130 000 nye boliger før 2030?

Regjeringen fastsatte i februar i år et mål om at det skal være 130 000 ny boliger innen 2030. Målet ble kunngjort i redegjørelsen for Stortinget om regjeringens politiske prioriteringer, etter at Senterpartiet gikk ut. Men boligbyggingen i Norge er på vei ned og tiden som brukes på byggesaksbehandling i de store kommunene er på vei opp. Er det i det hele tatt mulig å nå et slikt mål innen 2030?

Boligstatistikk

Noen ganger kan det være fare for at slike politiske mål er upresise og det oppstår  uenighet om hva som skal måles, og når. Det tror jeg ikke er tilfelle her. Vi har god boligstatistikk i Norge og vet hva en bolig er og hvordan det skal telles. Ved inngangen til 2025 var det i alt 2,74 millioner boliger i Norge. Av disse er 47 prosent eneboliger, 26 prosent i boligblokker, 12 prosent i rekkehus, 9 prosent i tomannsboliger, samt noen i bofellesskap og andre bygningstyper. Det er store variasjoner utover landet, og en langt høyere andel av nye boliger er i dag leiligheter i større boligbygg.

Målet skal nås innen 2030. Boligstatistikkene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) opererer med kategoriene "igangsettingstillatelser" for nye boliger, boliger som under arbeid og nye boliger som er fullført. Regjeringens mål er formulert slik at vi må legge til grunn at det er 130 000 fullførte boliger innen 2030 som er målet. De må fullføres i løpet av de fem årene fra 2025-2029. Det betyr i gjennomsnitt 26 000 nye boliger i året dersom regjeringensn mål skal nås.

Hvordan ser statistikken ut så langt? Peker tallene for 2024 i riktig regning? De gjør dessverre ikke det. NRK hadde nylig et stort oppslag med overskriften "– Fullstendig urealistisk med 130.000 nye boliger" fordi det utviklingen i 2024 fikk feil vei. Det bygges ikke nok boliger til å nå målet. For å kunne få det til må det både gis flere igangssettingstillatelser, og de må behandles raskere enn nå hvis det skal være et slags håp om å få det til.

"Med unntak av Trondheim, øker saksbehandlingstiden i samtlige storbyer fra 2023 til 2024. I Tromsø er tiden det tar å gjøre tomter byggeklare nær doblet det siste året. Sammen med Bergen og Oslo har nå Tromsø den tvilsomme æren av å ligge på topp på lista over lang saksbehandlingstid i byggesaker. I alle disse byene tar det nå det nå nær 6 år fra første møte med kommunen til spaden kan stikkes i jorda."

Færre igangsettingstillatelser 

Som grafen fra SSB øverst viser, har boligbyggingen avtatt de siste par årene. Antall fullførte boliger har falt, men antall nye igangsettingstillatelser har falt mer. I de tre årene 2020 til 2022 lå antallet fullførte boliger på mellom 28 000 og 29 600 i året. I de samme årene lå antall igangssettingstillatelser tett på 30 000  i året. Antall fullførte nye boliger holdt seg oppe på 28 000 i 2023 også, men falt til 24 000 i 2024. Mens antall igangsettingstillatelser er nå blitt mye lavere: 22 778 i 2023 og bare 18 679 i 2024. Det blir ikke 130 000 nye boliger innen 2030 med slike tall.

Et blikk på den geografiske fordelingen av nye boliger kan også være nyttig. De er, for å si det forsiktig, ikke spesielt jevnt fordelt. I mange kommuner i Norge bygges det ikke nye boliger i det hele tatt, eller kanskje bare en håndfull. I noen kommuner er avgangen av boliger høyere enn nyggingen. Hvis vi ser på den fylkesvise fordelingen av nye igangsettingstillatesler, var det bare 153 i hele Finnmark fylke, 212 i Telemark, 586 i Nordland og 672 i Møre og Romsdal. Og i disse fylkene er det gjerne 2-3 kommuner som står for det aller meste av aktiviteten. For eksemåel i Finnmark der 118 av 153 igangsettingstillatelser kom i bare to kommuner, Alta og Sør-Varanger. I fem kommuner var tallet null.

Det er i de store kommunene det må bygges mange flere boligiger for å nå målet. Men der er det stort sett slik at det ble ferdigstilt flere nye boliger enn det kom igangsettingstillatelser. Det betyr at trenden peker nedover. I Oslo i 2024 var det 3076 ferdigstilte boliger, men bare nye 2121 igangsettingstillatelser. I Akershus var det 4885 nye boliger, men bare 2989 igangssettingstilllateler. I Trøndelag var det 2844 nye boliger, men 2196 igangssettingstillatelser. Det samme bildet ser vi i Rogaland med 2265 boliger og 1981 igangsettinstillatelser. For Vestland er begge tallene enda lavere og i Troms var det 1024 nye boliger, men bare 793 igangssettingstillatelser. Det er heller ikke sikkert at alle igangsettingstillatelser blir til boliger med det første i et svakt marked.

Roper etter raskere prosesser

Hvorfor er det blitt en så bratt nedgang i boligbyggingen? Den mest åpenbare forklaringen er naturligvis at vi har gått fra en lang persiode med svært lav rente, til en høy rente. Kostnadene knyttet til å bygge nye boliger ble brått langt høyere også da trevarer, stål og betong ble mye dyrere. Men det hjelper ikke at planprosesser og byggesaksbehandling tar lengre tid enn før og at tekniske krav blir mer innfløkte, eller et kommuner stiller egne krav i tillegg til de som er i nasjonale regelverk. Det er en kompleks serie av ulike faktorer som til sammen gjør det for dyrt å kjøpe ny bolig. I de store byene er det behov for flere boliger på grunn av vekst i folketallet og et arbeidsliv som trenger flere ansatte, men for mange har ikke råd til å kjøpe de nye boligene som bygges.

Hva er det da som trengs? Hva kan man gjøre? En arbeidsgruppe i og omkring næringen og kommunene har foreslått 72 nye tiltak for raskere boligbygging, tiltak som er overlevert til regjeringe. De 72 tiltakene er kategoriert i tiltak som gjelder planprosesser, tiltak som gjelder byggesaksprosesser, tiltak som gjelder tekniske regelverk og noen andre tiltak. I følge regjeringen selv er dette en "bruttoliste", altså ikke en liste over tiltak de lover å gjennomføre, men en liste man kan plukke tiltak fra. Faren er at listen bidrar til å skape noen forventninger som det ikke er planer om å innfri, men det er kanskje en fare for at noen mer grunnleggende grep ikke står på listen og derfor ikke blir vurdert i det hele tatt.

Fra bruttoliste til veikart

Jeg tror at det blant de 72 forslagene til tiltak kan være flere ting det er fornuftig å gå videre med. Men det vil kreve at man innretter arbeidet på en annen måte enn å behandle det som en slags innspills- og ønskeliste, som riktignok er katekorisert på plan, bygg, teknisk og annet, og også i noen grad vurderer tidshorisont for å få dem gjennomført, men et arbeid som dette krever en helt annet type prosess dersom man skal kunne lykkes. 

Slike ting kan ta tid, og da er det viktig å sette det som kan gjøres raskt og enkelt på et annet spor enn det som vil kreve et mer omfattende endringsarbeid, som for eksempel lovendringer eller organisatoriske endringer i myndighetsopparatet. Man må blant annet se på sammenhenger og rekkefølge mellom ulike tiltak, hvilke aktører som må være involvert for å lykkes, og hvilke prosesser som kreves når det gjelder ansvar, roller og regelverk.

Flere gode råd fra OECD til Norge

OECD kommer jevnlig med analyser og rapporter om hvordan det står til i verdensøkonomien. Hva utsiktene er for den fremtidige utviklingen i global økonomi og handel, og hvordan det står til i OECDs medlemsland, blant annet Norge, når det gjelder næringslivsvekst, sysselsetting og forbruk.

En landrapport fra OECD om utsiktene i norsk økonomi kom i juni i fjor og fikk ganske mye oppmerksomhet, blant annet fordi OECD hadde ganske kritiske kommentarer til norsk økonomisk politikk i rapporten "OECD Economic Surveys Norway", mens pressemeldingen fra daværende finansminister Vedum ga inntrykk av at Norge inntrykk av at OECD mente at det meste var helt i orden. Jeg skrev om denne tydelige kontrasten her på bloggen i fjor. 

Usikker verdensøkonomi

Nå har OECD kommet med en ny interessant rapport om utsiktene for økonomien. Den heter "OECD Economic Outlook - Tacling Uncertainty, Reviving Growth". Det er ikke en rapport om Norge spesielt, men en rapport som beskriver utsiktene i verdensøkonoomien. OECD er en medlemsorganisasjon med 38 medlemmer. I tillegg er det en del kandidatland til medlemsskap, som Argentina, Brasil og Indonesia, og det er noen store land som er med i statistikken selv om de ikke er i OECD, som Kina, India og Vietnam. Og OECD-medlemmet Norge er naturligvis også et av disse landene som får noen gode råd på veien.

De første 100 første sidene i rapporten gir en analyse av den globale økonomien og beskriver hvorran all utsikkerheten vi står i når det gjelder toll og handel, gjør det ganske vanskelig å beskrive fremtiden, men det som er sikkert er at usikkerhet i seg selv demper investeringer og aktivitet. Så gir de neste 150 sidene mer inngående analyser og noen anbefalinger til de litt over 50 enkeltlandene som blir vurdert i rapporten. 

OECDs sjefsøkonom Alvaro Periera understreker i sin innledende lederartikkel i rapporten hvordan nye handelshindreinger og toll, i kombinasjon med usikkerhet, preger prognosene. Alle land rammes negativt av dette. Samtidig er prisstigningen vanskelig å bli kvitt:

"In the past few months, we have seen a significant increase in trade barriers as well as in economic and trade policy uncertainty. This sharp rise in uncertainty has negatively impacted business and consumer confidence and is set to hold back trade and investment. In this challenging and uncertain environment, we have downgraded our growth projections. We are now forecasting that global growth will decline from 3.3% in 2024 to a modest 2.9% in 2025 and in 2026. Weakened economic prospects will be felt around the world, with almost no exception. Lower growth and less trade will hit incomes and slow job growth.

Although inflation has recently declined in most countries, service price inflation remains stubbornly sticky and goods price inflation has increased slightly in many countries due to rising food prices. Protectionism is adding to these inflationary pressures, and inflation expectations have risen substantially in several countries. And even though we are still forecasting that inflation will come down to central bank targets by 2026 in most countries, it will now take longer to reach those targets. In the countries more affected by tariffs, inflation might even rise first before coming down.

Risks have risen significantly too. There is the risk that protectionism and trade policy uncertainty will increase even further and that additional trade barriers might be introduced. According to our simulations, additional tariffs would further reduce global growth prospects and fuel inflation, dampening global growth even more."

