Utredning om trygge og enkle betalinger

Et regjeringsoppnevnt utvalg har nettopp levert en offentlig utredning  om samfunnets betalingssystemer, det vil si hvordan vi får betalt for ulike varer og tjenester. Den heter NOU 2024: Trygge og enkle betalinger for alle".

Skal vi tro dette utvalget, og det er det all mulig grunn til å gjøre, så har Norge verdens mest digitaliserte betalingshverdag. Bare 3 prosent av betalingene i Norge foregår med kontanter, mens det er rundt 10 prosent i Sverige og Danmark, og 60 prosent i Tyskland. Allerede i 2013 var kontantandelen i Norge nede i 15 prosent, så vi har lenge ligget i forkant internasjonalt på digitale betalinger.

Ja, digitaliseringen av penger i Norge har vært så gjennomgripende vellykket at det etter hvert vanskeliggjør muligheten til å bruke kontanter som  alternativ til de digitale pengene vi bruker til daglig når vi handler eller overfører penger til andre..

Behovet for alternative penger

Men hvorfor trenger vi i det hele tatt vurdere alternative penger, i form av kontanter, eller en mer kontantlignende variant av digitale penger, når det norske pengesystemet er så effektivt og velfungerende slik det er? Det er nettopp dette utvalget har fått i mandat å utrede. Og utvalget slår fast at den norske hovedmodellen for trygge og enkle betalingere har vært og fortsatt er svært vellykket og ikke trenger å byttes ut. Det må gjøres noen tilpasninger for å ivareta sikkerhet og tilgjengelighet bedre, og det kommer jeg tilbake til, men innenfor dagens hovedmodell, sier utvalget. 

De advarer mot tilrettelegging for bruk av kryptovalutaer, først og fremst fordi de ikke tilfører noe nytt  som ikke løses bedre  med dagens digitale pengeer. De er åpne for digitale sentralbankpenger, men mener at dette ikke haster. Men det er som sagt noen forhold som i dag ikke er tilfredsstillende løst med dagens digitale penger, og som er blitt litt vanskeliggjort  av den høye  digitale betalingsandelen og lave tilgangen på kontanter. 

Disse svakhetene kan grupperes i tre typer sårbarheter. Den ene er beredskapsystemer for betaling for varer og tjenester i en krisesituasjon når de digitale systemene ikke fungerer som de skal i lengre perioder enn noen timer, eller et par dager. Her skulle man kanskje tro at kontanter i beredkskap, tilgjengelig på de riktige stedene, forstatt er en fornuftig reseveplan, men utvalget argumenterer godt for at reserveløsninger knyttet til de digitale systemene som gjør at de kan fungerer i lengre perioder uten nettilgang, faktisk er viktigere i praksis. Dessuten er de fleste kontantene vi idag kan få tilgang til, i minibank og i butikk, bare tilgjenglige ved bruk av kort, slik systemet fungerer i dag.

Anonyme penger

Et annet viktig hensyn er personvern. Retten til anonymitet når man bruker penger, i hvert fall mindre beløp, slik at ikke alt vi gjør i hverdagen av vare- og tjenstekjøp kan spores. Det er her kontanter skiller seg mest markant fra digitale penger. Kontanter er i sin natur en anonym betalingsform. Digitale betalingsløninger kan bygge inn ulike mekanismer for å beskytte mot innsyn, men er i sin natur sporbare. Tenk på bompengepasseringer i gamle dager der man kunne kaste en mynt i en kurv for at bommen skulle gå opp, og man passerte uten noen form for registrering. I dag blir både alle passeringer og betalinger registrert, noe anonymt alternativ finnes ikke.

