Den nye kommuneagendaen

Den regjeringsnedssatte kommunekommisjonen har lagt frem sin første delutredning, med gode forslag som jeg tror vil samle relativt bred oppslutning. Det er i all hovedsak tiltak som handler om mindre statlig detajstyring, krav og kontroll, og større kommunal frihet til å bestemme hvordan oppgavene skal løses. Kommisjonen mener at forslagene kan gjennomføres raskt, og ikke krever noen større utredning.

I neste utredning fra kommisjonen kommer det forhåpentligvis flere forslag som trekker i samme retning, og sikker også mer kontroversielle forslag. Kanskje aller viktigst er tiltak som ikke gjør det lønnsomt å la være å bygge sterkere fagmiljøer og finne stordriftsfordeler, og gjøre strukturelle endringer der det trengs. Mye av denne første kommisjonsinnstillingen handler om hvordan dagens kommunale oppgave løsning ikke er bærekraftig på sikt, dels fordi vi vil mangle penger, men først og fremst fordi vi mangler folk til å løse alle oppgavene. 

Det endrede forholdet mellom yrkedaktive og eldre er ikke noe som kommer om mange år, det er i ferd med å skje nå, og rapporten beskriver det godt. Jeg vil skrive mer om innholdet i kommisjonen snart, men jeg synes pressekonferansen der utredningen ble lagt frem var så god at jeg må dele videoen her på bloggen. Signe Vabo presenterte kommunenes utfordringer veldig godt, men den som virkelig stjal showt var Jens Stoltenberg, som kom med en sjeldent god beskrivelse av utfordringene kommunene står i, og at det haster å gjøre kraftfulle tiltak. Å høre Jens nå er omtrent som å høre forrige regjering snakke om behovet for kommunereform for 10 år siden, men det er enda mer kraftfullt. For i mellomtiden har utfordringene i kommunene blitt mye større, og vi har fått dårligere tid (Jens Stoltenberg starter ca 26:20 ut i videoen):

Antall ansatte i staten

Hvor mange personer jobber i staten? Hvordan har utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen utviklet seg over tid? Eser byråkratiet ut på en uforklarbar måte, og på tross av politiske ønsker? Eller er det slik at antall i staten er et resultat av politikk, der politikere både beskriver oppgaver som skal løses, og vedtar budsjettene som gir noen i staten ansvaret for å løse dem?

Jeg tenker at dette er viktige spørsmål å ha et forhold til, av minst to grunner: For det første er det stadig viktigere å bruke skattebetalernes penger på en så effektivt og målrettet måte som mulig. I en tid der vi blir flere pensjonister, og flere som trenger omsorgstjenester, og færre i yrkesaktiv alder, samtidig som oljeinntektene, og etter hvert oljefondsinntektene, skal ned, så må bruke pengene smartere og prioritere hardere. 

For det andre er bryåkrati- og sløserikritikk nå kommet på bestselgerlistene i bokhandlene. Det er i seg selv positivt at interesssen for statsforvaltningens effektivitet, pengebruk og resultatoppnåelse er stor og økende. Da er det også viktig å ha korrekte og oppdaterte data om tingenes tilstand i statsforvaltningen. 

Faktagrunnlaget

Og i Norge er det heldigvis slik at vi ikke trenger å gå rundt å lure på verken hvor mange som jobber i staten eller hvordan tallene utvikler seg. Rapporten "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen" fra DFØ, som kom for noen dager siden, svarer på disse spørsmålene. Det kommer en slik rapport fra DFØ hvert år, og har gjort det i mange år. Tidligere kom den på høsten, gjerne i september. Kanskje har det vært et ønske om å den ikke skulle virke forstyrrende inn i valgkampen denne gangen, i hvert fall var den klar først 16. desember (her er nyhetssaken fra DFØ) denne gangen. Den er på omkring 50 sider inludert vedlegg, og også en egen analyse av antall kommunikasjonsansatte i staten, Den siste skal jeg ikke skrive om her, men den er nyttig å vite om.

Første kapittel i rapporten beskriver metode, og redegjør for hvordan statsforvaltningen er avgrenset, og hva kildene for tallene er. Det som måles er antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, det vil si departementene og deres underliggende organer: direktorater, tilsyn, statsforvaltere, styrer, nemder og råd, samt noen forvaltningsbedrifter. Stortinget og dets underliggende organer, Sametinget og domstolene er ikke del av statsforvaltningen, men det er tatt inn tall for antall ansatte i rapporten fra disse. Det som ikke er statsforvaltning er aksjeselskaper og foretak eid av staten, noe som betyr at sykehusene og statlig eide selskaper er utenfor oversikten. Og for ordens skyld: Kommunene er ikke en del av staten.

Når antall arbeidsforhold i staten telles, brukes det tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Helt konkret er det gjennomsnittstall for året 2024 som brukes. Tallene for 2024 sammenlignes så med gjennomsnittstall for 2023 for å fastlå hvor det har vært endringer. Dessuten er det tatt høyde for organisasjonsendringer, for eksempel at en del av en virksomhet i staten flytter til en annen virksomhet i staten, og kanskje bytter departementssektoren den tilhører. Noen ganger organiseres virksomheter ut av statsforvaltnignen eller inn i statsforvaltningen. Disse endringene er listet opp i rapporten, slik at vi ikke skal få inntrykk av at noe "eser ut" eller "krymper" hvis det er andre forklaringer på plutselige endringer i tallene.

I tillegg følger DFØ opp alle de statlige virksomhetene med spørsmål om tallene stemmer, og hva de viktigste forklaringene er på endringene som har skjedd. 164 av 175 statlige virksomheter har svart på spørsmålene, og de som ikke har svart blir hengt ut i rapporten for å ikke bidra. Det gjelder Dagligvaretilsynet, Høgskolen på Vestlandet, Kulturdirektoratet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Nasjonalbiblioteket, Nidaros domkirkes restaureringsarbeider, Norsk nukleær dekommisjonering, OsloMet, Statens lånekasse for utdanning, Universitetet i Bergen og Universitetet i Innlandet.

Tallenes tale

Det var 175 847 arbeidsforhold i staten i 2024, opp 1066 fra 2023, men justert for organisasjonsendringer var det en økning på 735 arbeidsforhold. Rapporten beskriver utvikingen slik:

"I 2024 var det 175 847 arbeidsforhold i statsforvaltningen. Det er en økning på 1 066 arbeidsforhold fra 2023, noe som tilsvarer 0,6 prosent. Samlet har 103 statlige virksomheter hatt vekst i antall arbeidsforhold og 74 hatt reduksjon.(...) Fra 2023 til 2024 har det vært flere omorganiseringer i statsforvaltningen. Av økningen på 1 066 arbeidsforhold fra 2023 til 2024, kan 331 arbeidsforhold tilskrives omorganiseringer. Justert for omorganiseringer var det dermed en økning på 735 arbeidsforhold eller 0,4 prosent i statsforvaltningen."