Råd til Norge

Norge er naturligvis i likhet med alle andre land påvirket av uroen og usikkerheten i verden, men vår store olje- og gasseksport påvirker oss litt annerledes. Mens vi er sterkt påvirket av endringer i oljeprisen, er vi i litt mindre grad enn mange andre påvirket av høyere toll i USA, ganske enkelt fordi Norge ikke eksporterer så mye til USA. Til gjengjeld er Norge med vår åpne og eksportrettede økonomi svært utsatt for en nedtur i verdensøkonomien.

"The United States imposed a 10% tariff on goods imported from Norway in April, which could be raised to 15% by July. The United States accounts for around 3% of Norway's total exports, so the direct impact of the increased US tariff will be relatively modest. In this projection, Norway is assumed not to introduce a retaliatory tariff and the possible rise in July is assumed not to take place. Nonetheless, Norway will be affected by increased uncertainty in the global economy and a contraction in demand, including for oil and gas. Both oil and gas prices have declined markedly since early April, reducing export and government revenue."

Og rådene Norge får fra OECD er også denne gangen svært tydelige. Vi må slutte å subsidiere kapitalintensive og gjerne ulønnsomme enkeltprosjekter, og i stedet redusere administrative byrder, forenkle og legge bedre til rette for private investeringer i næringslivet. Vi må rett og slett satse mer på markedet, sier OECD:

"While the Norwegian economy has been bolstered by offshore activity and government spending for some time, spurring private investment and productivity is key to making growth more sustainable. Industrial subsidies have increased substantially in recent years, with too much focus on specific industries such as battery factories and offshore wind projects. The government should stop support to these, and focus instead on further reforming market regulations, notably by reducing administrative burdens and licence requirements for firm entry and alleviating penalties for business failure. This would help ensure fiscal sustainability while boosting private investment, particularly innovative ventures, via market forces."

Jentene forsvinner ikke lenger

Her er det to forsider fra The Economist som viser at store forbedringer i verden kan skje på overraskende kort tid. Det er  bare 15 år mellom den øverste forsiden, som er fra mars 2010, og den nederste som er fra juni 2025

Temaet er familiers ønske om å få guttebarn fremfor jentebarn, noe vi kan fristes til å tenke at ligger dypt forankret i mange konservative kulturer. Og at denne favoriseringen av gutter, i kombinasjon færre barn, billig ultralyd og enklere tilgang til abort, ville utløse en demgrafisk katastrofe på sikt.

Tallenes tale i 2010

Da The Economist skrev en lederartikkel og satte denne saken på forsiden i mars 2010 virket det temmelig dystert. De skriv under overskriften "Gendercide", at:

"Most people know China and northern India have unnaturally large numbers of boys. But few appreciate how bad the problem is, or that it is rising. In China the imbalance between the sexes was 108 boys to 100 girls for the generation born in the late 1980s; for the generation of the early 2000s, it was 124 to 100. In some Chinese provinces the ratio is an unprecedented 130 to 100. The destruction is worst in China but has spread far beyond. Other East Asian countries, including Taiwan and Singapore, former communist states in the western Balkans and the Caucasus, (...) Gendercide exists on almost every continent."

Analysen i 2010 var svært pessimistisk og konkluderte med at verken mer rikdom, høyere utdanning eller mindre familier ville stoppe denne utviklingen. Tvert imot gjorde mindre familier det anda viktigere å få gutter. Og på toppen av det hele kom det billige og tilgjenelige teknologier som raskt bidro til å aksellerere en kjønnsskjevhet som allerede var der:

"Wealth does not stop it. Taiwan and Singapore have open, rich economies. Within China and India the areas with the worst sex ratios are the richest, best-educated ones. And China's one-child policy can only be part of the problem, given that so many other countries are affected. In fact the destruction of baby girls is a product of three forces: the ancient preference for sons; a modern desire for smaller families; and ultrasound scanning and other technologies that identify the sex of a fetus."

Tallenes tale i 2025

I juni 2025, bare 15 år detter, er igjen denne problemstillingen på forsiden av The Economist, men noe dramatisk har skjedd. Overskriften er "Phew it's a girl! - The stunning decline of boy preference". Fordi det ikke er teknologien som har gått i revers, eller lovgivningen som er endret, så må det ha skjedde en helt bemerkelsesverddig global endring i holdninger. The Economist reflekterer over dette i lederartikkelen, og skriver at: 

"Without fanfare, something remarkable has happened. The noxious practice of aborting girls simply for being girls has become dramatically less common. It first became widespread in the late 1980s, as cheap ultrasound machines made it easy to determine the sex of a fetus. Parents who were desperate for a boy but did not want a large family—or, in China, were not allowed one—started routinely terminating females. Globally, among babies born in 2000, a staggering 1.6m girls were missing from the number you would expect, given the natural sex ratio at birth. This year that number is likely to be 200,000—and it is still falling."

Lederartikkelen går igjennom tallene. I Kina falt ubalansen fra en topp på 117,8 gutter per 100 jenter i 2006 til 109,8 i fjor, og i India fra 109,6 i 2010 til 106,8. I Sør-Korea er det nå helt tilbake til normalen, etter å ha vært sjokkerende 115,7 i 1990. Og nettopp i Sør-Korea har denne endringer kommet litt tidligere. De virket som et litt spesielt unntak i 2010, mens det nå er slik at alle land går i samme retning. The Economist er inne på et par interssante forklaringer og effekster denne nye endringen kan få.

Positive effekter av flere jenter

The Economist peker for det første på det ganske opplagte, som både er en årsak og en mulig virkning, at selve samfunnssystemet og verdigrunnlaget som første til et ønske om gutterbarn framfor jentebarn, må være svekket. At sønnene tjener pengene og sørger for familienes gamle, og at kvinnene skal tjene mannnen, er ideer som åpenbart finnes fortsatt, men de stemmer ikke så godt med virkeligheten.

En annen effekt er at det samfunnsskadelige overskuddet av menn ikke lenger vil være et stort problem. The Economist skriver at verden blir sikrere:

"Second, it heralds an easing of the harms caused by surplus men. Sex-selective abortion doomed millions of males to lifelong bachelorhood. Many of these “bare branches”, as they are known in China, resented it intensely. And their fury was socially destabilising, since young, frustrated bachelors are more prone to violence. One study of six Asian countries found that warped sex ratios led to an increase of rape in all of them. Others linked the imbalance to a rise in violent crime in China, along with authoritarian policing to quell it, and to a heightened risk of civil strife or even war in other countries. The fading of boy preference will make much of the world safer."

 Men kan det være at dette bare er begynnelsen, og at denne reverseringen av et overskudd av gutter ikke stopper når det blir likt, men fortsetter i favør av jentene? Hvis flere jenter tar høyere utdanning, jobber i de sikreste jobbene, tar jeg av sine foreldre, ikke er de som kommer i fengsel eller er voldelige i samme grad som menn, hvorfor ikke prioritere å få jentebarn? Og i følge The Economist er dette i ferd med å skje, i hvert fall i noen regioner i verden:

"In some regions, meanwhile, a new preference is emerging: for girls. It is far milder. Parents are not aborting boys for being boys. No big country yet has a noticeable surplus of girls. Rather, girl preference can be seen in other measures, such as polls and fertility patterns. Among Japanese couples who want only one child, girls are strongly preferred. Across the world, parents typically want a mix. But in America and Scandinavia couples are likelier to have more children if their early ones are male, suggesting that more keep trying for a girl than do so for a boy. When seeking to adopt, couples pay extra for a girl. When undergoing in vitro fertilisation (IVF) and other sex-selection methods in countries where it is legal to choose the sex of the embryo, women increasingly opt for daughters".

For mye kjønnsubalanse den ene eller andre veien er naturligvis ikke bra, og det er svært gledelig at det som kunne se ut som en fremvoksende demografisk katastrofe, ikke ser ut til å bli det likvel. Jeg er litt overrasket selv over hvor raskt en svært negativ utvikling har snudd og hvor mye det har utviklet seg i positiv retning. Det er mer enn nok andre store problemer i verden som krever tid og oppmerksomheten, så dette er en viktig fremgang det er grunn til å glede seg over. 

Lederutdanning som virker

Mange ting må forbedres dersom vi skal klare å løse helse- og omsorgssektorens utfordringer i årene som kommer. Noe av det viktigste blir å utdanne, utvikle og gi støtte til flere gode ledere i helsetjenestene, særlig i kommunene der de største utfordringene kommer. 

Men hvor gode er helselederutdanningene våre? Gir de faglig påfyll, inspirasjon og konkrete verktøy som kan brukes til ta tak i utfordringene når man kommer hjem til arbeidsplassen? Vet vi vilke satsinger på ledelse som virker, og hvorfor de virker? KPMG har skrevet en interessant evalueringsrapport av en helselederutdanning som virker.

Bakteppe

Både Perspektivmeldingen og Helsepersonellkommisjonen har beskrevet hvordan andelen eldre personer øker i Norge, og særlig antallet eldre over 80 og 90 år. Norge har allerede mange sykepleiere og leger pr innbygger sammenlignet med andre land, og fremover må vi anta at det grenser for hvor mye mer det kan øke. Vi vil ha flere pasienter for hver helseansatt. Kommunene opplever allerede at der er krevende å få ansatt nok sykepleiere. Og skal vi tro Perspektivmeldingens framskrivinger vil det være behov for 180 000 flere helsetjensteansatte i 2060.

Disse utfordringene med tiltrekke seg flere medarbeidere, ha fagmiljøer og arbeidsmiljøer som gjør at ansatte trives, og ikke slutter, og det å ha kompetanse og vilje til å drive omstilling og innovasjon har veldig mye med god ledelse å gjøre. Man driver ikke omstilling og innovasjon hver for seg, man gjør det sammen. Gode ledere evner å ivareta medarbeidere, pasienter og pårørende, sørger for at tjenestene oppfyller lovkrav, og de leder en utvikling som sørger for at tjenestene er tilpasset de økonomiske rammebetingelsene man har.

Helselederutdanning

For å møte disse utfordringene i kommunene er det etablert en nasjonal lederutdanning forprimærhelsetjenesten, i form av et masterprogram i regi av Handelshøyskolen BI, på oppdrag fra Helsedirektoratet. Nasjonal lederutdanning for primærhelsetjenesten består i dag av to kurs – Helseledelse, som er gjennomført siden 2015 og ledelse av tjenesteutvikling som er kommet senere. Begge kursene gir 30 studiepoeng på masternivå. Totalt 11 kull har fullført utdanningen,  9 i Helseledelse og 2 i Ledelse av tjenesteutvikling.