Er det noen måte å gjenopprette denne anonymiteten igjen, og ønsker vi egentlig det i en tid der kriminalitetesbekjempelse av kamp mot hvitvasking av penger er statig mer sentralt? Ja, mener utvlaget, innenfor forsvarlige grenser må vi klare å skille mellom organiserert kriminalitet, hvitvasking av penger og skatteunndragelser, på den ene siden, og retten til privatlivets fred og anonyme kjøp av varer og tjensester på den andre siden. Utvalget argumenterer for at vi ideelt bør få til denne balanse på andre måter enn gjennom bruk av tradisjonelle kontanter,  som det på mange områder ikke er mulig  å bruke rent pratisk (for eksempel bompenger eller kollektivtransport), men heller bør søke digitale alternativer i form av "digitale kontantkort", eller pseudonymiserte betalingsløsninger.

Deltagelse for alle

Et tredje hensyn, som er er det mest problematiske i det daglige, er den finansielle ekskluderingen måten vi har designet de digitale betalingssystemene bidrar til. Det vil si: Det store flertallet opplever dem som både praktiske, brukervennlige og effektive sammenlignet med det vi gjorde før i tiden, men ikke alle. Noen er utenfor. Utvalget skriver at:

"Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikkeinkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Det finnes ikke en løsning som vil fungere for alle som i dag faller utenfor, og utvalget foreslår derfor en rekke ulike tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper."

Den gjennomgangen av problemene og de løsningsforslagene utvalget peker på, er gode og viktige. Noe av det må banker og betalingsformidere selv sørge for, og det arbeidet har startet, blant annet gjennom en bransjenorm. Men noe av dette må myndighetene sørge for, blant annet i form av oppdaterte regelverk som håndterer balansen mellom sikkerhet og tilgjenglighet på en bedre måte. Et kjerneproblem er koblingen mellom tilgang til BankID og tilgangen til finansielle tjenester. Når den koblingen er for tett, for eksempel når det kreves BankID for å kunne bruke Vipps, og Vipps er eneste betalingsmåte, for eksemåpel på et idrettsarrangement, så blir mange mennesker utestengt fra å kunne kjøpe noe.

Jeg synes utvalgt har gjort en god jobb både når det gjelder å få frem masse interessante fakta om det norske betalingssystemet, hvem aktørene er og hva slags nye aktører og tjenester som er kommet, og som er på vei. Det er også godt drøftinger og, så langt jeg klarer å bedømme det, gode og balanserte forslag til tiltak. Man kan kanskje tenke at de er så selvtilfredse på vegne av det norske digitale betalingssystemet at vi risikerer å ikke være så godt forberedt på nye disruptive innovasjoner som vi burde være, men det kanskje grunn til å være ganske tilfreds. 

Noen viktige ubesvarte spørsmål

Det jeg savner i denne utredningen er en drøfting av bransjeglidning mellom bank- og finansnæringen og andre tilgrensende næringer. Det er ikke utvalgets skyld, men mandatet har satt noen klare grenser for hva utvalget har fått lov til å se på. De har for eksempel ikke drøftet konsekvensenen av EUs nye lovverk rundt digitale lommebøker, der både innbyggere og virksomheter skal kunne oppbevare både penger, digitale IDer og andre sertifikater, attester og verdipapirer, i digital form. Og det er heller ikke noen drøfting av konsekvensene av at ikke alle har tilgang til BankID for andre områder enn finansielle tjenester, for eksempel tilgang til offentige nettsteder. Her sier utvalget at:

"Utbredelsen av BankID som påloggingsløsning for offentlige tjenester gjør at BankID i praksis er en samfunnskritisk tjeneste. Utvalget mener at det i utgangspunktet er positivt at gode private løsninger, som BankID, også kommer til nytte på andre samfunnsområder. For de aller fleste har utbredelsen av BankID medført lettere og mer effektiv tilgang til både betalingstjenester og offentlige tjenester. Samtidig er det en utfordring at bankene står ansvarlige for hvem som kan få tilgang til BankID, og som også kan trekke den tilbake, når det ikke finnes et offentlig alternativ. Utvalgets mandat er trygge og enkle betalinger for alle, og utvalget går derfor ikke nærmere inn i problemstillingen om tilgang til offentlige tjenester, men viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og mener det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet."