Til sammenligning var veksten i sysselsettingen generelt i Norge på 0,6 prosent mellom 2023 og 2024, så det har sånn sett ikke vært noen eksplosiv vekst i statsforvaltningen. 

Når man skal vurdere hva dette betyr, og lurer på i hvilken ende man skal begynne hvis man skal forberede seg på å kutte eller rekonfigurere det statlige byråkratiet, og kanskje frigjøre milliarder, er det et par ting det kan være nyttig å ha med seg inn i drøftingen: 

• Det er få av statens sektorer som selv er store leverandrer av tjenester. I Norge har vi organisert den operative utførelsen av tjenester gjennom statlig forvaltning på tre store områder: Forsvars-, justis og kunnskapssektoren (Forsvaret, Politiet og universitetene) som til sammen utgjør 63 prosent av hele statsforvaltningen.  I en andre enden av skalaen har 11 av 16 departementsområder har mindre enn 7000 arbeidsforhold hver i underliggende virksomheter.
• En annen ting det er lurt å huske er at det av 175 000 statsansatte bare er omkring 4 558 personer som jobber i departementene. Det tallet har vært utrolig stabilt de siste 10 årene. Utfordringene har neppe blitt mindre krevende og komplekse med tiden, men samtidig er flere mer operative oppgaver blitt flyttet vekk fra departementene og til direktoratene. 

Politi, forsvar og høyere utdanning

Den største sektoren i statsforvaltningen er ansatte i universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet (KD). Totalt er det 55 375 arbeidsforhold i underliggende virksomheter under KD. Dette er 963 færre enn for et år siden, en nedgang som har sammenheng med at årskullene blir mindre. Og en nedgang som betyr at antall ansatte i statsforvaltningen nå går ned i mange fyker fordi universiteter og høyskoler er geografisk spredt.

Nest største sektor i statsforvaltningen er virksomheter under Justis- og beredskapsdepartementet (JD), med 29 233 arbeidsforhold, der Politiet utgjør hoveddelen. Her er utviklingen siste året helt flat. Jeg har ikke registrert noe politisk krav om at det bør bli langt færre ansatte i Politiet, heller tvert imot. Men flere ansatte i Politiet enn i dag vil øke antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, ikke redusere det.

Den tredje store sektoren i statlig forvaltning er etatene under Forsvarsdepartementet (FD) med Forsvaret som den største. I alt var det 24 609 arbeidsforhold i disse etatene i 2024, en økning på hele 937 arbeidsforhold fra 2023. I den grad flere ansatte i forsvaret er en vekst i statlig byråkrati er det en politisk ønsket og villet byråkrativekst. En vekst som alle partiene på Stortinget har sluttet seg til gjennom langstidsplanen for Forsvaret, og en vekst som kommer til å fortsette i årene som kommer.

Ser man på de ulike partienes alternative budsjetter i høstens budsjettbehandling, tror jeg man vil finne at det til tross for retorikk om å kutte i byråkratiet, er langt flere forslag der som bidrar til å øke antall ansatte i statsforvaltningen, enn forsalg som vil redusere det. Noen partier er i tillegg veldig opptatt av å øke samferdselsbudsjetter og helsebudsjetter, områder som er organisert slik utgiftene ikke primært øker antall ansatte i statsforvaltningen så mye (det reduserer det heller ikke), men et økt aktivitetsnivå øker statens utgifter dersom det blir vedtatt.

Politikk er å prioritere - og gjennomføre

Sånn for ordens skyld, og for sammenligningens skyld, var det i 2024 omkring 500 000 arbeidsforhold i kommunal sektor og omkring 170 000 arbeidsforhold i de statlige helseforetakene (sykehus mm). Mens det i privat sektor i vid forstand er i overkant av 2 millioner arbeidsforhold.

Vi har med andre ord en stor offentlig sektor som utgjør omkring en tredel av antall arbeidsforhold i Norge, noe som har vært relativt stabilt over en lengre periode, Økonomien har vokst og antall arbeidforhold i staten hvar vokst tilsvarende. Nå som produktivitetesveksten avtar og økonomien ikke vokser like mye som før, har vi et problem, Og problemet forsterkes av at statens inntekter fra olje- og gassproduksjon gradvis vil gå nedover, samtidig som oppgavene staten forventes å løse trolig vil fortsette å gå opp.

Flere av de offentlige kjerneoppgavene som helse, omsorg, forsvar og kriminalitetsbekjempelse, kommer definitivt til å kreve enda større innsats i årene som kommer. Dersom antall arbeidsforhold totalt ikke skal øke kraftig, trengs det en diskusjon om noen andre oppgaver som gjøres i dag, som et resultat av nye lover, budsjettvedtak og annnen politikk, skal prioriteres bort, eller i hvert fall prioriteres ned. Og det trenges en diskusjon om hvordan vi både øker effekten av ulike skattefinansierte overføringer og tilskudd, og også legger til rette for et mer produktivt og lønnsomt næringliv som har rygg til å bære disse kostnadene over tid. Men det er temaer som må få plass i noen andre innlegg her på bloggen.

Om ID-forvaltning, kriminalitet - og tiltakene vi fortsatt venter på

Hvor ble det av reformene som skulle sikre en mer effektiv og brukervennlig identitetsforvaltning for innbyggere, bedrifter og myndigheter? Og samtidig beskytte oss bedre mot blant annet svindlere, arbeidslivskriminalitet og avanserte kriminelle nettverk?

Svaret etter å ha lest DFØs "Etterevaluering av Områdegjennomgangen av ID-forvaltningen fra 2019", som kom tidligere i år, og også tatt et blikk på Finansdepartementets nylige budsjettproposisjon, er at her går det veldig, veldig sakte. DFØs rapport er riktignok ganske snill med departementene, og holder muligheten åpen for at det faktisk skjer noe, men det må være lov å lure på om det stemmer, eller om arbeidet med flere viktige tiltak har stoppet opp. 

Statens svindles for milliarder

Før jeg kommer inn på områdegjennomgangen fra DFØ av ID-forvaltningen, tiltakene som ble foreslått der, og hva som er gjort og ikke gjort i etterkant, må jeg ta en liten avstikker til "hva er problemet? og "hvorfor er det så problematisk at dette ikke er i orden?" 

Dagens Næringsliv har de siste dagene og ukene hatt en serie med artikler om hvordan staten og stalige velferds og refusjonsordninger tappes for millarder av kroner. Ikke fordi noen ønsker at det skal være slik, men fordi en kombinasjon av ulike forhold gjøre det mulig, der det er flere ting som virker sammen.

Vi har: a) svært godt organiserte og digitalt avanserte internasjonale kriminelle som kan mye om norsk forvaltning, b) automatiserte og tillitsbaserte digitale systemer for velferdsytelser og innrapportering av skatt, mva, og selskapshendelser, c) for dårlige systemer og lovhjemler for datadeling mellom myndigheter og mellom myndigheter og private som skal forebygge, forhindre og avsløre økonomisk kriminalitet, og d) stortstilt bruk av falske eller misbrukte person-IDer og fiktive selskaper, fordi det er for lett å utgi seg for å være en annen enn den man egentlig er.

Dagens Næringsliv skrev en lengre magasinsak i fjor om "Slik tapper kriminelle statskassen for milliarder", som gir en slags oppskrift på en tilrettelagt digital "misbruksreise", det vil si vrangsiden av den gode digitale brukerreisen som det lovlydige flertallet ønsker seg. I høst har DN også skrevet enda flere artikler om tapping av statskassen, blant annet om hvordan "Både Skatteetaten og Nav Kontroll ser en kraftig økning i avansert svindel fra kriminelle nettverk mot offentlige systemer." Den saken var en oppfølging av en større magasinsak for litt over en uke siden som slo fast: "Tegner bildet av granatkrigens økonomiske bakteppe: – Staten finansierer kriminelle nettverk". 

Behov for tiltak på systemnivå

Det er med andre ord mye som står på spill. Ikke bare målt i penger, men når det gjelder tilliten til at myndighetene er i stand til å forebygge og avsløre kriminalitet, og troen på at det lønner seg å være lovlydig og følge spillereglene. Med avsløringene kommer også et helt forutsigbart rom om handling fra Stortingets opposisjonspolitikere og fra medias kommentatorer. "- Vi må ha kraftfulle tiltak", er den logiske etterlysnsningen. "- Noe må bli gjort NÅ." 

Problemet er at dette "noe" som må gjøres ikke er så lett å få grep om hva er. Man kan raskt bevilge noen flere penger til politifolk, tilsyn eller skattekontroller, men problemet er at flere av tiltakene som virkelig kan gjøre en forskjell ikke blir løst gjennom å øke volumet på kontroller. Tiltak som mer og mer effektiv deling av kontroll- og tilsynsdata, bedre sanntidsoversikter over eierskskap og selskapshendelser, og, ikke minst, en identitetsforvaltning som gjør at vi vet hvem vi har med å gjøre, har ikke blitt prioritert. Mens den digitale telmpøpgo- og tjenesteutviklingen går i et voldsomt tempo, er den politiske interessen og kunnskapen om hva dette innebærer. temmelig lav.

Men interessen har ikke vært helt fraværende, i hvert fall ikke hele tiden. Solberg-regjeringen utstyrte seg selv med et statssekretærutvalg for ID-forvaltning (ja, jeg var med der), ledet av Justisdepartementet, som skulle ta ting videre til politiske beslutninger. Det skjedde omkring 2013, og viste seg å bli en temmelig seig og flokete prosess der de fleste som deltok var mest opptatt av sin egen sektor, og ID-utfordringer der. Men innsikten og delingen som skjedde bidro nok til å løfte bevissheten noen hakk om at dette er ting man ikke løser raskt gjennom noen møter, men er floker som trenger en grundigere og mer tverrsektoriell prosess. 

Områdegjennomgang av ID-forvaltningen

Staten på øverste nivå behøvde rett og slett bedre innsikt i de ulike sektorenes roller og behov på ID-området, og det ble identifisert et særlig behov for en rydding i hva sektorene kan gjøre hva for seg, og hva som tilhører et "systemnivå" på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Vi kan jo ikke ha egne folkeregistre i hver sektor og i hver kommune, så en infrastruktur og et styringssystem for å hjelpe samfunnet holde bedre orden på hvem som er hvem, er viktig. Og i en digital tid må ID-forvaltningen sørge for at ulike digitale tjenester kan holde orden på hvem som er hvem.

Derfor ble det satt i gang en såkalt "områdegjennomgang", et statlig utredningsvirkemiddel som brukes til litt bredere tematiske gjennomganger av områder der det kan være muligheter for effektiviseringsgevinster og bedre helhetlig måloppnåelse om man ser ulike virkemidler og myndighetersroller i sammhenheng. Kunnskap som gjør at man kan avskaffe dobbeltarbeid, tette hull og utvikle felles teknologi og tjenester dersom flere har lignende utfordringer. Man kan gjøre mer av de som virker og mindre av det som ikke virker. 

Norge ble anbefalt av OECD å gjøre slike områdegjennomganger, og har gjort det siden 2016 (her er en oversikt over alle). Noen har hatt et noe ensidig fokus på adminsitrative besparelser, men på sitt beste er de også opptatt av helhet og resultatoppnåelse langt bredere, og kan være godt egnet til å gå løs på krevende tverrsektorielle forvaltnigsfloker, som har både juridiske, økonomiske og organisatorske elementer, som berører flere sektorer, som berører både offentlige og private virksomheter, og som kan være fulle av målkonflikter, for eksempel hensynet til effektivitet og tillit vs hensynet til sikkerhet og personvern. Dessuten er et fellestrekk ved slike problemer at gevinstene kommer et annet sted enn der det koster penger å lage et bedre system, noe som gjerne bremser interessen for å investere, og gjør det nødvendig å se innsatsen i en større helhet.

ID-forvaltingen var med andre ord et prefekt tema for en ny områdegjennomgang. Capgemini Invent fikk jobben og laget ikke bare en, men, etter litt frem og tilbake, kom det to rapporter på oppdrag fra Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementene og Kommunal- og moderninsringdepattementet, og hele fem andre departementer var med i en referansgruppe: Nærings- og fiskeridepartementet, Utenriksdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. 

Tiltakene som skulle følges opp

Områdegjennomgangens hovedrapport på 308 sider kom i september 2019, og så ble det gitt et tutvidet mandat som resulterte i en tilleggsrapport i desember 2019. Noen av anbefalingene i tilleggsrapporten var annerledes enn i den opprinnelige rapporten, så alle som skulle følge opp måtte passe på å få med seg begge. Kort oppsummert ble disse åtte tiltakene identifisert som de mest sentrale for å få på plass en nødvendig sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet (side 7-8 i etterevalueringen).

1. Visjonen én person, én identitet i Norge som felles strategisk mål for ID-forvaltningen. 
2. Tilslutning til UNIK som strategisk mål.
3. Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere. 
4. Avvikling av plan for nasjonal eID.
5. Utstedelse av eID skal i fremtiden i all hovedsak utføres av aktører i det kommersielle markedet.
6. KMD (nå DFD) skal utrede muligheten for kvalitetssikring og styrking av kommersielle aktørers rutiner for utstedelse av eID 
7. Gjennomføring av status UNIK i Folkeregisteret 
8. Vurdere avvikling av EØS-registreringsordningen

Det er denne listen DFØs ettervaluering av områdegjennomgangen bruker når den vurderer hva som er gjort og ikke gjort av oppfølging, og hvilke gevinster som er oppnådd. Hvis jeg ytterligere skal beskrive og forenkle dette ned til noen hovedkategorier av innsatsområder, ser listen omtrent slik ut:

• Realisering av målet om én person, én identitet i Norge, juridisk, teknisk og praktisk. Det vil si en entydig og unik sammheng mellom mellom de registrerte dataene om en person, inkludert biometri, og den fysiske personen. (Punktene 1,2 og 6 over gjelder unik ID).
• Tilgang til og bruk av elektronisk ID (eID) til offentlige tjenester og en teknisk, juridisk og brukervennlig sammenheng mellom en persons fysiske ID og eID. (Punktene 4,5 og 6 gjelder eID).
• Tilbud om nasjonalt ID-kort til alle i Norge, også utenlandske borgere (punkt 3).

Utviklingen i etterkant har løftet fram ytterligere utfordringer, kanksje særlig på eID-området. Og som alltid med tverrsektorielle utfordringer er det også viktig å avklare: Hvem har ansvaret for å løse disse problemene? Og hvem har ansvaret for den helhetlige ID-forvalitngen i Norge som disse problemene er en del av?

Hvor ble det av reformene av ID-forvaltningen? DFØs funn

DFØs etterevaluering som kom tidligere i år, over 5 år etter, har som sagt gått på jakt etter spor av oppfølgning av områdegjennomgangen. Det har av flere grunner ikke vært så lett. DFØ skriver om regjeringens oppfølging av de 8 punktene at:

"Gitt at beslutningspunktene fra regjeringsbehandlingen ikke er offentlig tilgjengelige, har det vært utfordrende for DFØ å kartlegge hvilke tiltak som ble besluttet som følge av områdegjennomgangen. Det ble, så langt vi har erfart, ikke utarbeidet en felles samlet oppfølgingsplan for oppfølging for områdegjennomgangen spesielt. Oversikten over besluttede tiltak i listen (...) er derfor utarbeidet av DFØ, etter beste skjønn og formulert av oss, på bakgrunn av det gjennomførte kartleggingsarbeidet."

Og fordi det ikke finnes noen skriflige spor, i hvert fall ikke i form av noen felles og helhetlig oversikt over hva som har skjedd med tiltakene som ble foreslått av områdegjennomgangen, har DFØ selv gjennomført intervjuer med de involverte departementene, og forsøkt å sette sammen puslespillets biter:

"Etter vurdering av de to rapportene, fremmet de involverte departementene forslag til oppfølgingspunkter for sittende regjering i 2021. Protokollen fra regjeringsbehandlingen er ikke offentlig tilgjengelige. Vi har ikke funnet spor, verken i form av kongelig resolusjon, i statsbudsjettet for 2022 eller senere, eller i andre skriftlige kilder som tyder på at det er tatt formelle beslutninger om tiltak med budsjettmessige gevinster. (...) Områdegjennomgangen resulterte imidlertid i flere prosessbeslutninger med sikte på fremtidige gevinster i form av økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet. Etterevalueringen har følgelig fokusert på å undersøke om prosessbeslutningene er fulgt opp, og status for pågående arbeid. 

Uten å avsløre noen statshemmeligheter, kan jeg bekrefte fremstillingen DFØ gir av at det var en samlet behandling i regjeringen av en lang liste med oppfølgingspunkter høsten 2021. Ulike konstellasoner av berørte departementer fremmet sakene de var ansvarlige for. Om det har vært noen samlet regjeringsoppfølging etter høsten 2021 vet ikke jeg, og det vet tydeligvis ikke DFØ heller. De har ikke funnet noen spor av det, og har i stedet valgt å jakte etter andre tegn på handling.

eID på et eget spor

Det mest konkrete og synlige som har skjedd etter områdegjennomgangen av ID-forvaltningen gjelder eID. Punkt 4 om å avvikle planen om på utvikle en egen nasjonal eID og i stedet satse på aktørene i det kommersielle markedet, som Bank ID, ble fulgt opp umiddelbart. Planen om å introdusere et eID som del av et nasjonalt ID-kort ble begravet permanent. Da hadde Politidirektoratet jobbet med en slik løsing helt siden 2007. I mellomtiden hadde både smarttelefoner og BankID på mobil kommet til verden, mens PCer med kortlesere definitivt ikke tilhørte fremtiden.

Det er ikke like opplagt at private løsninger kan erstatte behovet for en offentlig eIDpå alle områder. Hva med de som ikke får utstedt et Bank ID? Hva med koblingen mellom fysisk id og eID? Hva med virksomhets-ID, utlendingers eIDer, utviklingshemmede som har verger, og verger som trenger fullmaktsløsninger? I 2021 ble ut utkast til en nasjonal eID-strategi sendt på høring og våren 2023 ble Nasjonal strategi for eID i offentlig sektor vedtatt av regjeringen. De ansvarlige for eID løp avgårde, men hvor er det blitt av resten av ID-forvaltningen? Kan man ha en velfungerende eID-forvaltning uten å ha en velfungerende ID-forvaltning? 

DFØs vurdering av status

Poenget med en slik etterevaluering er å finne ut hva som faktisk har skjedd med oppfølgingen av av tiltakene som skulle gjennomføres. Og som nevnt finner man ikke spor av noen samlet oppfølging etter 2021, men DFØ er diplomatiske og temmelig forsiktige i språkbruken: 

"DFØs kartlegging viser at flere av de besluttede tiltakene er i prosess, men få er foreløpig ferdigstilt. Informantene peker på at gjennomføring av tiltakene må forventes å ta noe tid, gitt den juridiske og/eller tekniske kompleksiteten tiltakene innebærer"

Vel, det kan jo være grunn til å minne om områdegjennomgangens rapporter kom i 2019, regjeringen behandlet listen over prioriterte oppfølgingstiltak i 2021 og eID-strategien fra DFD kom i 2023, så "noe tid" har det vært til å følge opp de andre tiltakene også. Ganske mye tid, faktisk, uten at så mye er gjennonmført. DFØ går gjennom tiltakene og slår fast at:

• Visjonen én person, én identitet er ikke fulgt opp i form av en felles nasjonal ID-strategi, slik områdegjennomgangen anbefalte, men DFØs informater kan fortelle at visjonen finnes som et "felles strategisk mål for ID-forvaltningen". DFØ har også funnet spor av målet i fenkelt andre dokumenter.
• Tiltaket nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere er utredet flere ganger og vedtatt som mål flere ganger. Det blir stadig gjentatt at en første implementering er rett rundt hjørnet (DFØs rapport skriver våren 2025). Fra april 2025 kan EØS-borgere som har et norsk fødselsmunner søke om å få et nasjonalt ID-kort, men ikke andre utenlandske borgere.
• Tiltakene som gjelder eID, og bruk av private leverandørers tjenester til tilgang til det offentlige er som nevnt det som er blitt fulgt opp. Samtidig som det er en rekke tilleggsproblemstillinger knyttet til eID som har kommet opp, og som i varierende grad er løst.

Uenighet om gjennomføring av UNIK i Folkeregisteret

Men viktigst av alt for både effektivisering, brukervennlighet, og kriminalitetsbekjempelse er tiltaket "gjennomføring av UNIK i Folkeregisteret". Det er dette som vil sikre at en person bare kan ha et identitetsnummer, og som også er en sentral forutsetning for resten av reformen av ID-forvaltningen:

"DFØs kartlegging viser at arbeidet med etablering av UNIK er godt i gang. UNIK ble regulert i lovverket første gang i 2016, og arbeidet med innføring har pågått siden den gang. Informantene opplyser at det fortsatt gjenstår enkelte tekniske avklaringer før tiltaket kan implementeres, uten å konkretisere nærmere hva som gjenstår.

Denne delen av rapporten er den mest interesante analysen fordi den gir litt innsikt i dårlige prosesser og uenigheter mellom statlige etater som har bidratt til at ting ikke er kommet på plass. Når det gjelder UNIK i Folkeregisteret skriver DFØ at:

"Informasjon i tilleggsrapporten viser imidlertid at det har vært uenighet mellom politiet og utlendingsmyndighetene om registervalg for biometrisøket. Videre tyder informasjon i Skatteetatens årsrapport for 2023 på at Skatteetaten har avventet beslutningen om hvem som skal tildeles det nasjonale ID-kortet."

Når skal det gjennomføres? Vel, det har ikke DFØ funnet noe svar på:

"Informantene angir ikke tidspunkt for innføring av UNIK. Av Skatteetatens årsrapport for 2023 framgår det at tidspunktet avhenger av den politiske beslutningen om utbredelsen av nasjonalt ID-kort til utenlandske statsborgere. Skatteetaten fremholder i nevnte årsrapport at en vellykket innføring vil avhenge av en felles innføringsplan og prioriteringer mellom politiet og Skatteetaten."

Gevinster, læring og videre oppfølging 

Avslutningen på slike evalueringsrapporter skal i teorien beskrive om det har vært realisert gevinster i prosjektet, og hva læringspunktene har vært. Dette er, for å si det forsiktig, ikke denne evalueringens sterkeste side. Noen identifiserbare gevinster har ikke kommet, og ble vel strengt tatt ikke konret beskrevet i områdegjennomgangen heller. I hvert fall ikke på et tallfestet nivå. Sammendraget slår tvert imot fast at:

"Det synes ikke å være oppnådd konkrete gevinster som følge av besluttede tiltak per nå. Noe av forklaringen kan ligge i at det fortsatt er mange oppfølgingsprosesser som ikke er sluttført. En annen årsak kan være at siden det er store avhengigheter mellom tiltak i ulike sektorer, må flere tiltak være på plass før de ønskede virkningene skal kunne oppnås."

5-6 år etter at områdegangen ble igangsatt skulle mankanskje forvente at noe var gjennomført, men evalueringen sier ikke så mye om det. Og selv om evalueringen litt febrilsk prøver å slå fast at det kan ha kommet noe god læring ut av arbeidet, er det ikke helt klart hva man har lært som man ikke kunne lært uansett. Tvert imot virker det som om erkjennelsene av at dette arbeidet bare lykkes hvis det gjøres koordinert og tverrrsektorielt, og at det må tildelses at tydeligere ansvar for ledelse av arbeidet med ID-forvaltningen, nå ser ut til å ha forsvunnet ut av bevissheten. Evalueringsrapporten slår fast at:

"Et overordnet formål med områdegjennomgangen var å gi en tydeligere myndighetsfordeling og en mer koordinert innsats på ID-området. DFØs kartlegging viser at myndighetsfordelingen er uendret. Ingen av departementene har fått tildelt koordineringsansvar på området."

Finansdepartmentets budsjettproposisjon

Hvor er så Finansdepartementet og Skatteetaten blitt av i oppfølgingen av ID-arbeidet? Vel, i Finansdepartements budsjettproposisjon som nettopp kom er i hvert fall problemstillingene nevnt. I omtalen av Skatteetatens mål og prioriteringer for 2026 er det et avsnitt om "Betre identitetsforvaltning", som forteller at det finnes koordineringsorganer på departementsnivå og også mellom deres underliggende etater på identitetsområdet. Der er jo fint. Det mest konkrete som om bedre ID-forvaltning i budsjettet er et kort avsnitt om "Etablering av unik i folkeregisteret". Der står det at:

"Tilliten til Folkeregisteret avheng av at samfunnet kan stole på at ein person berre har eitt fødselsnummer eller d-nummer. Innføring av status unik vil «låse» ein person til ein identitet i Folkeregisteret, og redusera moglegheita for at same person kan ha fleire fødselsnummer eller d-nummer i Noreg. Dette vil redusere risikoen for ID-misbruk og auke kvaliteten på opplysningar i 
Folkeregisteret.

Skattedirektoratet har sendt på høyring forslag om vilkår for registrering av status unik i Folkeregisteret. Det inneber at registrering av unik skal gjerast på grunnlag av melding frå politiet om at biometriske data om personar er sjekka for unikheit gjennom et ein-til-mange søk mot biometri som er lagra i pass- og ID-kortmyndigheita og mot utlendingsmyndigheita sine register. Førebels er det norske statsborgarar og utanlandske statsborgarar med fødselsnummer som kan bli registrert som «unik» i Folkeregisteret, dvs. ikkje personar med d-nummer. Etaten skal i 2026 samarbeide med UDI og politiet om å etablere unik identitet i Folkeregisteret."

Og her er vi tilbake til det jeg startet med. Bekjempelse av avansert økonomisk kriminalitet som utnytter våre automatiserte og tillitsbaserte digitale systemer, krever en mye bedre ID-forvaltning. Vi må at folk er de personene de gir seg ut for å være, og at ingen har flere identiteter eller bruker andres identiteter. Medieoppslagene minner oss på at det haster å få et slikt system på plass. Merkelig nok står det ikke noe sted at det er høyt prioritert å gjennomføres det.

Nils Ola Widme: Velferd og vinning

Nils-Ola Widme har skrevet en kunnskapstung og klok bok om private virksomheters plass i de offentlige velferdstjeneste, "Velferd og vinning", med undertittelen "Bedre tjenester gjennom konkurranse og innovasjon". 

Hvilken rolle har private leverandører til offentlig finansierte og regulerte tjenesteområder som sykehus, sykehjem, hjemmetjenester, skoler, barnehager, barnevern, asylmottak og rusomsorg? Er de private en trussel mot likhet og kvalitet? Eller er de private og ideelle en forutsetning for innovasjon, nyskaping og effektivisering? Eller er private og ideelle rett og slett forbausende like sine offentlige konkurrenter?

Begrenset plass til marked

Den bærende tråden i boken til Nils-Ola Widme er er at det til tross for all mulig politisk retorikk og skremmebilder, er det siste som er mest fremtredende. Private velferdstjenester er sjelden disruptive. De er en del av et offentlig lovverk, er offentlig finansierte og er i økende grad gjenstand for reguleringer for at de ikke skal være forskjellige fra tilsvarende kommunale og statlige leverandører, hverken i pris, kvalitet eller nedslagsfelt. Derfor blir de også ganske like. I en oppsummering mot slitten av boken skriver Widme at:

"Den grunnleggende tesen i denne boken er at velferdstjenestene er gjort om fra markedstjenester til offentlige tjenester gjennom regulering. Dette begrenser potensialet for konkurranse og innovasjon. Motsatsen er at gjennom å regulere og styre på en måte som fremmer konkurranse og innovasjon, kan underverker skapes.

Tjenestene er svært ulike og har en rekke egenskaper som gjør dem komplekse. Noen tjenester er universelle, mens andre er behovsprøvd. Private produsenter brukes på veldig ulike måter innenfor det offentlige tjenestetilbudet. Måten de brukes på, styres av den grunnleggende organiseringen og reguleringen av den enkelte tjenesten. Dette betyr noe for hvilke effekter man kan vente å få gjennom konkurranse."

I stedet for å argumentere ideologisk for større eller mindre innslag av av private eller ideelle, er bokens ambisjon å si noe meningsfull om hvordan vi, gitt disse rammebetingelsene som begrenser mulighetene  til å gjøre helt nye ting, likevel kan finne et visst handlingsrom for nyskaping, innovasjon og effektivisering. Og da dreier virkemildene i følge Widme seg mer om styring, ledelse og så sette klare politiske mål, enn om tradisjonelle markeds- og konkurransestrategier vi kjenner fra private markeder ellers.

Paradoksalt nok kan handlingsrommet for nyskaping og innovasjon bli innskrenket når private aktører slipper til, fordi det heller ikke blant politikere som vil gjøre det lettere for private å slippe til, er noe klart formulert ønske om at de skal bidra til nye tjenester og nye måter å levere tjenester på. Tvert imot blir det viktig å passe på at de private ikke gjør noe annerledes knyttet til pris, kvalitet eller nedslagsfelt, og derfor kontrolleres de som om de er offentlige, men med enda flere reguleringer, for eksempel for å sikre at et eventuelt overskudd ikke tas ut av eierne, eller at overskudd brukes til for eksempel tjenesteutvikling på tilgrensende områder.

Informativ og grundig

Man kunne jo tro at en mann som Nils-Ola Widme med sin brede erfaring fra både næringspolitik, utredning og offentlig forvaltning har et oppmagasinert behov for å slå tilbake mot venstresidens ideologiske mistenksomhet og mistillit mot alt som er privat, spesielt innenfor velferdstjenestene. Når man er tidligere næringspolitisk direktør i Abelia, fagekspert i konkurransepolitisk avdeling i NFD, jurist i næringsjuridisk avdeling i NHO, og dessuten har vært medlem av regjeringens berømte "avkommersialiseringsutvalg", og der hadde en lang og kraftig dissens, så er det ikke akkurat mangel på ammunisjon eller argumenter som preger forfatteren. 

Men han har, sikkert litt skuffende for noen, valgt bort å skrive det politiske kampskriftet om privat sektors fortreffelighet og overlegenhet, og i stedet skrevet en informativ bok som går grundig til verks når det gjelder å forklare både hindringer og handlingsrom for omstilling, innovasjon og effektivisering i offentlig styrte velferdstjenester. Og om hvilken plass private og ideelle aktører kan ta i disse.

"Velferd og vinning" er den fagbok med en klart uttrykt tverrfaglig ambisjon. Forfatteren argumenterer for at vi må ha et realistisk forhold til hva det er mulig å oppnå, gitt at også de private opererer innenfor rammen av plikten staten og kommunene har  til å levere en rekke navngitte helse- og velferdstjenester, og gitt de lovefestede rettighetene innbyggerne har til å motta slike tjenester. Dette er et komplekst politisk og regulatorisk landskap der hver tjeneste har sine unike lover, rettigheter, finansieringsmodeller, aktører og ansvarsfordeling, og hver sine måter å håndtere statens og kommunenes tilskudd til eller anskaffelser av tjenester fra private. 

Et komplekst landskap av tjenester

Boken gjør en imponerende jobb når den går igjennom hele dette komplekse landskapet av hva som er offentlige velferdstjenester, og lover, ansvarsplassering, finansiering, rettigheter og aktører knyttet til disse. Den gir gode analyser av det begrensede, men også litt varierende handlingsrommet for innovasjon i  velferdstjenestene, og hvordan personellmangel mer enn pengemangel gjør at endringstakten må økes fraover. Men uten å gå vekk fra hovedmodellen med offentlig ansvar, finansiering og vektlegging av likeverd i tjenestetilbudet. 

Nils-Ola Widme er opptatt av å finne måter å få til produktivitetssvekst i tjenestene gjennom effektivisering og innovasjon. Når dette ikke først og fremst kan skje gjennom innovasjons- eller priskonkurranse mellom aktørene, må det skje gjennom politisk styring, med tydeligere mål for hvordan den politiske lederskapet i politikk og forvaltning gjennom sine virkemidler skal bidra til at både de offentlige og private tjenesteleverandørerne øker omstillingstakten. I stedet for å ha et batteri av mål som til dels er i konflikt med hverandre, må det ryddes i prioriteringene, og hvis noe er viktigere enn alt det andre, så må det tydeliggjøres, slår Widme fast. 

For å ta kapitelene i boka i tur og orden: Etter en innledning og et første kapittel som trekker opp og avgrenser hvilke problemstillinger boken tar opp, handler kapittel 2 om forholdet mellom markedskonkurranse og konkurransepolitikk på den ene siden, og den politiske styringen av velferdstjenester på den andre siden. Disse tjenestene blir gjenstand for stadig mer offentlige reguleringer, og ikke mer marked. Også de private aktørene blir stadig mer regulert. Men på alle de ulike tjenesteområdene er det et innslag av private og ideelle som i dag brukes til å oppnå noen politiske mål. 

Ikke et vanlig marked

Kapittel 3 handler om de private og ideelle aktørene som leverer velferdstjenester, og hvilke type strategier de kan og ikke kan velge for å lykkes, og hvordan handlingsrommet for å velge ulike typer markedsstrategier er langt mer begrenset enn i et vanlig privat tjenestemarked. Det er også en særlig drøfting av de ideelles plass i velferdstjenestene og i hvilken grad de er forskjellige fra private, og hvordan de eventuelt kan reguleres annerledes enn de private leverandører.

Kapittel 4 går videre inn i den politiske styringen og finansieringen av velferdstjenestene, og dypere inn i beskrivelser av hvorfor og hvordan velferdstjenestene styres og reguleres annerledes enn markedsbaserte tjenester. De er et resultat av politikk, og politikken sørger for å lovfeste retten til å motta bestemte offentlgie tjenester, og plikten til å sørge for at tjenestene blir levert. Kapittel 5 og 6 går så inn i hvilke tjenester, hvilke pris- og kvalitetesmekanismer som er laget for å sørge for at tjenestene blir levert. 

Vi får vite om forskjell på private virksomehter som har mottar tilskudd fra det offentlige for å drive innenfor bestemte sektorer med særlig lovverk, som barnehager og private skoler, og private virksomheter som leverer på anbud fra det offetlige, som sykehjem og barnevern. Dette er kapitler som samtidig fungerer som en god generell innføring i hvordan velferdssstaten er satt sammen, hvilke lover og reguleringer som gjelder, hvordan kontraksmessige forhold ordnes, og hvordan stat, kommune, private og ideele fyller sine roller, og hvordan forholdet mellom dem reguleres.

Kapittel 7 i boken gir en innføring i hvor og hvordan EU/EØS-retten gjelder, og stort sett ikke gjelder, på velferdsområdet, et område Nils-Ola Widme er spesialist på. Kapittel 8 går så over til å drøfte hvilke posisjonerings- og konkurransestrategier private virksomheter kan velge i kvasi-markeder som dette, mens kapittel 9 handler om innovasjon. Det løfter innledningsvis blikket opp til det mer innovasjonsfaglige og teoretiske, og tar for seg noen ulike innovasjonsteoretiske rammeverk det kan være lurt å forholde seg til når nye tjenester, kvalitetsforbedringer eller effektivisisering er på dagsorden. 

Ledelse

Det er fristende å ønske seg både i pose og sekk, og både ønske seg både mye likhet gjennom streng regulering på den ene siden, om samtidig ønske mye fleksibilitet, utprøving og omstilling på den andre siden, men det få i både pose og sekk er som oftest ikke mulig. Målkonflikter må balanseres. Og da er det lurt å ha et blikk på hvordan ambisjonsnivået står i forhold til det selvpålagte handlingsrommet som gjelder for offentlig styrte, og lovregulerte, velferdstjenester, Hva slags ledelse kreves når jobben er å ivareta denne balansen, men man er på jakt etter å finne utnytte handlingsrommet nyskaping.

Dette er tema på slutten av boken, i kapittel 10, og i en avslutning som nok en gang minner om at rommet for konkurranse og innovasjon er begrenset, men at det nettopp fordi det er vanskelig så er et ekstra viktig å å utstyre lederne med kombinasjonen av mål, tydelige forventninger, kompetanse og handlingsrom som muliggjør nødvendig omstilling:

"(...) politikere og ledere må sette tydelige utviklingsmål og utløse den kappestriden om å lykkes med forbedringer. Dette er vanskeligere enn det kan høres ut som, og krever endring i måten politikk og ledelse utøves på i velferdstjenestene. Gode grep for effektiv utnyttelse av realkapital og bemanning må møtes med lærelyst og forbedringsvilje. Ledere må gjøres ansvarlige for å sikre kontinuerlig forbedring. Velferdsmiks er ikke et mål, det bør bli en metode for kontinuerlig forbedring"

Nils-Ola Widmes boken har fått velfortjent positiv omtale både i Dagens Næringsliv i sommer og på Civitas nettsider. Den er som sagt ikke et ideologisk kampskrift, men nettopp den systemorienterte og balanserte fremstillingen, og sorteringen av forskjellen på mål ogvirkemidler, som gjør at den kan få en enda viktigere betydning som premissleverandør for diskusjonen om innretningen av velferdstjenestene.

Rapport om åpenhet i forvaltningen

Hvor åpen er norsk forvaltning sammenlignet med offentlig sektor i andre land? Har vi det innsynet i beslutningsprosesser og dokumentasjon vi bør ha? Vet vi nok om statens og kommunenes anskaffelsesprosesser, og om eierskap til aksjeselskaper og eiendommer slik at vi klarer å forhidre inhabilitet og korrupsjon? Og hvordan balanseres åpenheten i møte med andre viktige samfunnshensyn, som nasjonal sikkerhet og personvern? 

Dette er blant flere viktige spørsmål Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har ønsket bedre oversikt over, i form av et mer helhetlig blikk på hvordan man skal ljobbe videre med disse problemstillingene, hver for seg, og sammen. Arbeidet med å skaffe innsikten og skrive rapporten er gjennomført av Halogen. Sluttrapporten heter "Åpenhet i forvaltningen - En kartlegging av utfordringer og muligeheter for åpenhet i norsk forvaltning". DFD publiserte og en nyhetssak på nettsidene sine, der de skriver at:

"Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har mottatt ein ny rapport som gir råd og perspektiv på korleis openheita i forvaltninga kan styrkast. Rapporten er utarbeidd av Halogen på oppdrag frå departementet, og byggjer på intervju med representantar frå sivilsamfunnet og offentleg sektor. 

 – I ei tid der demokratiske verdiar blir utfordra i fleire delar av verda, er arbeidet med openheit i forvaltninga viktigare enn nokon gong. Openheit er ein grunnstein i tilliten mellom innbyggjarane og styresmaktene, og ein føresetnad for eit velfungerande demokrati, seier digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne Tung."

Mye er bra, men slett ikke alt

Halogens team som har jobbet med dette prosjektet har bestått av Eline Prytz Andersen, Helena Larsson, Tiana Ringseth og meg selv, og underveis bidro også Bente Meen med sitt kloke og erfarne forvaltnings- og digitaliseringshode. Rapportens funn har så langt blitt presentert for en faglig lunsj i DFD og for et interessentforum for åpenhetsarbeid der både departementer, direktorater og ulike ikke-statlige organisasjoner deltar. Den blir også tema på det årlige Åpenhetsseminaret i Norsk Presseforbund som skal være 22. september. 

På disse møtene har det vært gode diskusjoner om hvordan det egentlig står til i Norge med åpenheten. Det er som bidrag til den samtalen vi trenger om veien videre jeg tenker at rapporten har størst verdi. Dels ved å presentere oppdaterte fakta og analyser om hvor langt vi har kommet på ulike områder i Norge, men aller mest ved å presentere innsikt basert på intervjuer med medarbeidere i departementer, direktorater, presseorganisasjoner og andre som arbeider med innsyn og åpenhetsspørsmål til daglig, og har delt kunnskapen de har, inkludert frustrasjoner, dilemmaer, ønsker og håp.

Alle er opptatt at åpenhet er viktig for demokratiet og rettsikkerheten, og for tilliten til politikk og forvaltning. Det er generelt stor støtte til at Norge skal ha et høyt ambisjonsnivå. Det er også ganske bred enighet om at Norge ligger langt fremme på viktig områder. Ting som trekkes frem er den digitale innsynsløsningen e-Innsyn, åpenhetsloven, miljøinformasjonsloven, partifinansieringslovverket og innsyn i innbyggernes lønns- og skatteforhold. Her er vi på verdenstoppen i åpenhet. Mens det på andre områder slett ikke er slik at Norge ligger lengst framme. Hva som mangler på flere av disse andre områdene er et viktig gjennomgangstema i rapporten.

Det finnes flere utredninger og rapporter om noen av åpenhetsproblemstillingene i forvaltningen. Blant annet har Riksrevisjonen skrevet to rapporter om innsyn i dokumenter og postjournaler. Offentliglova ble evaluert for noen år siden, uten noen konkret oppfølging. Mens andre lover, som forvaltningsloven, arkivloven, er nylig endret og lov om offentlige anskaffelser og en ny lov deling av offentlige data er i prosess, men uten at endringene nødvendigvis imøtekommer ønsker om større åpenhet.