Rapporten fra KPMG beskriver at en typisk deltager på Nasjonal lederutdanning er en kvinnelig sykepleier i alderen 40-49 år med tilleggsutdanning. 85% av deltakerne er kvinner. Deltagerne er ledere for mange ansatte, Og evalueringen viser at deltagerne er svært forøyde med lederutdanningen:

"Fra alle samtalene med deltakerne i Nasjonal lederutdanning kommer det klart fram at utdanningen treffer et sterkt følt behov. Deltakerne forteller at de kommer fra helse- og omsorgstjenester med sterk faglig kompetanse, men at ledelseskompetanse ikke har blitt vektlagt i samme grad. De opplever alle aspektene av utdanningen som positiv. Dette inkluderer temaene som dekkes, kvaliteten på forelesningene og ikke minst formatet av undervisningen med fysiske samlinger og nettverksbygging."

Et sentralt element i denne helselederutdanningen er at prosjektoppgaver detagerne får i løpet av utdanningen skal være forankret hos arbeidsgiver og kunne brukes direkte på utfordninger kommunene har i helsetjenestene. KPMG skriver at:

"De aller fleste deltakerne opplever at prosjektoppgaven har gitt merverdi for sin arbeidsgiver. I spørreundersøkelsen svarer 49% av deltakerne i Helseledelse at prosjektoppgaven har gitt merverdi for arbeidsgiver «i stor grad». (...) Hvis vi inkluderer de som har svart at oppgaven har gitt merverdi «i noen grad» er totalen for begge kursene godt over 90% (...) I tilfeller hvor arbeidsgiver har hatt et sterkt eierskap til prosjektoppgaven, har de langt oftere brukt den aktivt i det videre forbedringsarbeidet."

Andre ting som fremheves i denne rapporten som særlig verdifulle er nettverkene som etableres med andre deltakere. Dette framheves av deltakerne som like verdifullt som det faglige innholdet. Dessuten gir deltakelsen tilgang til jevnlige alumninettverkssamlinger, der deltakere fra tidligere fullførte kull blir invitert. På denne måten blir det over tid bygget opp ledernettverk og relasjoner som får verdi langt ut over selve lederprogrammets innhold.

Step Up

Et interessant og gledelig funn i rapporten er at innovasjonsverktøyet Step Up blir særlig trukket frem som em spesielt verdifull del av programmet av mange deltakere. Evaluteringen sier at:

"Flere deltakere forteller om å ha tatt i bruk verktøy fra utdanningene. En av de oftest nevnte er "Step Up"-metoden til Kari Kværner. En deltaker fra Ledelse av tjenesteutvikling forteller at metoden har blitt brukt «for å undersøke og iverksette innovasjonsarbeid, kartlegging av treffpunkter for å øke forståelsen av prioriteringer og verdier, samt gjennomføring av ulike aktiviteter og diskusjoner for å forbedre arbeidsmiljøet». En deltaker fra kurs Helseledelse har likeledes brukt metoden for «økonomiske beregninger, kartlegging av behov for forbedring og økt medarbeidermedvirkning»."

Step Up er en innføring i metoder og verktøy for innovasjon i helsetjenestene som i dag inngår i nasjonal lederutdanning, men som det også er mulig å bruke i kurs og opplæring i andre sammenhenger. På BIs nettsider kan kan lese om Step Up, og her er det også lenker til metodehåndbok og undervisningsmateriell. Jeg blogget om Step Up for litt over et år siden i forbindelse med at Halogen bidro til å utvikle dette undervisningsmatriellet og en metodehåndbok sammen med Kari Kværner, som ledet det daværende C3 - Senter for fremtidig helse, et senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI) støttet av Forskingsrådet. 

Det er naturligvis synd om læring og erfaringer som kommer frem gjennom store satsinger på forskning og innovasjon ikke bringes videre på en bedre måte. Det som er litt underlig i dette tilfellet er at det ikke er mer tilrettelegging fra for eksempel Helsedirektoratet og KS for å få flere til å ta i bruk Step Up i opplæring og kurs for å styrke innovasjonsarbeidet i helsetjenestene. Det er laget, det finnes der ute og er tilgjengelig for alle. Og det har som nevnt i evalueringen fått strålende tilbakemeldinger fra de som har brukt det, blant annet fra deltagerne i nasjonal lederutdanning på BI. Da skulle man jo tro at det er godt nok til å brukes av andre også, og at man ikke trenger nye utredninger og utviklingsprosesser for å finne egnede vektøy.

For de som måtte interesseres seg for Step Up vil jeg anbefale å se på Metodehåndboken, som også er lagt ut på Kudos. 

Notat om forvaltningsutfordringer

I tildelingsbrevet for 2025 fikk DFØ i oppdrag fra sine styrende departementer å utarbeide et notat om store utfordringer i forvaltningen. Bestillingen i tildelingsbrevet var slik:

"Notat om utfordringsbildet for forvaltningen. 

Behovet for arbeidskraft, klimautfordringer og finansering av offentlig sektor fremover er satt på agendaen i sentrale utredninger og dokumenter. Dette danner et viktig kunnskapsgrunnlag for utvikling av forvaltningspolitikken fremover. Det kan være behov for en større forvaltningsutredning. Før et slik arbeid evt. settes i gang ber vi DFØ utarbeide et oversiktsnotat som kan danne grunnlag for videre utvikling av forvaltningspolitikken."

Dette er en interessant bestilling som kunne vært løst på veldig ulike måter. DFØ kunne tatt utgangspunkt i de store spørsmålene som er nevnt, arbeidskraftsbehov, klima og finansiering av velferden. Eller de kunne grepet fatt i formuleringen om at det "kan være behov for en større forvaltningsutredning", og latt denne bestillingen bli en oppfordring om å skrive lange lister over utredningsbehov om krevende teamer i en kommende større forvaltningsgjennomgang. DFØ kunne pekt på kunnskapshull og behov for oppdaterte analyser av departementer, direktorater, tilsyn, sektorer, lover, forskrifter, statlig styring og kommunal styring, og ville hatt ting å gjøre i mange år fremover. 

DFØ har heldigvis valgt å ikke løse det på denne måten nå, selv om flere slike behov er der. I stedet har DFØ laget et kort og spisset notat som heter "Utfordringsbildet i forvaltningen", med undertittelen "Utviklingstrekk og gjennomgående utfordringer innen organisering, styring og ledelse i norsk forvaltning, på bare litt over 20 sider. Der løfter de frem det viktigste vi allerede vet. Ting vi vet fordi DFØ har utredet det selv, eller fordi andre har gjort det. Ting vi vet det fordi det er nevnt i riksrevisjonsrapporter, i stortingsmeldinger, i NOUer, i områdegjennomganger eller andre steder, uten at problemet er løst. 

Dette notatet handler sånn sett om noen av elefantene i rommet. Det vi vet at ikke er i orden, men som det av ulike grunner ikke passer å prøve å gjøre noe med, eller som det ikke er mulig å få et politisk flertall til å gjøre noe med. På 20 sider er det mye viktig som blir hentet frem og minnet om. Jeg skal ikke gå igjennom alle her, men nevne tre av disse "elefantene i rommet", som er mitt begrep, ikke DFØs forumulering. Men uavhengig av hva man kaller dem så skal DFØ skal ros for å være så tydelige som de er og for at når noe er utredet flere ganger før så er det ikke nødvnedigvis enda en utredning som trengs..

For mange oppgaver og for svake forutsetninger for å løse dem

Den første av disse "elefantene" jeg vil trekke frem handler om at politikeres ambisjoner om å løse stadig flere oppgaver gjennom nye tiltak i offentlig sektor stadig vokser, men tilgangen på folk og fagmiljøer som skal løse alle de nye oppgavene ikke står i forhold. Ja, trangen til reguleringer, normer, detaljstyring går faktisk ut over evnen til å løse oppgaver fleksibelt og effektivt, i følge flere utredninger.

 Dette er aller mest tydelig når det gjelder kommunene. Der er det stortinget som vedtar stadig nye lover, forskrifter, føringer og retningslinjer om hva kommunene skal levere av tjenester, og detaljerte bestemmelser om blant annet bemanning og kompetanse, men det samme Stortinget vil ikke ta noen av dagens oppgaver bort. Og flertallet vil heller ikke at kommunene skal organisere seg slik at de lettere kan nå de ambisjonene som er satt. DFØs rapporten sier at:

"Selv om kommunereformen resulterte i færre kommuner, konstaterte Generalistkommuneutvalget at reduksjonen ikke var tilstrekkelig til å oppnå målene i kommunereformen. Fremdeles har om lag halvparten av de 357 kommunene under 5 000 innbyggere. Forskjellene i kommunenes forutsetninger for å ivareta oppgavene øker. Ingen kommuner klarer å oppfylle alle krav som følger med de lovpålagte oppgavene fullt ut. En hovedutfordring er at særlig små, usentrale kommuner strever med å oppfylle lovfestede krav. Utviklingen i mange kommuner med befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kapasitet og kompetanse, gjør det særlig vanskelig når oppgavene krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø for å kunne løses."

Men det er ikke bare i de minste kommunene at uhensiktsmessige kommunegrenser skaper problemer for en mer hehetllig og sammenhengende tjenesteproduksjon. Også i by- og tettstedsområder, med helt andre arbeidsplasser, boligområder og innbyggertjenester enn da kommunegrensenene ble fastfastsatt for flere tiår siden, sliter med effektiviviteten. DFØ skriver at:

"I de tilfeller der eksisterende kommunegrenser gir oppsplitting av sammenhengende by- og tettstedsområder, kan dette bidra til svekket effektivitet i kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon. De fleste kommuner har tatt i bruk interkommunalt samarbeid for å kompensere for manglende kapasitet og kompetanse i egen kommune. En ulempe som Generalistkommuneutvalget påpeker, er at dette gir en alternativ styringsform på siden av kommunens egen organisasjon, som kan komplisere tverrfaglig samarbeid internt i kommunen."

Nå er det selvfølgelig ikke bare i kommunesektoren at man opplever at spriket mellom politisk vedtatte ambisjoner, og kapasitet og kompetanse til å å svare dem ut, er økende. Det skjer også i statlig tjenesteproduksjon og i spesialisthelsetjenesten. Man trenger ikke være synsk for se at dette gapet mellom politisk skapte forventninger, og kompetansemessig og organisatorisk evne til å løse dem, blir den store utfordringen fremover.

Manglende helhet og for lite utviklede mekanismer for prioritering

Andre elefant DFØ trekker frem handler om at de gode prosessene for å prioritere noe fremfor noe annet innenfor en helhet er for svake i offentlig forvaltning. En av overskriftene i rapporten er "Styring på innsatsfaktorer og aktiviteter, samt tilsyn og kontroll, gir mindre handlefrihet og binder ressurser." Rapporten nevner flere rapporter som har kommet de siste årene som bekrefter inntrykket av detaljstyring og kortsiktighet, til tross for politiske erkæringer om at styringen skal være mer tillitsbasert og mindre opptatt av detaljer. Ja, det er til og med vedtatt en "tillitsreform". DFØ-rapporten slår fast at:

"Nordlandsforsknings statusrapport om tillitsreformen, viser at svært få opplever redusert omfang av prosess- og dokumentasjonskrav som et ledd i arbeidet med tillitsreformen. I rapporten spørres det om tillitsarbeidet i større grad bør handle om å rydde i omfanget av regler, prosess- og dokumentasjonskrav, heller enn å utforme strategier for å mestre kompleksiteten i de mange kravene som stilles. Selv om kontroll- og regelstyring på ett område isolert sett er hensiktsmessig, peker rapporten på at summen av flere, kanskje motstridende krav, ofte forsterker seg utover i styringslinjen."