Dette er en presis og god betraktning, men det er ingenting som tyder på at dette arbeidet har fått høy prioritet hos myndighetene. Det  er virker heller ikke som arbeidet med ID-forvaltning mer generelt har fått høy prioritet, noe som er svært alvorlig gitt den fremvoksende organiserte kriminaliteten. Det har gått mange år siden det kom en omfattende områdegjennomgang av ID-fovaltingen og Finansdepartementet satte igang en oppfølging, men de siste årene har vi ikke hørt noen ting. Det påvirker dessverre også ambisjonen om finansielle tjenester for alle negativt om ikke staten gjør sin del av jobben. Denne NOUen burde derfor fungere som en god påminnelse om at det er mye viktig arbeid som gjenstår.

Bitcoins fall - og digitale sentralbankpenger

I november i fjor var en bitcoin verdt 67 000 kroner. I dag er den verdt mindre enn 20 000. Fallet har gått hardt ut over mange som har latt seg lokke til i å kjøpe bitcoin eller noen av de andre kryptovalutaene som har vært populære spekulasjonsobjekter de siste 2-3 årene. Vi kommer garantert til å høre mye mer om konsekvensene av nedturen. Både om de som har tapt mye penger (de fleste) og noen som har tjent fordi de har vært meglere eller drevet "børser", og tjent penger uavhengig av om valutakursen går opp eller ned.

Nå skal ikke jeg spå hva prisen for en bitcoin vil være på kort sikt, men på lengre sikt er jeg ganske sikker på slike private og uregulerte kryptovalutaer vil bli stadig mer marginale. Grunnen til dette forklarer Anne Siri Koksrud Bekkelund svært godt i et innlegg i Dagens Næringsliv denne uken med overskriften "Glem bitcoin".

Hun nevner at nye reguleringer fra EU for å sikre forbrukerbeskyttelse og investorbeskyttelse vil bidra til at mye av dagens virksomhet vil forsvinne. Men en minst like viktig utfordring for dagens kryptovalutaer er hva sentralbankene gjør. I dag er det slik at sentralbanker bare utsteder fysiske penger (kontanter), mens de digitale pengene vi bruker til daglig er utstedt av banker og kortselskaper og er egentlig et digitalt uttrykk for bankinnskudd og bank-/kort-gjeld. Hun skriver i DN at:

"Samtidig kan en helt annen utvikling slå bena under kryptoindustrien på sikt: Både den europeiske sentralbanken, Norges Bank og over 90 prosent av verdens sentralbanker utreder nå såkalte digitale sentralbankpenger. Ett av målene er å hindre at kryptovaluta får spille en for stor rolle i fremtidens økonomi. Som Teknologirådet har beskrevet i en ny kortrapport, kan «e-kroner» bli en tredje form for nasjonal valuta ved siden av dagens kontanter og bankinnskudd. De vil være elektroniske, som bankinnskudd, men være garantert direkte av sentralbanken, som kontanter."

Digitale sentralbankpenger vil med andre ord gi oss noen av de fordelene som ligger i teknologiene bak kryptopenger når det gjelder fleksibilitet, sporbarhet og mulighet for universell anvendelse både geografisk og  at det kan brukes til alt fra kontantlignende bruksområder fra en lommebok som app på mobilen eller et fysisk og anonymt kontaktkort til, i motsatte ende, virkelig store investeringer og pengoverføringer. Jeg antar også at det på samme måte som med fysiske sedler som blir slitte og tas tilbake av sentralbanken og erstattes med mye, er slik at de digitale kjedene kan tas inn til sentralbanken og "vaskes" og sendes ut på nytt, for å spare energi og datakraft.

