Byråkrati- og sløserikritikk er i vinden både i Norge og internasjonalt. I en tid der vi både må prioritere hardere og omstille raskere er det viktig å finne ut hvordan vi kan få mer ut av pengene, fagkompetansen og arbeidskraften, og fjerne hindringene for å få det til.
Men hva er disse hindringene? Er problemet dumme. late og ineffektive byråkrater som helst vil gjøre jobben sin akkurat slik den er i dag? Eller er det politikerne våre som ikke evner å gjøre krevende prioriteringer, trekke inn privat sektors innovasjonsevne, eller evner å organisere forvaltningen mer hensikgsmessig for å løse problemer på tvers av sektorer og nivåer?
Dårlige politikere eller dårlige byåkrater? Eller er det for enkle svar på komplekse og sammensatte problemer? Er det noen systemegenskaper, som handler om på vilken måte innsikt fanges og brukes, hvordan viktige beslutninger på tvers av sektorer blir tatt, og hvordan man jobber med forutsetningene for en vellykket gjennomføring. Kanskje disse leddene ikke er godt nok tilpasset problenene som skal løses? Og som tvinger fram mer sektorisering og mer kortsiktighet selv om alle egentlig ønsker seg noe annet?
En rapport fra Riksrevisjonen
Riksrevisjonen har nå i juni lagt fram en ny rapport som jeg synes bidrar til å gi oss bedre svar på disse spørsmålet. Det er jo strengt tatt ikke noen uengighet om at det økonomiske handlingsrommet vil krympe ytterligere i årene som kommer når det blir enda flere eldre og færre yngre, og det er behov for økte forsvarsutgifter. Erkjennelsen av at vi er for dårlige til å løse problemer på tvers av sektorer, og med bruk av teknologi, er også ganske sterk, tror jeg. Mange bra dokumenter, for eksempel den felles departementsstrategien, slår fast at bedre løsninger på problemer som utenforskap blant unge, energi og klima, helhetlig sikkerhet og beredskap, og mer helhetlige helse og omsorgstjenester, krever bedre måter å samarbeide på og sterkere gjennomføringsevne..
Men hvorfor får vi ikke til bedre løsninger når alle egentlig er enige om dette er så viktig? Hvorfor får vi ikke mer ut av ressursene vi setter inn? Jakten på bedre svar på disse spørsmålene er jobben Riksrevisjonen har tatt på seg i rapporten "Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetens arbeid med å sikre effektiv ressursbruk i offentlige sektor". Den skuffer nok de som er på jakt etter enkel og lettvinte svar om udugelige byråkrater og ledere i forvaltningen, mens den gir noe mer støtte til de som peker på at det er et politisk ansvar at det ikke blir gjor mer. Men rapporten forteller også at det ikke er enkelt å omstille og omrigge et stort utrednings, beslutnings, og gjennomføringssystem i staten sik at det er i stand til å håndtere det største utfordringene bedre. Det er mange bevegelige deler som skal passe sammen, og det må ledes fra toppen.
På tvers av siloene
Men først og fremst er dette en rapport som vil oppmuntre og gi energi til alle som er opptatt av tenke på tvers av siloer og nivåer, og ønsker å utvikle metoder og verktøy som fungerer bedre for å utrede, beslutte og gjennomføre nødvnedige endringer. Kanskje man skal løse noe sammen, men trenger bedre arbeidsmåter og verktøy for å få det til i praksis? Kanskje man må flytte ansvaret fra et sted til et annet, men uten å miste noe verfifullt? Kanksje utfordringen man skal løse er kompleks, i den forstand at hvis man flytter på noe et sted, så får det konsekvenser et annet sted man ikke har full oversikt over. Hvordan skal man kartlegge dette, og kanskje teste virkningene i kontrollerte omgivelser? Hvordan kan man eksperimentere, prototype og pilotere der man ikke kan utrede seg fram til svarene?
En grunn til at disse hindringene som skyldes sektorisering får mer oppmerksomhet enn før er selvfølgelig digitaliseringen, som har muliggjort datafangst, forvaltning, deling og anvendelser av data som som går på tvers av de sektorene man tar beslutninger i. Vi snakker ofte om digitale økosystemer, det vil si digitale løsninger for å dele og bruke data, ofte på kryss og tvers av organisatoriske grenser, men og der både komponentene og dataene man bruker og deler har mange eiere og tilhører flere sektorer. Hvis to sektorer prøver å beslutte ulike ting, for eksempel om begrepsbruk eller om prinsipper for deling av data med hverandre, så kan det blir store problemer.
Hva slags verktøy og virkemidler har offentlig sektor i møte med denne type tverrgående utfordringer, og hva mangler? For å kunne kunne svare godt på det er det nyttig å finne ut hva de størstre hindringene for effektivisering og omstilling er i dag, så blir det lettere å finne måter å jobbe bedre på når man vet hvilke probelmer man skal løse. Det er denne jobben Riksrevisjonen har tatt på seg i sin nye rapport om effektiv ressursbruk i offentlige sektor. Riksrevisjonen peker på åtte slike systemproblemer:
1. Svakheter i statsbudsjettprosessen
Først på listen er svakheter med helheten i statsbudsjettprosessen. Statsbudsjettprosessen er Norges viktigeste politiske prosess fordi den binder mye annet sammen, på godt og vondt. I rapporten peker Riksrevisjonen på fire ulike forhold som skaper problemer: At det mangler insventiver for å fremme innsparings- eller kuttforslag i budsjettprosessen, at det sektorovergripende perspektivet ikke ivaretas i prosessen, at det er et fravær av tydelige føringer om hva som skal prioriteres ved inngangen til budsjettprosessen, så alt blir like viktig, og at store statlige investeringer ofte mangler gode og realistiske minimumsløsninger, slik at vi ikke må velge mellom noe veldig stort og dyrt, eller ingen ting.
For å ta det med sektorovergripende hensyn i budsjettprosessen. Riksrevisjonen er veldig tydelig og slår fast at:
"Undersøkelsen viser at sektorprinsippet kan være et hinder for effektiv ressursbruk og helhetstenkning. Et eksempel som fremheves er finansieringsmodeller for ulike tiltak. Flere departementer peker blant annet på at det er utfordrende å gjennomføre tiltak som går på tvers av sektorområder og forvaltningsnivåer. I slike tilfeller kan dette bidra til at effektiv ressursbruk på tvers får mindre plass i prioriteringene i den enkelte sektor."
Eller for å si det på en annen måte: Den enkelte sektors egoisme og manglende hensyn til hva andre driver med, gir dyre løsninger som ikke er bærekraftige på sikt. Mange gode løsninger blir aldri noe av fordi de berører flere, og derfor ikke har noen egentlig "eier". Da prioriterer statsrådene og departementene sine egne ting i stedet.
Riksrevisjonens rapport peker minner også om noe annet viktig. Selv om Finansdepartementet har bestilt og DFØ har skrevet gode rapporter om svaheter i budsjettprosessen i staten tidligere, og nevnt akkurat de samme svakhetene, så har det så langt ikke blitt fulgt opp. Arbeidet har rett og slett ingen tidsplan, og kanskje ikke noen som brenner nok for å få det til.
2. Departementene mangler god informasjon om ressursene i staten brukes effektivt
Her pekes det på at de statlige virksomhetens resultatrapportering mangler både god og systematisk informasjon og gode vurderinger om ressursbruken er effektiv. Rikrevisjonen skriver at:
"Virksomhetenes
årsrapport er et viktig underlag for departementets rapportering til Stortinget. DFØ skriver
i sin veiledning at årsrapporten bør inneholde en vurdering av effektiv ressursbruk.
Virksomhetene bør da vurdere om virksomheten er kostnadseffektiv, altså at den «gjør
tingene riktig», og om virksomheten er formålseffektiv, altså at den «gjør de riktige
tingene".
I tillegg skriver Riksrevisjonen om hvordan de har gjort mer enn å bare lese årsrapporter. De har i tillegg kartlagt den skriftlige styringsdialogen mellom 28 underliggende virksomheter og
deres overordnede departementer for årene 2023 og 2024. Gjennomgangen viser at at det riktignok er en helt generell
omtale av kravet til effektiv ressursbruk i alle tildelingsbrevene, men at bare om lag halvparten av
tildelingsbrevene inneholder konkrete krav tilpasset virksomhetens egenart. Med andre ord har man samme type fraser om at effektiv ressursutnyttelse er viktig i mer krevende tider, men ingen egentlig eierstyring og prioritering som er tilpasset det virksomheten faktisk gjør. Da blir alt like viktig.
3. Det er vanskelig å sammenligne informasjon på tvers av sektorene
Hvordan vet en statlig virksomhet om den er effektiv i utøvelsen av arbeidet dersom man ikke har noen andre å sammenligne seg med? I følge Riksrevisjonen er vi ikke særlig gode på å fremskaffe data som er strukturert slik at vi kan gjøre gode sammenligninger på tvers. Dette skyldes flere ting, både når det gjeder å prioritere og fremskaffe data, standardierte måter å fremstille dem på, og systemene for deling og sammenligning, men en interessant ting Rikrevisjonen også peker på er manglende hjemler for deling av data internt i staten:
"Riksrevisjonen merker seg også at
hjemmelsgrunnlag for å dele data mellom virksomheter i staten oppfattes som en hindring
for å kunne videreutvikle en løsning for benchmarking. Finansdepartementet opplyser at
DFØ utreder hva som trengs av hjemmelsgrunnlag for effektiv tilgang på relevante data.
Departementet har hatt dialog med DFØ om ulike løsninger for hjemmelsgrunnlag, og har
bedt DFØ om å utarbeide et grundigere kunnskapsgrunnlag. I dialog med Riksrevisjonen
skisserer DFØ behov for mer detaljerte regnskapsdata, inkludert fakturadata, samt data
om ansatte og organisering i staten.
DFØ ønsker en hjemmel som gir tilgang på samt
adgang til å analysere slike data på et mer finmasket nivå enn i dag. Riksrevisjonen konstaterer at Finansdepartementet og DFØs arbeid med å fremskaffe,
standardisere og tilgjengeliggjøre data fra statlige virksomheter til analyseformål og
evaluering har pågått over mange år, men at det fortsatt ikke er godt nok tilrettelagt.
Riksrevisjonen vil påpeke at dersom staten ikke har et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å
vurdere hvor man kan effektivisere, og til å vurdere resultatene av det pågående
effektiviseringsarbeidet, så kan det føre til at helheten i arbeidet ikke blir tilstrekkelig
ivaretatt. Det vil også gjøre at informasjonen ikke er tilstrekkelig til at man kan prioritere
mellom ulike mål."
Hvis jeg forstår dette riktig er det også de samme juridiske barriere som hindrer innsikt i statens anskaffelser etter at oppdrag er tildelt, og hva som skjer i forholdet mellom offentlige kunder og deres private leverandører. Det er jo bra at vi har åpne anbud, og vi vet hvem som vinner og hvem som ikke vinner slike konkurranser, men vi trenger også mer kunnskap om forholdet mellom kunder og leverandører på mer aggregert og systemisk nivå. Og vi trenger mer kunnskap om hva som skjer etter at kontrakter er tildelt. Skjer det endringer underveis? Blir det som var lovet levert? Er det overskridelser, og hva skyldes de? Her er det helt åpenbart mye penger å spare på bedre innsikt og mer åpen informasjon. DFØ har påpekt det flere ganger, men av en eller annen grunn skjer det ikke.
4. For små gevinster ved digitalisering
Selv om en viktig del av begrunnelsen for både store og små digitaliseringstiltak i staten er at det skal gi samfunnsøkonomiske gevinster, bedre brukeropplevelser, og også spare penger og frigjøre arbeidskraft, er det vanskelig å se spor av de økonomiske gevinstene i tallene. Riksrevisjoner viser til gode vurderinger fra både Digitaliseringsdirektoratet og DFØ, og skriver at:
"I Digdirs rapport Rikets digitale tilstand 2019–2024 vurderes nivået på gevinstrealiseringen av digitalisering i offentlig sektor å være for lavt. I tillegg viser rapporten at andelen virksomheter som ikke har en systematisk tilnærming til gevinstrealisering, har økt gjennom strategiperioden 2019–2024.
Det fremgår også av DFØ-notat 2025:3 Utfordringsbildet i forvaltningen at digitalisering ses på som sentralt for å effektivisere offentlig sektor, men at de store effektiviseringsgevinstene så langt lar vente på seg, og at produktivitetsveksten fortsatt er lav. Den gjennomgående utfordringen ser ut til å være at teknologiske innovasjoner ofte forutsetter til dels store endringer i organiseringen, arbeidsprosessene og rutinene for å oppnå effekt. I notatet peker DFØ på at det kan være særlige utfordringer dersom tiltaket og forventede gevinster omfatter flere virksomheter eller sektorer".
Denne vurderingen forteller vel egentlig at man jobber med digitaliseringsprosjekter på feil måte mange steder. Teknologinnføringen i seg selv blir hovedsaken, mens organisering, arbeidsprosesser og rutiner, og det som ellers må gjøres for å få realisert gevinstene, ikke er høyt prioritert, og særlig ikke når det skal jobbes på nye måter på tvers av virskomheter og sektorer. Verktøykassen man benytter seg av er sannsunligvis ikke komplett nok for å løse oppgaven. Man kan jo være dårlig på gjennomføring selv om er gode til å utrede.
Kanskje en del virksomheter glemmer å svare på spørsmål 6 i utredningsinstruksen om "hva er forutsetningen for en vellykket gjennomføring?". Kanskje har man ikke en god nok gjennomføringsprosess i det hele tatt? Det er i hvert noe mystisk som skjer med gevinstene som ble lovet, slår Rikrevisjonen fast.
Et annet punkt i dette kapitlet om manglende gevinstrealisering peker på at digitale teknologier nødvendiggjør at man jobber på andre måter enn før på tvers av sektorene, der Riksrevisjonen blant annet skriver:
"Riksrevisjonen er innforstått med at det kan være krevende for offentlig sektor å håndtere den raske teknologiutviklingen. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor avgjørende at digitalisering og forvaltningsutvikling ses i sammenheng, også på tvers av sektorer, slik at man tilpasser organisering og arbeidsformer til ny teknologi for å ta ut gevinstpotensialet som ligger i digitaliseringstiltak."
Staten må se forvaltningspolitikk og digitalseringspolitikk i sammenheng, og utvikle styring, ledelse og forvaltnignspraksis i tråd med både det utfordringene krever og hva teknologiutviklingen muliggjør. At noe er blitt mer krevende er jo ikke et godt argment for å la være å prøve. Det er et argument for å utvikle de styringsmodellene og de verktøyene utfordringene krever. Her tror jeg vi er ved utfordringens kjerne. Det gjøres rett og slett ikke nok på dette området.
5. Det finnes ikke økonomisk handlingsrom for effektiviseringstiltak
Her er det mest paradoksale systemproblemet av alle de som trekkes fram i denne Riksrevisjonsrapporten. Men får ikke effektivisert og spart penger fordi man ikke har penger til å effektivisere med. Eller som Riksrevisjonen skriver:
"Virksomhetene som har unnlatt å gjennomføre effektiviseringsarbeid, oppgir at dette i hovedsak skyldes økonomiske begrensinger, der mangelen på økonomiske ressurser hindrer investeringer i både IT/digitalisering og fysisk infrastruktur, og tvinger virksomhetene til å utsette tiltak de anser som viktige for å effektivisere."
Det finnes noen ordninger for å finanseriere slike investeringstiltak. Man kan låne fra fremtidige driftsutgifter og man kan bruke en egen medfinanseringsordning for lønnsomme digitaliseringsprosjekter. Men disse mekanismene oppleves som for utsikre av mange. Men vi kan jo ikke leve med at tiltak for økt effektivitet og produktivitet oppleves som frivillige, som umulig å finne handlingsrom for, og rett og slett ikke gjennomføres.
6. Behov for økt bruk av fellestjenester
Dette er et beslektet systemproblem og handler om at det er frivillig om statlige etater skal bruke felletjenester av ulike slags som regjering og storting har satt opp nettopp for å effektivisere statlig ressursbruk og unytte pengene bedre. Man kan jo forstå at det er kommunalt selvstyre i Norge på viktige områder, for å ta hensyn til lokale forskjeller og velgernes prioriteringer i lokalvalg, men departementalt og etatsvist selvstyre til å bestemme om man skal velge statens fellesløsnigner virker ganske rart. Riksrevisjonen skriver:
"Undersøkelsen viser at det i liten grad er kartlagt hvilke gevinster staten har fått ut av fellestjenestene, og at det derfor ikke finnes noen samlet oversikt over dette. Undersøkelsen viser også at bruken av fellestjenester i stor grad er frivillig. Departementene gir i liten grad pålegg til underliggende virksomheter om å bruke fellestjenester, men mange departementer oppfordrer sine virksomheter til å benytte slike tjenester. Flere departementer understreker imidlertid at det i utgangspunktet er opp til virksomhetene å vurdere om det er hensiktsmessig å bruke denne typen tjenester."
7. Mer juridisk overstyring av kommunene nå enn før
Kommunene har i utgangspunktet stort selvstyre, men staten skal sikre gjennomføringen av nasjonal politikk gjennom lover og budsjetter. Problemet er at nasjonale politikere, i aller beste mening, og i sin iver etter å unngå lokale forskjeller i tilbudet, kan komme til å detaljstyre så mye at sluttresultatet blir dårligere for innbyggerne. Både fordi detaljstyringen ikke tar lokale hensyn og for kommuene da må prioritere det som er presist regulert i lovverket framfor det som ikke er like presist regulert.
"Riksrevisjonens undersøkelse viser at det juridiske styringstrykket fra staten overfor kommunalsektoren er stort og har økt over tid. De statlige kravene har blitt mer omfattende og legger føringer på hvordan kommunene løser oppgaver, heller enn hva de skal oppnå. Det har beveget styringen fra rammestyring mot detaljstyring. Eksempler på slik detaljstyring er innføringen av bemanningsnormer og kompetansekrav i barnehage og skole og detaljerte prosess- og prosedyrekrav i barnevernet."
8. For lite helhet i den juridiske styringen av kommunene
I dette siste systemproblemet peker Riksrevisjonen på en ordentlig krevende floke som er der fordi det ikke finnes noen samlet oversikt eller håndtering av helhenten i det juridiske styringstrykket mot kommunene. Hvert år kommer det en kommuneøkonomiproposisjon til Stortinget, og det er også bred omtale i stasbudsjesttet av økonomien, men regjeringen og Storting vedtar lover og forskrifter stykkvis og delt. Og det gjør de uten noen samlet vurderinger av om økonomien kommunene blir utstyrt med er godt tilpasset de nye oppgavene lover og regler sier at de skal løse, eller summen av de gamle rettighetsfestede oppgavene. Rikrevisjonen skriver at:
"Kommunal- og distriktsdepartementet opplyser til Riksrevisjonen at det ikke har noen totaloversikt over alle krav kommunene stilles overfor. Undersøkelsen viser videre at det per i dag er lagt bedre til rette for helhetlig styring når det gjelder de økonomiske virkemidlene staten benytter overfor kommunene, enn de juridiske virkemidlene.
Finansieringen av kommunesektoren gjennom frie inntekter og bruk av øremerkede tilskudd på ulike områder kan vurderes samlet i regjeringens budsjettprosess, men det finnes ingen tilsvarende mekanisme for å vurdere de juridiske virkemidlene. Per i dag vurderes og fastsettes lover og forskrifter løpende og enkeltvis innenfor hver sektor, uten at det er etablert noen mekanisme for å vurdere helheten og totaliteten av den juridiske styringen av kommunesektoren og om nivået kan håndteres innenfor de ressursrammene kommunesektoren er gitt."
Gjennomføringsevne og gjennomføringskraft
Flere av disse områdene Rikrevisjonen beskriver i denne rapporten, og som finnes i de åtte beskrivelsene av systemutfordringer, er utredet og beskrevet rør. DFØ har som nevnt skrevet gode rapporter om flere av dem, og noen av disse temaene har også vært behandlet hver for seg i andre rapporter fra Riksrevisjonen. Kanskje særlig det som har med digitalisering som ikke leverer gevinster som lovet, eller tiltak for fellesløsninger og datadeling som ikke blir noe av fordi det går på tvers av sektorer og ingen tar ansvar for helheten.
Som nevnt innledningsvis er det stort sett ikke uenighet om det trengs forbedringer på disse områdene. Men i stedet for å sette tidsfrister og iverksette tiltak, og utvikle de styringsmodellene, arbeidsmåtene og den verktøykassen som trengs, så utredes det videre, uten at blir gjennomført. Riksrevisjonen har flere eksempler på det i denne rapporten. Kanskje kan en slik samlet oversikt bidra til en mer samlet innsats for en form for forvaltningsreformarbeid som har disse systemutfordringene som sitt utgangspunkt.
En annen gevinst ved rapporter som dette er forhåpentlig også at det fungerer som vaksine mot overforenklede påstander om at byråkratiet er late og udugelige, og at det er for lett å sløse med skattebetalernes penger. Denne rapporten viser at pengene ikke brukes effektivt nok og at vi kunne fått mer ut av menneskene og kompetansen i offettlig sektor, men at mye skyldes helt reelle stystemproblemer og hindringer som må fjernes. Og at arbeidsmåtene\ og verktøykassen staten har for å angripe dette ikke er så velutstyrt som den burde være.