Et forhold som forsterker denne fragmentering og sektoriseringen som DFØ trekker fram i rapporten, er statsbudsjettproessen. Dette er noe DFØ har omtalt mer utførlig i en annen rapport tidligere (og som jeg også har blogget om). I notatet nå minner DFØ om hvordan budsjettprosessen bidrar til mer fragmentering enn ønskelig:

"Ifølge en evaluering av statsbudsjettprosessen er budsjettarbeidet i Norge preget av forutsigbarhet og god budsjettkontroll. Samtidig oppleves prosessen å være innrettet mot satsingsforslag og kutt, uten å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene. Det utarbeides en rekke satsingsforslag som i for liten grad blir silt bort underveis. Arbeidet med innsparinger oppleves som spill og for lite målrettet. Mengden av saker som løftes til regjeringens bord, reduserer også muligheten til å prioritere helhetlig og langsiktig. Dermed fungerer budsjettprosessen ikke godt nok som verktøy for nødvendig prioritering og samordning."

For små gevinser av digitaliseringen

Den tredje "elefanten" jeg vi trekke frem her er at den omfattende satsingen på digitalisering i offentlig sektor i for liten grad har resultert i effektivisering og kostnadsbesparelser. Mye er selvfølgelig bra i Norge når det gjelder digitale tjenester, og vi har digitalisert viktige prosesser som tidligere var manuelle, men det er mye ugjort på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og mellom offentlig og privat sektor. Dette skyldes i følge DFØ flere forhold. Gamle og utdaterte it-systemer som fortsatt er i bruk er en årssak til at gevinster ikke kan hentes ut. Her viser DFØs notat blant annet til Riksrevisjonens rapport om politiets it-utfordringer.

Et annet problem når det gjelder samfunnsgevinster og virksomhetsgevinsgter gjennom digitalisering er at vi ikke får realisert potensialet når når det gjelder å skape verdier basert på gjenbruk og deling av data. Det finnes mye verdifullt i offentlige datasystemer, som har verdi for flere enn den virksomheten som har dataene, men som at ulike grunner ikke deles og gjenbrukes slik de kunne: 

"Offentlig sektor sitter på store datamengder som kan bidra til å identifisere samfunnsutfordringer, analysere trender, finne innovative løsninger og utvikle mer effektive offentlige tjenester. Deling av data mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlig og privat sektor, har vært et satsningsområde for å få til mer sammenhengende og effektive tjenester. Riksrevisjonen peker i en forvaltningsrevisjon på at mangelfull styring og samordning gjør at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført. Det skyldes blant annet at arbeid i én sektor ikke prioriteres, selv om andre sektorer er avhengig av dette. I arbeidet med sammenhengende tjenester er det avgjørende at alle aktørene prioriterer sin del av ansvaret som skal til for mer effektive og brukervennlige tjenester. Utvikling av datadelingstjenesten Tilda, som skulle gi bedre koordinering av statlige tilsyn, er et annet eksempel. Flere tilsynsmyndigheter viser til manglende prioritering og finansiering i egen virksomhet, som forklaring på hvorfor de ikke har mulighet til å dele data gjennom løsningen."

Rapporten nevner helt spesifikt mangelfull oppmerksomhet om og samordning knyttet til juridiske problemstillinger som en hindring for å få mer effekt ut av digitaliseringen. Selv om regelverksutfordringene ofte er ganske like på tvers av sektorer og organisasjoner, klarer man ikke å utrede, veilede og koordinere på en mer tverrgående og helhetlig måte. Rapporten slår fast at:

"Behov for avklaringer av juridiske problemstillinger om blant annet personvern og gjeldende lov- og regelverk, er pekt på som en av flere hindringer for å få dette til. En kartlegging Skatteforsk har gjennomført, viser at ulike etater står overfor mange av de samme juridiske og organisatoriske utfordringene når de skal digitalisere. Manglende koordinering og føringer gjør imidlertid at utfordringene blir forsøkt løst hver for seg. Ifølge kartleggingen bør nasjonale myndigheter tydeliggjøre retningslinjer for databruk, testing av KI og deling av data på tvers av sektorer, samtidig som offentlige virksomheter bør utforske handlingsrommet mer aktivt og unngå overdreven forsiktighet.

Omstilling vil tvinge seg frem

DFØ er også opptatt av å få frem at det ikke er mulig å la være å omstille stat og kommune. Vi har ikke verken penger eller arbeidskraft nok til å bare la ting fortsette som før. Kampen om å så tak i kompetanse og arbeidskraft, behovet for å bygge opp gode og og attraktive fagmiljøer, og behovet for å utvikle en kultur og ledelse for innovasjon, vil tvinge frem endringer

"Knapphet på arbeidskraft vil kreve strukturelle grep i forvaltningen, med nye måter å organisere arbeidet og tjenestene på. I tillegg til omstilling på virksomhetsnivå, vil behov for omdisponering av arbeidskraftsressursene også bety økt mobilitet, kompetanseutvikling og omskolering. Oppgaver og tjenester vil i større grad bli gjenstand for prioritering. Det må vurderes hva som er kjernevirksomhet og hva som er nødvendige tjenesteleveranser. Det vil handle om kvalitet, omfang og hva som er godt nok. Det innebærer også å vurdere hva forvaltningen kan slutte å gjøre. For eksempel peker Helsepersonellkommisjonen på at behovet for effektivisering og omstilling krever sterkere prioritering. Omfanget av overbehandling og unødvendige tjenester med liten eller ingen dokumentert helseeffekt må reduseres, til fordel for tjenester som er viktige for folks liv og helse."

Omstillingen tvinger seg frem på grunn av endret befolkningssammensetning, endringer i arbeidsmarkedet, knapphet på fagfolk og for lite ressurser til å prioritere alt på en gang. Spørsmålet er om omstillingen vil komme på en ubehagelig måte, ved at vi slipper opp for folk og penger til å løse oppgavene, noe som åpenbart vil ramme de svakeste hardest. Eller om det er slik at vi tar til oss analysene i blant annet denne rapporte fra DFØ, og innfører styrings- og prioriteringsmekanismer som er bedre tilpasset utfordrignene vi står i.

Endringer i lov om offentlige anskaffelser

Regjeringen la 15. mai frem Prop 143 L (2024-25), en ny lovproposisjon med flere endringer i loven om offentlige anskaffelser, den loven som regulerer hvordan stat og kommune går frem når de kjøper noe fra private bedrifter. Dokumentet kan fortelle at det i 2023 ble kjøpt varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for om lag 780 milliarder kroner. 

Det er enormt mye penger. Et godt regelverk som legger til rette for gode anskaffelsesprosesser, og effektiv konkurranse om kontraktene, er derfor veldig viktig for kvalitet og effektivitet i offentlig sektors tjenesteproduksjon. Det er viktig for å sikre at skattepengene våre brukes klokt. Og naturligvis også viktig for å fremme markedsutvikling og innovasjon i næringslivet. 

To offentlige utredninger har blitt levert i forkant av denne lovproposisjonen, NOU 2023: 26, og NOU 2024: 9, som fikk som sitt mandat og foreslo en helt ny lov om offentlige anskaffelser. Det regjeringen har lagt fram nå er ikke en ny lov, men en del endringer flere paragrafer i eksisterende lov. Det er også tatt noen nye temaer inn i loven.

Noen nå, mer senere

At bare noen av forslagene utvalget har arbeidet med er tatt inn i lovproposisjonen er begrunnet med flere ting, blant annet at EU har satt igang en større prosess med ny anskaffelseslovgivning for å forenkle og effektivisere. EU har gått inn i foreklingsmodus etter Letta-rapporten og Draghi-rapporten, der unødig byråkrati og komliserte prosedyrer skal skrelles bort. Det kommer nok flere bølger med endringer i kjølvannet av dette arbeidet fremover, både i EUs regelverk, i den norske anskaffelsesloven og i ulike forskrifter. Om disse endringsforslagene som utvalgtet kom med, men som det ikke er forslått endringer i nå, skriver regjeringen konkret at:

"I utvalgets mandat stod forenkling sentralt, også for den EØS-baserte delen av regelverket. Utvalget har foreslått strukturelle og materielle grep i denne delen av regelverket. Departementet vil imidlertid vente med å følge opp disse forslagene. Departementet legger ved denne vurderingen særlig vekt på at Europakommisjonen synes å ta sikte på å fullføre revisjonen av direktivene i løpet av 2026."

Regjeringen har også valgt å ikke følge opp utvalgets ulike forslag om å innlemme flere sentrale forskrifter i lovverket nå. Det gjelder blant annet anskaffelsesforsrkiften, forsyningsforskriften og konsesjonsforskriften, fordi disse også vil bli berørt av pågående EU-utredninger med sikte på forenklinger av EU-regelverk. Og da kan det sikkert være lurt å endre regelverket en gang i stedet for to.

Jeg er også i tvil om en lovproposisjon som gikk i statsråd 15. mai rekker å bli behandlet i Stortinget før sommeren og før velgerne skal velge et nytt Storting til høsten. Normalt skal regjeringens saker til Stortinget fremmes senest midt i april for å rekke Stortingets frister for  behandling før ferien, og rekker man ikke det kan hele behandlingen bli utsatt til vårsesjonen 2026, om et år. 

Nytt innslagspunkt på kr 300 000

Men hva er det som er lagt frem av lovendringer og som skal behandles i Stortinget når de kommer så langt? Den tydeligste endringen, som også har en klar forenklingsbegrunnelse, er å heve innslagspunktet for når loven gjelder. I dag er det slik at anskaffelsesloven gjelder for anskaffeser over 100 000 kroner, en grense som ikke er blitt endret siden 2006. Med en inflasjonsjustering ville den i dag ha vært på 160 000 kroner. I Danmark har de satt en grense på 500 000 danske kroner, som tilvarer omkring 750 000 norske. 

Problemet med en veldig lav grense er at det blir unødig omfattende prosesser og høye administrasjonskostnader både for innkjøpere og leverandører. Derfor foreslår regjeringen å endre innslagspunktet til 300 000 kroner, og begrunner det slik:

"Departementet vurderer, som utvalget og flertallet av høringsinstansene, at det er behov for å heve dagens innslagspunkt for å kutte transaksjonskostnader, og frigjøre ressurser til å prioritere større anskaffelser og kontraktsoppfølging. (...)  Departementet viser videre, i likhet med utvalget, til at anskaffelser under 300 000 kroner reguleres av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Når det gjelder spørsmålet om innslagspunktet bør heves mer enn det utvalget har foreslått, viser departementet til vurderingen fra Oslo Economics og Inventura om at økt innslagspunkt kan gi negative virkninger som følge av svekket konkurranse, økt fare for korrupsjon, samt mindre grad av innovasjon og leverandørutvikling. Etter departementets vurdering er det derfor stor usikkerhet knyttet til å heve innslagspunktet ut over det som er foreslått av utvalget, før vi har erfaringer med fordelene og ulempene ved et høyere innslagspunkt, og med det kommende forenklede regelverket for anskaffelser under EØS-terskelverdi"

Dette er en endring som har vært etterlyst i mange år, både av offentlige innkjøpere og av store deler av næringslivet, og som bør gjennomføres så raskt som mulig. Det at loven ikke gjelder under innslagspunktet er selvfølgelig ikke det samme som at dette blir et lovtomt rom der man kan gjøre som man vil. Både forvaltningsloven og offentligloven vil gjelde, og gode innkjøpere vil være opptatt av å få mest mulig igjen for skattebetalernes penger uansett. Men det betyr at man vil spare ressurser gjennom å ha enklere prosesser for mindre innkjøp.

Samfunnshensyn og sikkerhet

De viktigste lovendringene som ellers er foreslått handler om å samle og strukturere de ulike bestemmelsene om samfunnshensyn i loven bedre, og å ta inn nye lovbestemmelser om sikkerhet. Når det gjelder ulike samfunnshensyn så er det flere ulike bestemmelser i dagens lovverk som endringene skal gjøres mer oversiktlige og forhåpentligvis mer forutsigbare. Regjeringen skriver:

"Departementet foreslår videre å samle, tydeliggjøre og til en viss grad samordne bestemmelsene om samfunnshensyn i anskaffelsesregelverket, og å ta bestemmelsene inn i loven. De siste årene er det gjennomført en rekke endringer i reglene om samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Dette er regler om klima- og miljøhensyn og sosial bærekraft i offentlige anskaffelser. På disse områdene foreslår departementet i hovedsak å videreføre innholdet i reglene."

Når det gjelder innovasjon, som er definert som et viktig samfunnshensyn i anskaffelseslovverket, er det en ny paragraf 5o som tydeliggjør at innovasjon er et viktig hensyn, riktignok uten rettigheter eller plikter knyttet til bestemmelsen:

"§ 5o Innovasjon

For å åpne for nye eller vesentlig endrede varer, tjenester, produksjonsmåter mv., kan oppdragsgiver stille egnede krav eller kriterier som fremmer innovasjon. Oppdragsgiver kan også åpne for alternative tilbud. En innovativ anskaffelse kan eksempelvis skje gjennom bruk av konkurranse med forhandling, innovasjonspartnerskap eller konkurransepreget dialog."

Regjeringen foreslår en plikt til å ha strategier og rutiner som innebærer at oppdragsgivere skal arbeide strategisk med samfunnshensyn i sin anskaffelsespraksis. I tillegg foreslår departementet en viss grad av samordning av innslagspunktet til de ulike samfunnshensynene for å gjøre lovverket enklere og mer forutsigbart både for leverandører og innkjøpere.

En ny bestemmelse om sikkerhet er foreslått tatt inn i loven. Dette fikk bred tilslutning i høringsrundene om anskaffelsesutvalgets delrapporter. Ikke spesielt ovverraskende slik de internasjonale sikkerhetssituasjonen er blitt, og et viktig hensyn å få med i loven. Forslaget til nye paragraf lyder slik:

"§ 5d Sikkerhet og beredskap 

Oppdragsgiver kan stille krav eller kriterier i alle ledd av en anskaffelsesprosess for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn. Oppdragsgiver bør vurdere å stille slike krav i anskaffelser der det er relevant."

Anskaffelsesdata

Et forhold lovutvalget var opptatt av, og som det er synd at regjeringen ikke har valgt å følge opp i denne runden, er å legge bedre til rette for å samle inn, sammenstille og dele anskaffelsesdata, slik at vi får bedre muligheter til å lære av og forbedre anskaffelsene, og også bedre muligheter til å avsløre inhabillitet, korrupsjon eller kriminalitet. 

Flere av de samfunnshensynene som er listet opp i ny paragraf 5 i loven, inkludert klima- og miljøhensyn, sikkerhet og beredskap, lønns- og arbeidsvilkår, bruk av lærlinger, leverandørkjeder, kontroll med kontraktsvilkår, skatte- og avgiftsforhold, menneskerettigheter, universell utforming og innovasjon, er vanskelge å følge opp og forbedre uten å ha tilgang til bedre data om leverandørene og om pågående og gjennomførte anskaffelser. 

Kai-Fu Lee: AI 2041 - Ten visions for our future

Hvordan vil en fremtid med betydelig mer bruk av kunstig intelligens se ut? Hvilke områder i samfunnet blir endret mest? Hvordan vil KI påvirker hverdagen vår og jobbene våre? Og hvilke målkonflikter og etiske dilemmaer kan vi komme til å stå i når vi ser noen få år fremover, og passerer 2040?

Raske og store teknologiendringer utfordrer oss som individer og virksomheter, og de utfordrer hele samfunnet, fordi vi ikke kan vite akkurat hva som kommer. Denne usikkerheten gjør at det er vanskelig å ha presise samtaler om hva som er mulig, hva som er ønskelig og hva det er viktig å unngå. Teknologer kan nok ha en forestilling om hvor raskt og hvor mye selve teknologien kan utvikle seg, men det vanskelige er se for seg hvordan tjenester, virksomheter, samfunnet og livene våre kan komme til å endre seg. Og fordi KI favner så bredt, og er så gjennomgripende, er det spesielt vanskelig å ha presise samtaler der

Digital forestillingsevne

Et begrep jeg ser blir brukt stadig mer om hva som er en viktig kompetanse fremover er "digital forestillingsevne". Skal vi bli gode til å planlegge for og påvirke en fremtid med statig kraftigere KI-verktøy, og KI-teknologi i kombinasjon med andre teknologier, er det ikke nok å være opptatt av bare teknologien. Vi må bli bedre til å forestille oss hva ulike varianter at KI i kombinasjon med mer regnekraft, bedre data av ulike slag, bedre VR, digitale tvillinger, genetikk, roboter, automatisering og masse annet, kan gjøre med livene våre. 

Hva slags fortellinger og teknikker kan vi bruke for å trene opp en slik digital forestillingsevne, slik at vi blir bedre i stand til å ta diskusjoner og velge strategier i dag for å påvirke det som kommer? Å prøve å vedta fremtiden, spå om fremtiden, eller fremskrive dagens trender, er ikke spesielt fruktbart, for utviklingen går i rykk og napp, og ulike endringsdrivere og store og små uforutsette hendelser treffer oss på veien. Men vi kan ikke gi opp å forholde oss til og diskutere fremtiden heller. Derfor er det et  behov for å lage scenarier og fremtidsfortellinger for å utforske muligeter og problemer. De viktige er at de er såpass realistiske, eller i hvert fall så mulige, at de vekker nysgjerrighet og stimulerer både forestillings- og motforestillingsevnen.

10 fremtidsfortellinger om KI

Kai-Fu Lee er en av verdens mest kjente eksperter på kunstig intelligens. Han er fra Taiwan, bor i Beijing, har jobbbet for både Apple, Silicon Graphics, Microsoft og Google, og har skrevet flere bøker om kunstig intelligens, blant annet "AI Superpowers" om geopolitikken rundt KI, som kom i 2018, Jeg møtte han på jobb i KMD da han var i Norge like etter (DN intervjuet han her).

Det boken jeg skal reklamere for her på bloggen er imidlertid en helt annet type bok om KI. Den kom på slutten på 2021, og er skrevet av Kai-Fu Lee sammen med den kinesiske science fiction-forfatteren Chen Qiufan. Chen Qiufan har skrevet 10 noveller i boken om effektene av KI på samfunnet på områder som helse, utdanning, forsikring, underholdning, bilkjøring og krig, og hver novelle er fulgt opp med en analyse fra Kai-Fu Lee av hvilke teknologier som er involvert, hvilke etiske målkonflikter og dilemmaer de belyser, og hvor sannsynlig det er at de teknologiene som er nevnt i fortellingene har kommet så langt i 2041 som fortellingene ser for seg.

"AI 2041" er ikke en helt ny bok, den ble utgitt på slutten av 2021, men den er ikke eldre enn at den fortsatt er svært lesbar og relevant. Stort sett alle fortellingene drivende spennende, men også til ettertanke. De er lagt til mange ulike steder i verden. Vi er blant annet innom Mumbai, Lagos, Seoul, Colombo, Shenzhen, Sydney og Keflavik, noe som bidrar til å understreke at KI er et globalt fenomen, og at det er samme type utfordringer, oppsider og nedsider over alt. Og at det er både er oppsider, nesider, dilemmer og målkonflikter er ganske brutalt adressert i flere av fortellingene. 

I noen flere av historiene er sikkerhet og stabilitet på en eller måte truet av krefter som bruker teknologi til å skade eller undergrave viktige institusjoner og samfunnsverdier. Myndighetene svarer da med mottiltak i form av inngripende KI-teknologier for å beskytte, kontrollere, og i noen tilfeller, manipulere innbyggernes adferd. Alt i den gode hensikts tjeneste. Men hvor går grensen for hvor langt man kan gå i å beskytte viktige samfunnsverdier før beskyttelsen og påvirkningen blir en del av problemet? 

Gode samfunnstemaer

Jeg skal ikke bruke plass på å liste opp temaene i alle de ti fortellellingene, men noen eksempler:

I den første fotellingen, "The Golden Elephant" møter vi en indisk familie som får lavere forsikringspremie mot å dele all sin personlige data med ulike apper  og også et KI-basert forsikringsselskap som bruker data i sanntid. KI-en påvirker familiens helsevalg positivt, men også deres sosiale relasjoner. Et problem oppsår når datteren i familen begynner å møte en ung mann fra fra en kastløs familie, og forsikringsutgiftene begynner å gå opp, men i en kontekst der forskjellsbehandling basert på sosial plassering i samfunnet ikke er tillat. Hva er det som skjer?

KI i helse og smittevern er tema i "Contactless Love" en fortelling om en pandemi som aldri tok helt slutt, men kom tilbake i stadig nye mutasjoner, og utløste en bølge av innovasjon innenfor sensorer,  smittevern og automatisdert overvåking av folk bevegelse, men også i for av robotteknologi som løser alle mulige av dagliglivest oppgaver og gjør at mennesker i langt mindre grad trenger å flytte på seg eller møtes fysisk. Noen mennsker begynner å trives med at all kontakt med andre skjer virtuelt og ikke fysisk. Man hva skjer når den ene parten i et virtuelt forhold ikke er fornøyd med tingenes tilstand og vil komme på besøk?