Penger har i hvert fall tre helt grunnleggende roller i livene våre og i samfunnet vårt. De brukes til å betale for ting. De brukes til å spare, investere og låne. Og de brukes for det tredje som en målestokk for økonomisk verdi som folk har tillit til. En digital valuta med mening må være minst like god til å løse alle disse tre oppgavene som dagens bankutstedte digitale penger, eller dagens fysiske penger, for at den skal være nyttig til noe annet enn spekulasjon. Dagens kryptovalutaer er ikke bedre på noen av delene. Det tar lengre tid å betale (og kursen kan endre seg underveis) enn med kort. Det er ren bingo å spare eller låne kryptovaluta fordi kursen kan svinge med et tosifret prosentbeløp i løpet av en dag. Og dette gjør at dagens kryptopenger heller ikke er særlig godt egnet som målestokk når vi skal fastsette hva et hus eller en bil er verdt.

Sentralbankutstedte digitale penger vil derimot være utstyrt med akkurat samme tillit, transparens og relative stabilitet som dagen kroner (eller euro, dollar eller pund) og være egnet til å gjøre alt dette. Men som Anne Siri Koksrud Bekkelund skriver i DN det flere ulike måter å designe digitale sentralbankpenger, og noen veivalg som må tas. Hun nevner særlig to:

"Hvis digitale sentralbankpenger skal innføres, må det gjøres en rekke valg og avveininger. For eksempel må digitale sentralbankpenger være rimelige, nyttige og tilgjengelige, dersom de skal utkonkurrere kryptovaluta. Men blir de for gode, kan bankkunder velge å flytte sparepengene fra bankinnskudd til digitale sentralbankpenger i stor skala.(...) Et annet valg er grad av anonymitet. Kina vil gi myndighetene fullt innsyn i bruken av digitale sentralbankpenger, og dermed øke graden av overvåkning. Men slike penger kan også gjøres helt anonyme, som dagens kontanter. Da reduseres imidlertid mulighetene til å hindre kriminell aktivitet som terrorfinansiering eller skatteunndragelse."

Jeg antar et det i begge disse konkrete eksemplene vil være et ønske om å balansere ulike hensyn og at det er typiske politiske spørsmål å avklare rolledelingen mellom hva sentralbanken skal gjøre og hvor det skal være en sunn og god konkurranse mellom private banker, blant annet for å fremme innovasjon. Og på samme måte vil det være et politisk spørsmål å finne den rette balansen mellom behovet for å beskytte privatlivets fred og ha den nødvendige registreringen og kontrollen som gjør at man kan bekjempe kriminalitet. Slik det er på andre områder i samfunnet.

Nå har vi et svært velfungerende betalingssystem i Norge som både er effektivt og har stor tillit. Vi er også et foregangsområde i verden når det gjelder digitale betalinger, med en lang historie når det gjelder bruk av nettbanker og betalingskort, men også stor innovasjon når det gjelder nye tjenester, som Vipps og BankID på mobil. Det gjør at kontantandelen er lavest i verden, bare omkring 4 prosent av alle transaksjoner skjer med kontanter. Derfor er det ikke sikkert det er noen hast. Men på den annen side: Hvis vi skal beholde den lederrollen vi har når det gjelder innovasjon innen bank og betalingstjenester, er det kanskje lurt å følge med på hva EU gjør på dette området. Og løfte den politiske debatten om behovet for digitale sentralbankpenger - og hvordan vi i så fall skal håndtere veivalgene.

Her er Teknologirådets notat.

Her er innlegget til Anne Siri Koksrud Bekkelund i DN

Bitcoin: Fremtidens penger eller digitalt pyramidespill?

Denne videoen fra The Economist gir en god, men relativt kritisk, analyse av hvordan bitcoin ble til, hva det er og hva det kan og ikke kan brukes til. The Economist minner om at en pengeenhet må kunne brukes til tre ting: til å betale med, til å spare/investere i og som målestokk for å dokumentere verdier, for eksempel i form av regnskaper. Bitcoin har noen problemer på alle tre områder: