alt har en viktig del av ansvaret for digitaliseringen i offentlig sektor, spesielt samarbeid og fellesløsninger som går på tvers. Det ligger liksom i navnet "Digitaliseringsdirektoratet" at man har ansvar. Men det er prisverdig at kritikken, og selvkritikken, bygger på innsikt og på analyser av seks målområder, med bruksstatistikk, svar på spørreundersøkelser og flere internasjonale sammenligninger Det er godt dokumenterte konklusjoner. 

Det som er litt rart er at en så kritisk rapport om måloppnåelsen, og at utviklingen til og med har gått i feil retning på områder som er viktige for samfunn og innbyggere, ikke får større oppmerksomhet i offentligheten. Ikt-mediene Digi og Computerworld har laget oppslag som kan leses av deres abonnenter, men ellers er det forbigått i stillhet, i hvert fall så langt. Kanskje laber interesse også en viktig indikator på at den digitale tilstanden i riket ikke er helt på topp?

Hva er målt og analysert?

Litt mer om hva som er vurdert og målt i denne rapporten. Den handler ikke om digitalisering generelt i husholdningene eller i næringslivet, ikke om digital sikkerhet, men om digitalisering av offentlig forvaltning og offentlige tjenester. Hva staten og kommunene har fått til når det gjelder oppfølging av målene i den forrige digitaliseringsstrategien. Og det er seks mål de har vurdert, der to har fått stryk, tre bare er delvis oppnådd, og bare et av seks mål er oppnådd. Nå kan man jo alltids problematisere slike trafikklyskonklusjoner, og mene de er for strenge eller for snille, men det gir i hvert fall et godt utgangspunkt for å mene noe om tilstanden og diskutere hva vi må gjøre langt bedre fremover.

Målområde 1 handler om at "Offentlig sektor digitaliseres på en åpen, inkluderende og tillitvekkende måte". Her får resultatet strykkarakter. Begrunnelsen er at tilliten til offentlige forvaltning har falt og at andelen som synes det er lett å bruke digitale tjenester har gått ned. Norge ligger lavt på både europeiske og globale rangeringer av åpenhet om databruk og deling. Men Norge ligger høyt på undersøkelser om universell utforming av digitale tjenester, i følge rapporten.

Målområde 2 handler om at "Flere oppgaver løses digitalt, og som sammenhengende tjenester." Her er konklusjonen av vi bare delvis har lyktes. Andelen virksomheten som sier de arbeider med sammenhengende tjenester for brukerne går opp, men andelen brukere som mener det er sammenheng når de må ha kontakt med flere myndigheter er lav, og har gått ned. Norge faller på internasjonale rangeringer. I denne delen av rapporten er det også en interessant oversikt over hva offentlige virksomheter selv opplever som hindringer for å få til mer sammenhengende digitalisering. Funnene der kan, for å si det forsiktig, tyde på at det mangler sammenheng helt på toppen.

Målområde 3 er at "Alle innbyggere, næringsdrivende og frivillige organisasjoner som har evne til det, kommuniserer digitalt med offentlig sektor". Dette er det eneste målet rapporten mener er oppnådd, og det tenker jeg er en riktig vurdering. Her er det særlig den enorme veksten i bruken av digitale tjenester som er blitt en suksesshistorien,  mens brukeropplevelsen er betydelig mer variabel, kanskje også fordi forventingene til hvordan gode brukervennlige tjenester skal være stadig går opp. Under dette målet er det også interessante tall om den store veksten i bruken av offentlig sektors digitale løsninger, både til innrapportering og ulike søknader.

Målområde 4 er at "Offentlig sektor utnytter potensialet i deling og bruk av data til å lage brukervennlige tjenester, og for å bidra til verdiskapning for næringslivet". Her er vi tilbake til middels bra, med den begrunnelsen at innsatsen som gjøres for datadeling i offentlige etater har flatet ut. Bare 21 prosent av offentlige virksomheter gjenbruker data fra andre i stor eller svært stor grad. Virksomheter som sjelden eller aldri deler data med andre er økende. Og det er ikke nok kraft i arbeidet med å tilgjengeliggjøre og dele data på tvers, sier rapporten.  

Målområde 5 handler om at "Kommunale og statlige virksomheter bygger sine tjenester med utgangspunkt i et felles digitalt økosystem for samhandling". Nok et område som rangeres som delvis bra. Her trekker bruken av felles innlogging til offentlige tjenester og bruken av andre fellesløsninger opp. Men det er målt en lav bevissthet om at man tilhører et digitalt økosystem og vi kan lese om en nedgang bruken av veiledere og standarder som staten utgir nettopp for å få ting til å henge mer sammen digitalt.

Målområde 6 er at "Kommunale og statlige virksomheter henter gevinster fra digitalisering på en systematisert måte". Her er resultatet fryktelig dårlig. Andelen offentlige virksomheter som i stor grad har lykkes med å realisere forventede gevinster fra digitaliseringsprosjekt er på 10 prosent, ned fra 30 prosent i 2022. Tallene tyder også på at det arbeides alt for lite systematisk med å hente ut gevinster av digitaliseringsprosjektene, noe man skulle tro var et av hovedpoengene med å digitalisere tjenester og arbeidssprosesser i det offentlige.

Behov for enda mer konkret diagnose - og oppfølging

Det rapporten beskriver er at det jobbes for lite og for dårlig med følge opp dagens planer og strategier for digitalisering i offentlig sektor. Det mangler gjennomføringskraft og kanskje mangler også den ledelsesmessige ryddingen og prioriteringen som må til for å lykkes med krevende tverrgående satsinger. Kanskje er det ikke enda en ny digitaliseringsstrategi det nå er mest behov for? En bedre ide kunne være å øke innsatsen for å gjennomføre ting som er beskrevet i planer, kanskje vedtatt, men ikke gjennomført. Rapporter som dette har sin verdi i at de gir et slags aggregert bilde av nåsituasjoner på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offentlig-private økosystemer for digitalt samarbeid. Svakheten er at det kan bli litt abstrakt og luftig når man ikke snakker om konkrete ting som skal løses, eller konkrete digitale samarbeid og prosjekter for å svare på noen behov. 

Hva må gjøres for å få konkretisert denne type innsikt til noe beslutningstagerne i departementer og direktorater kan reagere på, og bruke? En mulighet er å dra innholdet i denne analysen av "rikets digitale tilstand" ned til mer konkrete behov der det digitale samarbeidet og/eller datatilgangen ikke fungerer. Hva er for eksempel status og resultater for de syv livshendelsene? Hva er det som eventuelt svikter? Et svært godt eksempel på et arbeid som beskriver et konkret udekkede behov er det Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket gjorde i rapporten "Kartlegging av myndighetenes bruk av opplysninger om eierskap av aksjer og fast eiendom.". Jeg tror flere burde lage slike konkrete rapporter om samfunnsproblemer som lar seg løse langt bedre gjennom tilgang til og samarbeid om data, men der man også tar seg bryet med å ikke bare omtale digitalt samarbeid overordnet og abstrakt, men finner ut hvem som trenger hvilke data, til hvilke formål og hva som må gjøres for å få det til.

Jeg tror også vi må få en tettere kobling mellom denne type diagnoser av offentlig sektors digitale tilstand som Digdir og Digitaliseringsrådet utgir, og det arbeidet Riksrevisjonen i økende grad gjør for å avdekke om digitaliseringsarbeidet i staten er bra nok. For de som måtte ha glemt dem kan jeg jo minne om disse fire svært gode rapportene (det finnes noen flere på helse-, utdannings og forskningsområdet også) om statens utfordringer i sitt arbeid med digitaliserirng;

• Myndighetenes tilrettelegging for deling og gjenbruk av data i forvaltningen. Rapporten handler om tilrettelegging for deling og gjenbruk generelt, men ser særskilt på to caser, deling av tilsynsdata og deling av data for å forbygge og avdekke arbeidslivskriminalitet. Riksrevisjonen slår fast at samarbeidet har gått feil vei.
• Digitalisering i politiet. Handler om styring, ledelse og rammebetingelser for digitalisering i politiet generelt, og ikke minst Justisdepartementets rolle, men tar et veldig interessant dypdykk i to veldig gamle it-systemer, for straffesakskjeden og for arbeidstidsplanlegging i politiet, og beskriver hvorfor det alltid kommer ting i veien for at de blir byttet ut. Her blir enorme potensielle gevinster borte.
• Myndighetenes samordning av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor. God og svært kritisk rapport om mangelfull sammenheng i det forebyggende digitale sikkerhetsarbeidet i sivil sektor, blant annet når det gjelder oppfølging av sikkerhetsloven. Tar for seg både lovmessige, organisatoriske, budsjettmessige og ledelsesmessige mangler.
• Forsvarets informasjonssystemer til bruk i operasjoner. Kritikk på dette mest alvorlige nivået. Denne er litt på siden av det Digdirs koordinerende og muliggjørende rolle handler om, men den er relevant fordi den inneholder den samme type analyse og påpeker samme type mangler i riggingen av statlig digitaliseringsarbeid som de øvrige rapportene, og som Digdir rapport om Rikets digitale tilstand gjør.

Så får vi se om Digitaliseringskonferansen 18-19. juni, eller en ny digitaliseringsstragi som er varslet der, har noen bedre svar på hvordan vi kommer ut av den negative trenden Digdir beskriver at vi er i nå.

En revitalisert offentlig sektor - med KI

Fra teknologer og teknologiselskaper får vi jevnlig høre om det enorme potensialet som ligger i bruk av kunstig intelligens (KI). Det skal forandre alt mulig i samfunnet, og også gi oss bedre offentlig tjenester og raskere beslutninger. Men akkurat hva er det som skal bli bedre? Hvordan ser de ut disse nye tjenestene vi innbyggere skal få tilgang til? Og hva er det de ansatte i offentlig sektor skal få av nye verktøy de ikke har i dag, og som vil gjøre dem mer effektive?

Et problem med påstander om at ny teknologi generelt, og kunstig intelligens spesielt, skal forandre alt og gi enorme produktivitetsgevinster, er at det fort kan bli veldig abstrakt. For at vi skal kunne tro på dette, og til og med bli inspirerte og entusiastiske, holder det ikke å fortelle om hvordan vi skal putte noen bra spørsmål inn i Chat GPT-4 eller i Microsofts Copilot. 

Vi trenger en mye mer konkret beskrivelse av hvilke store og små problemer det vil bli mulig å løse på en bedre måte enn i dag. Og målet kan jo ikke være at 80 eller 90 prosent av offentlige etater eller dere ansatte skal bruke en bestemt programvare? Poenget må være å løse konkrete problemer og ha hjelpemidler og tjenester som gjør dette mulig ved hjelp av kunstig intelligens. Målet er ikke kunstig intelligens, men bedre offentlige tjenester.

Tony Blair Institute

Det er en slik vei til bedre offentlige tjenester Tony Blair Institute for Global Change i Storbritannia har tatt på seg å beskrive i rapporten "Governing in the Age of AI: A New Model to Transform the State". Og, ja, det er den samme Tony Blair som var statsminister i UK og i sin tid ble beskyldt for å være nyliberalist av venstresiden. Og, ja det kan høres litt pompøst ut å skulle transformere staten. Men Tony Blair verken er eller var nyliberalist, og heller ikke revolusjonær, men mest opptatt av å tenke nytt om økonomisk bærekraftige velferdsmodeller. Og om hvordan vi utvikler bedre modeller for samarbeid mellom offentlig og privat sektor, ikke minst når det gjelder å løse de virkelige store utfordringene i vår tid. (Og så er det ikke Blair som har skrevet rapporten, han har bidratt til et forord, men det er en gruppe eksperter som har analysert og skrevet rapporten.)

Jeg synes denne rapporten er god nettopp fordi den handler om hvordan og hvorfor KI kan bidra med store kvalitets- og effektiviseringsgevinster i offentlig sektor, og hvordan og i hvilken rekkefølge det kan være lurt å gå frem når KI skal tas i bruk for å lage nye innbyggertjenester og nye verktøy for offentlig ansatte. Ja, til og med de som tar politiske beslutninger om fremtiden har noe å se frem til når det gjelder analyse- og beslutningsstøtte, i følge denne rapporten.

Jeg vil særlig trekke frem tre ting i denne rapporten som jeg tenker at det er verdifullt å ha med seg for offentlige virksomheter som lurer på hvordan de skal håndtere alle oppgavene de skal løse, med knappere økonomiske rammer og med økte forventninger fra innbyggerne, og som kanskje lurer på om digitalisering og kunstig intelligens kan være en del av svaret.

Forskjeller på offentlig og privat sektors satsing på KI

For det første er det noen gode refleksjoner i rapporten rundt de enorme investeringene private bedrifter nå gjør i sitt egen KI-økosystem, i form av datakraft, infrastruktur, forskning, innovasjonsprosjekter, tjenester og software. Og forventningene om at det skal gi gevinster er også svært høye. I offentlig sektor finnes ikke denne type investeringsbudsjetter og det er en betydelig lavere takt både når det gjelder radikal innovasjon og investeringer i teknologi. Samtidig er det sannsynligvis i tilknytning til offentlig forvaltning og -tjenesteproduksjon noen av de største gevinstene ligger, både når det gjelder å bruke data smartere for å få bedre beslutninger og potensialet for frigjøre mer tid og ressurser. Rapporten slår fast at:

"In the public sector, profound changes are now possible. Harnessing AI tools could repair the relationship between government and citizens, put public services on a new footing and unlock greater prosperity. This prospect should be exciting in its own right, but in reality it is the only path forward. The public sector is on its knees, with large backlogs and lengthy waits for services, a demoralised, unproductive workforce and a lack of long term thinking as policymakers go from crisis to crisis. Adopting AI in the public sector is a question of strategic prioritisation that supersedes everything else. The UK cannot be consumed by old debates when the real issue is AI. AI could make countless tasks performed by public-sector workers every day better, faster and cheaper. It could help them to match service supply to demand, accelerate processing of planning applications or benefits claims, upgrade investigations and analysis, communicate with citizens better, collect and process information for transactional services, model and intervene in complex systems, expedite research and support tasks, manage diaries, draft notes and much, much more."

Ingen kan vite nøyaktig hvor store gevinster bruk av KI kan bidra med i privat eller offentlig sektor. I privat sektor gjør man store veddemål på nye teknologier og tjenester i håp om en fremtidig kjempegevinst. Feiler man vil en annen bedrift kunne fylle tomrommet. I offentlig sektor må man være mer forsiktige og ta mindre risiko. Men det å la være å utnytte nye muligheter for tjenesteinnovasjon og effektivisering er ikke noe godt alternativ. Svaret må ligge i bedre måter å utnytte innovasjonskraften i privat sektor og legge til rette for et godt offentlig-private samarbeid om innovasjon, også rundt bruk av kunstig intelligens.

Tre nye KI-verktøy

Det andre verdifulle i rapporten er hvordan den ikke nøyer seg med abstrakte makrobetraktninger om hvordan gevinster kan oppnås med teknologi, men beskriver tre konkrete nye tjenester KI kan bidra til å virkeliggjøre. KI-verktøy rapporten mener kan være klare til bruk innen 2030. Det er:

• En digital innbyggerassistent for alle innbyggere, som skal kunne hjelpe oss holde orden på livene våre, i hvert fall når det gjelder vår kontakt med og samhandling med offentlig sektor, og ikke minst holde orden på sammenhengen mellom de ulike tjenestene, enten de kommer fra stat, fylke, kommune, helseforetak eller andre. En slik digital assistent gjør det også mulig å holde orden på våre egne data, hva myndighetene vet om oss, og gjøre det mulig å dele data om oss selv med andre. Tanken er ikke helt ny, også den norske Digitalieringsstrategien for offentlig sektor har en slik visjon for en digital assistent, (kanskje en slags virtuell utgave av R2-D2 fra Star Wars), men denne ambisjonen er nok lettere å få realisert med hjelp fra kunstig intelligens.
• Et multidisiplinært/tverrfaglig støtteteam for ansatte i det offentlige. Ikke i form av et team av fysiske personer som kan svare på alle spørsmål, men i form at en verktøykasse av ulike KI-verktøy, og tilgang til alt av relevante data, analyser, evalueringer, policydokumenter og annet som er relevant, som er tilgjengelig og satt opp slik at den enkeltes jobb kan gjøres mer effektivt. Rapporten beskriver denne KI-assistenten i forvaltningen og offentlig tjenesteproduksjon slik:

"By 2030, we envisage that the civil servants who carry out the work of government could be guided and supported in their day-to-day tasks by a Multidisciplinary AI Support Team (or MAST) platform. Rather than a single system, MAST is a platform that integrates a wide range of AI-enabled tools, which can be developed by central-government teams, individual departments or external vendors, to make officials more productive. Each official has their own configuration of MAST built on the tasks they perform. The platform connects these tools to suggest the official’s next task based on their expertise, level of responsibility and availability "

• En digital tvilling for strategiske beslutninger i det offentlige. Slike beslutninger som tas av politiske ledelser og administrative ledelser i departementer, ledelser i kommuner og ledelser i statlige etater. Rapporten kaller dette "A National Policy Twin for Aligned, Agile, Strategic Decisions", og skriver:

"In addition to operational duties, government departments are responsible for developing and implementing a wide range of policies. By 2030, we believe they could be using a National Policy Twin (NPT), a platform and data environment that brings together information from across a wide range of sources to act as a single source of truth for policy-planning processes across government. The NPT is a complex “computational twin” that aggregates and processes structured and unstructured data from across government departments and agencies, cyber-physical infrastructure such as digital twins, official statistics and forecasts, and information about current rules and regulations. It is used at every stage of the development process for new policy, as well to monitor and iterate existing policies and provide broader operational awareness, including forecasting."'

Alle disse  fremtidige verktøyene er naturligvis spekulative i den forstand at de ikke finnes i dag. Om de kan lages som beskrevet vet vi ikke, men i så fall er det bare gjennom en krevende prosess som vil være avhengig av blant annet teknologisk, juridisk, økonomisk og forvaltningsmessig spisskompetanse.

Men det mest sentrale med de tre nye og spekulative KI-tjenestene i rapporten er ikke nøyaktig hvordan de skal virke, men at disse eksemplene hjelper oss forestille oss en fremtidig situasjon der både innbyggere, ansatte i offentlig sektor og beslutningstagere har en mer avansert og omfattende verktøykasse enn vi har i dag. Og dersom vi tenker at denne type verktøykasser er noe vi burde arbeide for å utvikle, så tvinger det oss til å tenke igjennom hvordan vi burde innrette oss for å komme dit.

Veien til målet

Og her er vi ved det tredje jeg vil trekke frem i denne rapporten. Den foreslår hvordan en regjering skal gå frem for å komme dit at kunstig intelligens spiller en viktig rolle i å redusere tidsbruk og kostnader, og levere bedre offentlige tjenester. I denne rapporten er det naturligvis Storbritannia det handler om, og Tony Blair Institute har ambisjoner om å utstyre en ny regjering utgått av Labour med en konkret strategi for å få dette til. Men jeg tenker at det er forslag her som kan være relevante for mange andre, selv om statsforvaltningen er litt annerledes organisert og tradisjonene for offentlig-privat samarbeid om innovasjon også er forskjellige.

Konkret foreslår rapporten flere endringer i den sentrale statsforvaltningen i UK for å tilrettelegge bedre både for fangst, forvalting og gjenbruk av data og for å få fortgang i satsinger på KI-verktøy, Blant forslagene deres er at regjeringen oppretter en ny KI-enhet tilknyttete statsministerens kontor. De skriver at:

"Set up a new, expert AI operation in Number 10 to join up existing teams – an AI Mission Control, headed by a dynamic AI Mission CEO with a strong mandate to drive change. Reporting to the prime minister and working closely with departmental teams, it should act as a beacon for the best and the brightest people to build a new operating model of government."

Rapporten foreslår også at finansdepartementet skal ha et overordnet ansvar for forvaltningen av data på tvers av sektorene:

"Put the chief secretary to the Treasury in charge of digital transformation, data and AI across government (as in Australia), to work hand in hand with the new AI Mission Control and its CEO, and ensure the Treasury specifically directs departments to include proposals for AI systems in funding bids."

Og det er også en rekke andre forslag til hva slags rolle ulike departementer og institusjoner skal ha i dette arbeidet. Også den britiske riksrevisjonen får råd om hvordan den skal innrette seg for å stille de riktige spørsmålene og støtte opp om dette arbeidet. Men kanskje minst like viktig er det at denne rapporten ikke gir råd om å vente med å gjøre jobben til noen nye KI-verktøy er på plass. Tvert imot er rådet å ta i bruk eksisterende digitale verktøy for å fjerne tidstyver, ventelister og flaskehalser:

"Use existing AI tools to end the backlogs and waiting lists plaguing public services, freeing them up for deeper reforms. These are tools that are already being used, but only in a handful of hospitals, schools and government offices across the UK,"

Det er flere konkrete eksempler i rapporten fra sektorer der det er køer og tidstyver som smartere bruk av data kan bidra til å fjerne. blant annet i sykehussektoren og undervisningssektoren. Så er det selvfølgelig både mulig og nødvendig å ha diskusjoner både om hvor realistiske slik eksempler er og om det også følger med noen negative konsekvenser av offentlig saksbehandling støttet av kunstig intelligens. Her har for øvrig rapporten noen betraktinger om hvordan man går trinnvis frem, og sørger for at KI-verktøyene må gjøre seg fortjent til å tillit fra innbyggere og ansatte. 

Rapporten har ingen fasitsvar på hvordan en en offentlig sektor med utstrakt bruk av kunstig intelligens vil se ut, men den gir mange begrunnelser for hvorfor vi må være opptatt av det, gode eksempler på hvordan slik KI-tjenester kan se ut og hva de kan brukes til, og noen interessante forslag om hvordan man bør organisere seg for å få nødvendig kraft i arbeidet.