Terror og katastrofer

På den enda mer actionfylte siden har vi fortellingen "The Holy Driver" som dykker ned i hvordan samfunnet skal håndtere problemet med autonome kjøretøyer som havner i situasjoner de ikke fullt ut kan trenes opp til å håntere. For eksempel jordskjelv, skred eller terroraksjoner. Er en del av fremtiden at man trener opp en beredskapsstyrke av noen av verdens beste sjåfører, eller gamere, som kan gripe inn og fjernstyre biler som kommer i slike situasjoner. Hovedpersonen i denne fortellingen er en ung gamer fra Sri Lanka som tror han er med på å utvikle et nytt spill for et kinesisk selskap.

Og kanske aller mest dramatisk er fortellingen "Quantum Genocide" der den kraftfulle kombinasjonen av kvantedatamaskiner og KI blir utforsket. Her er det innbrudd i kryptolommebøker, konflikt mellom hackere og sikkerhetsmyndigeter som bruker ganske ukonvensjonelle metoder, og etter hvert en terrorist som klarer å bruke kvantedatakraft til å bygge og organisere en dronesverm og etter hvert raketter og andre forhåndsprogrammerte innretninger ti å gjennomføre målreettede angrep som truer hele planetens fremtid. Drøftigen til slutt handler om hvordan vi håndterer autonome våpensystemer.

KI som tar jobbene våre

Mot slutten av boken handler fortellingen "The Job Savior" som hva som skjer i et samfunn som automatiserer bort store deler av dagens jobber, og hvilke strategier som kan settes inn. Etter først å ha prøvd seg med et system med borgerlønn, som ikke fungerer, kommer det en ny type selsskap som tar på seg jobben med å finne nye jobber til flest mulig i selskaper som nedbemanner. Problemet er at de nye jobbene ganske raskt også erstattes av KI når teknologien er moden, folk mister håpet, og det virker som en helt uløselig floke å finne nok meningsfylte jobber som kan erstatte de som blir borte, En ganske pessimistisk fortelling, men med en god drøfting av hva som skiller det maskiner er bedre til å løse og hva mennesker gjør bedre, og hvordan teknologi igjen kan skaffe flere nye yrker og jobber enn den tar bort.

Jeg kom som sagt litt sent til denne boken og må takk Bjarte Frøyland i Helsedirektoratet for et aldeles strålende boktips. Boken er som sagt en blanding av novellesamling og fagbok, og et strålende eksempel på hvordan mer eller mindre spekulative fortellinger om fremtiden kan hjelpe oss utvikle den digitale forestillingsevnen våre. Både teknologiutviklingen innenfor KI og anvendesesområdene for KI utvikler seg svært raskt, og hele verden er en del av denne omstillingen. 

Bøker som dette kan blir raskt utdatert på det teknologiske, for eksempel fordi noe skjer raskere, eller ufrivillig morsomme, fordi noe nytt kommer seilende inn fra siden. Og etter en stund kan de være morsomme å lese på nytt fordi noen aldri slo til, mens andre teknologianvendelser og forretningsmodeller man ikke hadde tenkt på, brøt igjennom. Det kan man ikke gjøre noe med. Det viktige er i stedet å stadig prøve å oppdatere både fremtidsbilder og forestillingsevne. Og holde fast på at det mennesker og samfunnsmessige verdier og veivalg dette handler om å navigere i.

Veivalg for Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Hva skal Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) ha som sine kjerneoppgaver og hvilke oppgaver kan løses bedre av andre? Og enda mer presist: Skal NSM konsentrere seg om oppgaver som har med nasjonal sikkerhet å gjøre, det vil si oppgaver som er beskrevet i sikkerhetsloven? Eller skal NSMs kjerneoppaver ligge i rollen som et bredere nasjonalt fagmiljø på digital sikkerhet? 

Et utvalg ledet av Svein Gjedrem, med flere andre kompetente medlemmer har fått i oppdrag av regjeringen å gå igjennom NSMs oppgaver og styring, men det er utvalget som har valgt å spissformulere gjennomgangen av oppgaver og styring til å særlig handle om dette veivalget. Noe må bort. Enten må hovedansvaret for nasjonal sikkerhet i henhold til sikkerhetslovens innramming flyttes ut. Eller så må digital sikkerhet, i hverfall den som er definert langt bredere, inkludert samfunnsikkerhet, virksomehetssikkerhet og oppgaver som gjelder individsikkerhet, overlates til noen andre.

Gjedrem-utvalg nummer to

Forhistorien til dette utvalgsarbeidet er litt spesielt i den forstand at det for litt over det år siden var slikt at det ble avslørt at NSM hadde tatt opp et grunnlovsstridig lån for å betale for husleie og ombygging av sine kontorlokaler på Fornebu, et lån de ikke hadde et stort nok driftsbudsjett til å betjene. Da dette ble oppdraget, og Stortinget måtte vedra en ekstraordinær bevilgning,  ble det satt ned et hurtigarbeidende utvalg ledet av Svein Gjedrem som undersøkte sakens ulike realiteter, og kom med noen avbefalinger om hvordan det burde ryddes opp. 

Basert på denne første Gjedrem-rapporten om NSMs leie- og låneforhold, som jeg skrev om på bloggen her, kom det to konkrete oppfølginger. En Riksrevisjonsrapport som undersøkte statlige etaters husleiekontrakter generelt for å avdekke om det er flere forhold i strid med regelverket (svar: ja, det var noen). Og denne ekspertutredningen som ble oppnevnt for å beskrive historikk, analysere om NSM fungerer etter hensikten, og som gir anbefalinger om endringer i NSMs oppgaver og styring. 

Kanskje ville aldri dette utvalget og denne rapporten kommet om ikke NSM hadde gjort feil i håndteringen av sine leiekontrakter og låneavtaler. Sånn sett kan det komme en viktig og nødvendig diskusjon og rolleavklaring ut av noe som startet et helt annet sted.

Historien om stadig flere oppgaver

Utvalget har skrever en svært leseverdig rapport som går igjennom NSMs historie, hvordan oppgaveporteføljen har vokst i omfang og bredde i takt med at omgivelser og teknologi endrer seg, også hvordan det jevnlig har kommet nye oppgaver som "noen" må løse, som det ikke er helt opplagt hvor passer inn i statsforvaltningen, og som derfor har havnet i NSM. Helt uavhengig av hva man måtte mene om konklusjonene i rapporten, tenker jeg at denne gjennomgangen både er nyttig og klargjørende. Det er en studie i hvordan oppgaver og ansvar kan "migrere" inn i stadig nye områder. Og den legger premisser veivalg og prioriteringer som uansett må gjøres.

NSM ble opprettet i 2003 og har en historie som er nært knyttet til sikkerhetsloven. Datidens sikkerheteslov kom i 1998. Før NSM fantes lå ditte ansvaret for statssikkerheten hos Forsvarssjefens sikkerhetsstab ved Forsvarets overkommando, men ble overtatt av det nye direktoratet. Forsvaret beholdt selv en kjerne av direkte forsvarsrelaterte oppgaver, men styringen av NSM ple plasert i Forsvarsdepartementet. Så vedtok Stortinget en ny og modernisert sikkerhetslov i 2018 som utvalget beskriver slik:

"Ny sikkerhetslov skulle legge grunnlag for at «vi har de virkemidlene som er nødvendige for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og forebygge mot sikkerhetstruende virksomhet». Lovens virkeområde er å ivareta «nasjonal sikkerhet», som omfatter den tradisjonelle statssikkerheten og den delen av samfunnssikkerhet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven trådte i kraft 1. januar 2019."

I 2018 var vi blitt mye mer opptatt av å beskytte prosesser og verdikjeder som er avgjørende for at samfunnet skal fungere, og ikke bare sikkerhetskritiske objekter. Det er også en helt annet og mer kompleks samhandling mellom ulike sektorer og mellom offentlig sektor og private virksomheter som bygger og drifter infrastruktur og systemer som har en rolle inn mot statssikkerhet og nasjonal sikkerhet. De teknologiske løsningene er var helt andre i 2018 enn i 2003, og det var også sårbarhetene.

NSM fikk gjennom den nye loven dermed hovedansvaret for å sørge for å påse at ansvarlige departementer og sektormyndighetene sørger for å definere, plassere ansvar og beskytte grunnleggende nasjonale funksjoner som må være på plass for at landet skal fungere i en krigs- eller krisesituasjon. Omtrent på denne tiden ble også styringen av NSM flyttet fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet (JD), men med faglige linjer og roller under begge, og naturligvis med et stort tverresktorelt ansvar som inneværer koordinering av alle departementer og sektorer.

Ansvaret for digital sikkerhet

Så kunne man jo se for seg at denne oppgaveporteføljen, supplert med noen tilgrensende anvarsområder, og viktig faglige og koordinerende roller inn mot NATO, ville gitt NSM mer enn nok store oppgaver. Utvlaget fremhever også at Norge i internasjonal sammenheng har et godt styringsmessig utgangspunkt fordi vi er i den heldige situasjonen at vi har en felles sikkerhetslov og en felles nasjonal sikkerhetsmyndighet som er gitt ansvaret for å forvalte loven. I utgangspunktet veldig ryddig, men så kom det noen andre problemer seilende inn fra siden.

NSM skal ifølge sin egen hovedinstruks utføre en rekke andre oppgaver innen digital sikkerhet, herunder "vedlikeholde et særskilt risikobilde for digital sikkerhet som omfatter statssikkerhet, samfunnssikkerhet og individsikkerhet", og "foreslå tiltak, gi anbefalinger og fremme forslag til krav innen digital sikkerhet i samfunnet, samt følge opp med råd og veiledning. Det er ganske andre oppgaver og et annet nedslagsfelt enn det som ligger i sikkerhetsloven. Utvalget beskriver noe av av baktrunnen for at det er slik:

"NSMs rolle som det nasjonale fagmiljøet innen digital sikkerhet utover sikkerhetsloven bygger på oppgaven NSM hadde som sertifiseringsmyndighet for IT-sikkerhet i produkter og systemer, samt de operative oppgavene med å følge opp varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI) og oppgaven som nasjonal responsfunksjon (NorCERT). NSM var også i en årrekke sekretariat for Koordineringsutvalget for informasjonssikkerhet (KIS) som nå er nedlagt. Å gi NSM denne oppgaven hadde også sammenheng med at samordningsansvaret for IKT-sikkerhet på sivil side i 2013 ble flyttet fra det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) til Justis- og beredskapsdepartementet."

Det kan virke som kombinasjonen av å flytte samordningsansvaret for IKT-sikkerhet på sivil side til Justisdepartementet i 2013 og deretter flyttingen av NSM til Justisdepartmentet i 2019, har gitt den uheldige, og kanskje ikke helt tilsiktede bivirkningen, at når det har dukket opp nye digitale sikkerhetsutfordringer og behov, på helt andre områder enn de sikkerhetsloven definerer, så har det også blitt plassert i NSM. Når man har en etat og har et nytt problem, ja da er det jo fristende å legge ansvaret der. .

Statssikkerhet og samfunnssikkerhet

Det er her Gjedrem-utvalget ber om at det tenkes annerledes. Dels fordi den samlede oppgaveportefølgen er blitt for stor og sprikende, og de ulike grenseflatene mot andre er blitt for mange. Noe som i følge utvalget også bør resultere i at NSM setter ut en del oppgaver de ikke behøver å gjøre i egen regi til andre. I sorteringen av hvordan det bør tenkes annerledes sier Gjedrem-utvalget at en i myndighetens sikkerhetsarbeid gjør lurt i å ha skille mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet. 

Figuren til venstre er tatt inn i utvalgets rapport og er hentet fra lovproposisjonen og sikkerhetsloven, der den fungerte som en illustrasjon på hvordan "nasjonal sikkerhet", sikkerhetslovens formål, kan avgrenses. Utvalget skriver at:

"(Figuren) er hentet fra forarbeidene til sikkerhetsloven og skal illustrere at nasjonal sikkerhet omfatter statssikkerhet og deler av samfunnssikkerheten. Figuren skal videre illustrerer hvorvidt utvalgte sentrale nasjonale funksjoner og interesser understøtter statssikkerhet eller samfunnssikkerhet. Det understrekes i proposisjonen at det er krevende å plassere de enkelte funksjonene og at de fleste vil kunne berøre både stats- og samfunnssikkerheten. Figuren er en forenkling, men kan bidra til forståelse dersom den tolkes med varsomhet. Figuren kan trolig raffineres ved for eksempel å inkludere «virksomheters sikkerhet» i tillegg til «individets sikkerhet» som en kategori."

Utvlget sier ikke at statssikkerhet, samfunnssikkerhet og virksomhetssikkerhet er helt separate områder som ikke skal henge sammen styringsmessig. Figuren viser jo nettopp hvordan ulike sektorer og funksjoner i samfunnet går på tvers. Men det de sier at vi trenger noen som har som hovedoppgave å ha det overordnede ansvaret for den nasjonale sikkerheten og de oppgavene sikkerhetsloven beskriver, så er det en rekke andre aktører som kan og bør ha hovedansvaret for andre samfunnssikkerhetsroller.

Men i stedet for å arbeidet i retning av mer rendyrking og tydeliggjøring, har det i følge utvalget blitt lagt til enda flere nye oppgaver i porteføljen til NSM i årenes løp, men uten at det er tatt oppgaver ut. Mange av disse opgavene ligger et godt stykke unna kjeneoppgavene som er definert av sikkerhetsloven. NSMs oppgaveportefølje ble ytterligere utvidet så sent som i 2024, da ansvaret for Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) og oppgaver fra det tidligere interkommunale selskapet Kommune-CSIRT ble overført. Og utvalget skriver videre at:

"Videre er NSM tiltenkt flere nye oppgaver i ny forskrift til digitalsikkerhetsloven som etter planen skal tre i kraft i løpet av 2025.30 NSMs portefølje av oppgaver kan også bli endret i den nye loven om grunnsikring av virksomheter som ble varslet i Totalberedskapsmeldingen regjeringen la fram i januar 2025"

Hovedveivalg med konsekvenser

Gjedrem-utvlaget ber derfor om et hovedveivalg når det gjelder hva som er NSMs kjernevirksomhet. Det kan høres enkelt ut, men problemet er selvfølgelig at de oppgavene som velges bort ikke forsvinner som viktige samfunnsutfordringer av den grunn, men må finne et nytt og minst like bra hjem et annet sted i statsforvaltningen. Hvis NSM skal konsentrere seg mer om kjeneoppgavene i henhold til sikkerhetsloven må noen andre ta på seg å være det ledende fagmiljøet for digital sikkerhet. 

Og hvis man motsatt vil at NSM skal redyrkes som det ledende digitale sikkerhetsmiljøet for samfunnssikkerhet, virksomhetssikkerhet og invividsikkerhet, med roller inn mot statlig forvaltning, komunal forvaltning og tjenesteproduksjon, næringsliv og innbyggere, ja da må statssikkerhetsrollen og mye av det NSM gjør for forsvaret, nasjonalt og internasjonalt, finne et annet og minst like bra hjem. Og for eksempel tilhøre Forsvarsdepartementet igjen. Uansett hovedmodell vil både departementstilkytning og grenseflater mot andre etater og sektorer være krevnede å avklare, for sektorene våre passer ikke alltid like godt sammen med trusselbildet som før.

Utvalget er helt tydelige på hva hovedveivalget bør være. NSM skal konsentrere seg om nasjonal sikkerhet og oppgavene som er definert av sikkerhetsloven. Den forebyggende digitale samfunnsikkerheten bør finne et nytt hjem. De er mindre tydelige på hvordan de øvrige oppgavene og rollene skal håndteres, og hvordan de som skal plukke opp bitene som ikke passer inn i det nye NSM skal gjøres i stand til å ta den rollen på en forsvarlig måte.

Anbefalinger fra utvalget

Rapportens sammendrag i kapittel 1 har en fin opplisting av de konkrete tiltakene og de endringene utvalget mener er nødvendige. Alle tiltakene henger sammen med en helt overordnet anbefaling som er formulert slik:

"NSMs kjerne bør være de oppgavene som følger av sikkerhetsloven. Loven stiller krav til det nasjonale sikkerhetsarbeidet. NSM bør konsentrere seg om disse oppgavene og være i stand til å løse dem med høy kvalitet. Dette er også i tråd med utvalgets mandat som sier at den sikkerhetspolitiske utviklingen og utviklingen i risikobildet for nasjonal sikkerhet skal være førende for vurderingene."

Utvalget er også tydelige på at modellen med én sikkerhetslov og én sikkerhetsmyndighet fungerer godt i Norge og at vi ikke må søke etter mer fragmenterte modeller, slik de har i en del andre land. De gir tvert imot uttrykk for at vi må ble enda mer enhetlige i den forstand at NSMs oppgaver etter sikkerhetsloven bør bli enda klarere. NSM må også ha viktige oppgaver innen digital sikkerhet etter sikkerhetsloven. Hvilke konkrete oppgaver dette er listes opp i rapporten.

Med utgangspunkt i denne hovedretningen har utvaglet en serie andre anbefalinger som henger sammen med denne hovedretningen, men der det helt sikkert er mulig å gjøre noen tilpasninger og varianter, så lenge de ikke ødelegger for hovedretningen. Det er fem ting i dette jeg vil trekke fram:

For det første mener utvalget at begreper som brukes i styringen av NSM må gi en presis beskrivelse av NSMs oppdrag, og skriver at 

"Ord som «overordnet», «sektorovergripende ansvar» og «nasjonal responsfunksjon» kan gi inntrykk av at NSM skal lede, gripe inn og gi alle sikkerhet. Ansvar for sikkerheten ligger hos de enkelte departementene og virksomhetene som er underlagt sikkerhetsloven. NSM skal bistå de ansvarlige blant annet ved å gi råd, veilede og å føre tilsyn. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet bør presisere i hovedinstruksen hva NSMs oppgaver etter sikkerhetsloven er".

Ansvar tilbake til DFD 

For det andre må omfanget av NSMs oppgaver innen digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven reduseres. Utvalget skriver flere steder om hva slag oppgaver det er:

"NSM betegnes i hovedinstruksen som «det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet». Med et slikt utgangspunkt har det trolig vært lett å legge nye oppgaver på dette området til NSM. Men instruksen overvurderer direktoratets rolle; NSM er ett blant flere digitale fagmiljøer. Direktoratets oppgaver er nå for mange, og de favner for bredt. Det svekker NSMs kapasitet til å fylle funksjonen som sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven. Oppgaver innen digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven bør overføres til andre. (...) NSM bør for eksempel ikke ha som oppgave å gi informasjon, råd og veiledning til statlig og kommunal sektor, private virksomheter og enkeltpersoner utenfor sikkerhetslovens virkeområde, drifte Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) eller vedlikeholde grunnprinsipper for IKT-sikkerhet. NSM bør heller ikke ha et hovedansvar for å koordinere aktiviteter som faller utenfor sikkerhetsloven."

For det tredje mener utvalget at det nye Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) bør få ansvaret for digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven. De går ikke i dybden på hvordan det skal plasseres helt konkret, men slår fast at en reversering av flyttingen av ansvaret for digital sikkherhet i 2013 er naturlig nå når vi har et eget digitaliseringsdepartement. Og sier også at:

"DFD skal bidra til å styrke statens og samfunnets evne til å bruke potensialet og håndtere utfordringene som digital teknologi skaper. Departementet skal være en pådriver og samordne regjeringens politikk, også innen kunstig intelligens. Oppgaven DFD har med å vurdere hvilke muligheter digitalisering kan gi, bør ikke være løsrevet fra oppgaven med å vurdere hvilke konsekvenser disse mulighetene kan ha for den digitale sikkerheten. Det vil derfor etter utvalgets syn være riktig at dette departementet får som oppgave å samordne regjeringens arbeid med digital sikkerhet utenfor sikkerhetsloven. De oppgavene som utvalget foreslår tatt ut av NSM, bør legges til en eller flere etater under dette departementet."

Roller og grenseflater mot andre 

For det fjerde mener utvalget at NSM bør sette ut flere operative oppgaver til andre. Sikkerhetsloven og forskrifter åpner for at flere av oppgavene som NSM selv utfører, kan settes ut. Dette gjelder blant annet oppgaven med å gjennomføre tekniske sikkerhetsundersøkelser, og hvis NSM gjør det selv må de kunne ta betalt for kostnadene. Et beslektet tema utvlaget tar opp er at flere tilsyn bør kunne gjennmføre tilsyn etter sikkerhetsloven. De skriver at:

"Flere tilsynsmyndigheter bør føre tilsyn etter sikkerhetsloven. NSM fører tilsyn med at sikkerhetsloven blir fulgt opp, både med departementene, etater, lokale myndigheter og virksomheter. I fem sektorer hittil har ansvarlig departement gitt oppgaven med å føre tilsyn etter sikkerhetsloven til myndigheten som fører tilsyn i sektoren. Dette er en god ordning som bør brukes i flere sektorer."

Og for det femte så bør grensesnittet mot Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) bli klarere. DSB bistår Justis- og beredskapsdepartementet med å koordinere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og har ledet arbeidet med å identifisere kritiske samfunnsfunksjoner på et bredere område enn det som er sikkerhetslovens nedslagsfelt. Utvalget ønsker ikke å slå sammen de ulike rammeverkene for å definere samfunnssikkerhet, men mener det er behov for mer samarbeid og samordning, og skriver at:

"(Rammeverkene) har både ulike formål og virkeområder, der arbeidet med kritiske samfunnsfunksjoner favner vesentlig videre enn sikkerhetsloven. Utvalget mener sikkerhetslovens formål og virkeområde i dag er hensiktsmessig og fungerer etter intensjonen. Det er likevel behov for at formål og virkeområde og grensesnitt mellom rammeverkene gjøres klarere og formidles på en pedagogisk måte. Videre må oppgavefordeling og grensesnitt generelt mellom DSB og NSM avklares og gjøres tydelig i direktoratenes hovedinstrukser."

Jeg synes alt i alt at utvlagets anbefalinger er både klargjørende og gode. Og at de bør følges opp med på politisk nivå. Tidspunktet virker også riktig sett i lys av Totaberedskapsmeldingen og Langtidsplanen for forsvaret. Så får vi se om noen tar tak i dette, eller om det blir for vanskelig akkurat nå.

Anskaffelser og habilitet i Statsbygg

Riksrevisjonsrapporten om "Habilitet og anskaffelser i Statsbygg" kom for noen uker siden og har undersøkt om tingene er i orden når det gjelder habiliteten til ansatte i Statsbygg som er  involvert i anskaffelser. Eller mer presist: Om rutinene og systemene som skal avsløre at noe ikke er i orden, er i orden. Jeg synes det er mye interessante funn i rapporten, og de peker på viktige svakheter, men er kanskje litt ufullstendig når det gjelder å trekke opp bedre svar.

Bakgrunnen for Riksrevisjonens undersøkelse er en serie medieoppslag våren 2024 om mangelfulle rutiner og mulig inhabilitet hos nøkkelpersoner i Statsbygg. Rapporten bekrefter at dette er et problem. Den går ikke inn på konkrete enkeltpersoners habilitet i forhold til konkrete leverandører, men er mest opptatt av å finne ut av om rutiner og systemer for dokumentasjon som sikrer nødvendig kontroll og etterprøvbarhet er på plass.

Informasjonshull

Utfordringen min når jeg leser denne rapporten er at jeg synes jeg får for lite informasjon om to viktige ting. Det ene er at selv om det blir beskrevet hvordan er en  rekke anskaffelser mangler tilfredsstillende dokumentasjon, så kommer ikke undersøkelsen til bunns i hva konsekvensene av dette har vært. Er det feil som skyldes at det glipper på grunn av dårlig tid? dårlige systemer? dårlig oppfølging fra ledere? Eller er det tilfeller av inhabilitet, uheldige koblinger til leverandører og mulig korrupsjon? Dette har ikke Riksrevisjonen hatt tid og ressurser til å gå dypere inn i.

Det andre problemet er om disse de rutine-, dokumentasjons- og etterprøvbarhetsproblemene som er avdekket i Statsbygg er særegne for Statsbygg, eller om det er et mer generelt problem i at det mangler et godt digitalt system for dokumentere offentlige anskaffelser, både på prosjektnivå og aggregert nivå. Slik at vi vet hvem som kjøper hva av hjem og hvordan resultatene av all denne anskaffelsesvirksomheten blir for samfunnet. En slik mangel bidrar til at vi ikke har den ønskede åpenheten. 

Om Statsbyggs rolle

Men først litt om Statsbyggs rolle og hvorfor orden og etterprøvbarhet i offentlige anskaffelsesprosesser er spesielt viktige der. Statsbygg er underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Formålet til Statsbygg er å skaffe til veie og forvalte lokaler for statlige virksomheter i sivil sektor. De planlegger, organiserer og gjennomfører byggeprosjekter på vegne av staten. I tillegg er Statsbygg ansvarlig for å forvalte, drifte og gjennomføre verdibevarende vedlikehold av eiendommer som inngår i den statlige husleieordningen, og eiendommer som mottar bevilgninger fra statsbudsjettet.

Denne rollen gjør at anskaffelser utgjør omkring 80 prosent av alle Statsbyggs kostnader og investeringer. Statsbygg har opplyst til Riksrevisjonen at de har regnskapsført kjøp av varer og tjenester for i underkant av 18 milliarder kroner i perioden 1. januar 2023 til 31. mai 2024, perioden denne undersøkelsen dekker. Riksrevisjonen skriver også at:

"Statsbygg skal følge de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet i anskaffelsene sine. Brudd på disse prinsippene kan undergrave offentlige tjenester, påvirke kostnadseffektiviteten negativt og øke risikoen for korrupsjon. Dersom Statsbygg ikke følger reglene for offentlige anskaffelser kan det få betydelige konsekvenser for økonomien og omdømmet til virksomheten. Ifølge anskaffelsesforskriften skal Statsbygg etablere egnede tiltak for å forebygge, identifisere og avhjelpe tilfeller av inhabilitet i gjennomføringen av anskaffelser."

Riksrevisjonens funn

Så har Riksrevisjonens jobb vært å undersøke alle kontrakter som er inngått i perioden fra 1. januar 2023 til 31. mai 2024 og finne ut om ting er dokumentert, kontrollert og etterprøvbare når det gjelder habilitet. Først fikk Riksrevisjonen beskjed om at det var inngått til sammen 490 kontrakter om anskaffelser i den aktuelle perioden, og som kunne undersøkes. Så et par måneder senere oppdaget man at det var en rekke kontrakter som ikke var kommet med i den første oversikten. Riksrevisjonen skriver:

"Den 15. november 2024 opplyste Statsbygg i møte med Riksrevisjonen at de hadde gjennomført flere anskaffelser som ikke var inkludert i oversikten over inngåtte kontrakter de hadde sendt oss tidligere. Dette er anskaffelser som er gjort som fritekstbestillinger. Det vil si at anskaffelsene er opprettet som bestillinger som ikke er knyttet til en registrert avtale i bestillingssystemet, og der arkivreferansen knyttet til anskaffelsen skal registreres manuelt i bestillingen. Det var i alt 2 211 slike fritekstbestillinger som ikke var identifisert tidligere i revisjonen. Disse anskaffelsene inngår ikke i kontrollutvalget vårt."

343 av den opprinnelige gruppen på 490 ble deretter fulgt opp med en egen kontroll av om det foreligger anskaffelsesprotokoll, om habiliteten til de som har deltatt i evalueringen er vurdert, at protokollen er signert av minst to personer osv. Basert på dette kommer Riksrevisjonen med kritikk på tre punkter: For det første har det ikke vært gode nok rutiner for å dokumentere hvilke personer som har vært involvert i anskaffelsesprosessene. For det andre at det svakheter i rutinene som skal dokumentere at habiliteten de som har vært med har vært vurdert i anskaffelsesprosessen. 

Ikke-etterprøvbare fritekstbestillinger

Og for det tredje blir det pekt på at det i flere anskaffelser er vanskelig å etterprøve habiliteten i ettertid. Det er også her de nevnete 2211 fritekstbestillingene som ble oppdaget kommer inn. Her skriver Riksrevisjonen i rappporten at:

"Fritekstbestilling er en bestilling som ikke er knyttet til en registrert avtale. I en fritekstbestilling skal arkivreferansen til underliggende dokumentasjon legges inn i et fritekstfelt manuelt. Det er imidlertid mulig for saksbehandleren å gjennomføre bestillingen uten å gjøre dette. Ifølge Statsbygg er dette en utfordring siden det medfører en risiko for at eksterne og interne regelverk ikke blir fulgt. 1 003 av de 2 211 fritekstbestillingene i perioden 1. januar 2023 til 31. mai 2024 mangler arkivreferanse til underliggende dokumentasjon. Dette betyr at det er vanskelig å etterprøve disse anskaffelsene, både generelt sett og om habiliteten er ivaretatt. Totalt utgjør anskaffelsene 255 millioner kroner."

Jeg er helt sikker på om jeg forstår rekkevidden av det som står her, men jeg tror det står at det er anskaffelser for 255 millioner kroner som det rett og slett ikke lar seg gjøre å kontrollere fordi de mangler en referanse og at det derfor er umulig å finne underliggende dokumentasjon. At noe ikke er dokumentert behøver ikke bety at det har skjedd noe galt, men vi vet ikke helt sikkert. Det har ikke Riksrevisjonen kunnet undersøke. Det som heller ikke er klart for meg er hvor og hvordan en slik "fritekstbestilling" blir gjort, og om det blir sett på som et alvorlig brudd på regelverket, eller om det er blitt normalt fordi man har dårlig tid og man mangler en bedre måte å gjøre det på.

Tiltak

Jeg leser derfor denne Riksrevisjonsrapporten som at Statsbygg gjør seg skyldige en kombinasjon av å ha rutiner som egentlig finnes, men som i mange tilfeller ikke etterleves, og heller ikke etterprøve, mens det på andre områder mangler gode rutiner for dokumentasjon og kontroll. Det er huller, og disse blir beskrevet i rapporten. Noen av disse manglene har i følge riksrevisjonsrapporten blitt tettet i den forstand at det kommet på plass noen nye tiltak i 2024, men det er for tidlig å si om de virker som forutsatt.

Det er imidlertid gjennomgående slik at Riksrevisjonsrapporten bare omtaler ulike titak internt i Statsbygg, i form av aksjeforbud, internt etterlevelsesutvalg, digitalt habilitetsverktøy, rutine for egenerklæring av habilitetsvurderinger og nye veiledere, for å nevne noen. Alt det er vel og bra, men burde ikke problemene som er belyst også reise spørsmål om det trengs et bedre system for å få data og innsikt om offentlige anskaffelser mer generelt i staten, og ikke bare i Statsbygg? Verktøy som gjør det er mer effektivt å gjør ting riktig. Og gjerne også bedre innsikt på anskaffelsområdet ut over evaluering av tilbydere i en konkret ansettelsesprosess i form av informasjon som også gir myndigheter og samfunn bedre innsikt om det er endringer etter at kontrakt er inngått, og om hvordan regnskapstallene ser ut til slutt.

Jeg vet fra et arbeid et annet arbeid Halogen har gjort og jeg har deltatt i, på oppdrag fra Digitaliserings- og forvlatningsdepartemetnet,om åpenhet i offentlig forvaltning og Norges arbeid i Open Govenment partnership (OGP), at et system for åpne og pålitelige data i offenltige anskaffelser er løftet fram som en prioritert sak i norske handlingsplaner. Med bedre data kunne vi fått bedre besluninger og lettere avslørt når noe ikke er i orden. Spørsmålet er om ikke arbeidet med å utvikle et slikt digitalt system for domumentasjon av prosessene og tilgang til mer data, på tvers av virksomheter, kunne bidratt til å gjøre jobben enklere, også for Statsbygg.