Forutsetninger for åpenhet i forvaltningen

I Halogens arbeid har vi skaffet og brukt innsikt fra intervjuene, sammen med kunnskap om disse pågående prosessene, til å belyse hvordan det står til med åpenheten i forvaltningen. For å bruke "utredningsinstruks-terminologi", har vi vært særlig opptatt av å finne svar på utredningsinstruksens 6. spørsmål "Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?", som når det gjelder åpenhetsarbeidet i offenlig sektor kan omformuleres til. "Hva fremmer og hva hemmer et vellykket åpenhetsarbeid?"

Vi har i rapporten sortert innsikten inn i noen kategorier av forutsetninger og hindringer som er særlig viktige:

1. Åpenhet blir nedprioritert i det daglige på grunn av tidspress og svake insentiver Her er det summen av flere forhold som løftes frem. Mange er opptatt av tunggrodde systemer for journalføring og arkivering, få insentiver til å prioritere arkiverings- og journalføringsoppgaver og mangelfull opplæring. De forteller også om manglende støtte til å utføre disse oppgavene på en god måte i arbeidshverdagen. Og om at den saken som haster mest alltid prioriteres høyest, noe en fersk DFØ rapport om departementene også peker på.
2. Åpenhet er viktig for demokratiet, men utfordres av andre samfunnshensyn. Høye ambisjoner om åpenhet må avveies mot andre viktige samfunnshensyn og rettigheter. Dette gjelder blant annet personvern og nasjonal sikkerhet. Det er gjerne krevende avveininger, og det etterlyses tydeligere prinsipper og praksis for håndteringen av disse målkonfliktene på ulike områder. Vi må regne med at hensynet til nasjonal sikkerhet og til personvern ikke blir mindre viktige fremover.
3. Sentrale rammebetingelser kan hindre ønsket åpenhet. Det som også kan stå i veien for en ønsket åpenhet er ytre rammebetingelser som ikke legger til rette for transparens. Det kan være mer systemiske ting som manglende eller lite brukervennlige digitale systemer, og fragmenterte lov- og regelverk som skaper usikkerhet om hva som gjelder. Det at innsyn er noe man må be om, og ikke noe som skjer "by default" gjennom automatisering og tilgjengeliggjøring, er også en viktig problemstilling. Her varierer det også fra område til område hvor gode digitale systemer som finnes, og om lovverket er tilpasset moderne arbeidsformer. 
4. Behov for møteplasser som bidrar til reelle endringer. Det finnes noen møteplasser knyttet til både sektorene og et tverrsektorielt åpenhetsarbeid som er verdifulle for de som deltar. Men det er også slik at man ikke vil kaste bort tid på å møtes hvis det ikke fører til noe. Open Govermant Partnerships (OGP) rolle må oppfattes som verdiøkende, både nasjonalt og internasjonalt, og flere av informantene trekker frem andre internasjonale arenaer som er viktig på deres felt.
5. Norge har mye å lære av andre land. Norge ligger langt fremme på åpenhet på flere viktige områder, noe som støttes av internasjonale rapporter som sammenligner åpenheten i ulike land. Likevel må vi bli mer interesserte i å lære av andre land der de har kommet lenger og vi har noe viktig å lære. Informantene nevner flere eksempler på temaer og land der man ligger foran Norge, blant annet når det gjelder informasjon om offentlige anskaffelser og kontrakter, og om dokumentasjon av offentlige utgifter.

Noen åpenhetstemaer vi har undersøkt spesielt

Vi har også gjort et lite dypdykk i noen utvalgte sentrale åpehetstemaer. Vi har sett litt på status, om ambisjonene som er formulert i handlingsplanene ser ut til å bli nådd, hva som er i prosess og hva som slett ikke ser ut til å bli fulgt opp. Jeg skal ikke gjenta alt som står i rapporten om dette, side 35-43 i rapporten gir en slik oppsummering av status, pågående arbeid og gjenstående problemstillinger. På flere områder har det vært pågående KVU-arbeid og lovbehandlinger inn mot sommeren, noe som har gjort arbeidet ekstra interessant. Men noen stikkord om de seks hovedområdene vi har sett spesielt på:

• Innsyn i offentlige dokumenter og beslutningsprosesser. Dette er et helt sentralt tema i åpenhetsarbeidet, og har vært et  tema i de fleste norske handlingsplanene til OGP. Norge har ligget og ligger langt fremme internasjonalt når det gjelder etableringen offentlig ekektronisk posthournal og innsynsløsningen e-innsyn. Men som rapporten viser er det flere utfordringer med prioriteringen av åpenhetsarbeidet og med å ha en felles praksis.
• Informasjon om eierskap til selskaper og eiendommer. Dette har også vært et viktig tema både internasjonalt og i det norske arbeidet med åpenhet. Det har tatt tid, men vi har nå fått et register over relle rettighetshavere i Norge. Det er også gjennomført konseptvalgsutredninger (KVU) for både aksje-. og eiendomseierskap som etter hvert vil kunne sikre sanntidsinformasjon om eierskap. Disse skal forhåpentligvis følges opp, også med regler for hvem som skal kunne ha tilgang til hvilken informasjon.
• Åpenhet om offentlige anskaffelsesprosesser Norge har et regelverk som stiller strenge krav til leverandører, regulerer offentlige anbudsprosesser og gir innsyn i disse anbudsprosessene, fram til kontrakter blir tidelt. Men det mangler tilgang til kunnskap og data om offentlige anskaffelser, etter at konkurransen er avgjort. Noe som både hindrer datadeling som gir kunnskap som kan fremme effektivitet og bedre ressursutnyttelse, men som også kan gjøre det vanskeligere å avsløre det når ting ikke er i orden. Her er ikke tidligere ambisjoner blitt fulgt opp.
• Strategi for antikorrupsjon. Regjeringen la i mars 2024 frem en egenstortingsmelding om forebygging og bekjempelse av økonomiskkriminalitet. Om vi har en helthetlig strategi for antikorrupsjon, slik OECD anbefaler sine medlemsland, og en tydelig plasssering av et tverrgående ansvar, kan diskuteres, og vi drøfter også dette litt i rapporten. Etter at rapporten kom har regjeringen laget en ny handlingplan mot arbeidslivskriminalitet. Der er det også pekt på noen viktige huller som kan tettes ved bedre digitale løsninger og mer åpenhet.
• Innsyn i offetnlige straffesaksprosesser. Pressens organisasjoner opplever at det er vanskelig å få tilgang til politiets straffesaksdokumenter, noe de mener utfordrer deres mulighet til å utøve rollen som «offentlig vaktbikkje». Fragmentert og lite modernisert lovverk, og en digitalisering i straffesakskjede og domstolene som har vært langsom, er blant årsakene. Det har kommet en god rapport fra professor Ragna Aarli om hva som gjør gjøres, men dette er foreløpig ikke blitt fulgt opp.
• Økt digital deltakelse. Digital deltagelse er et stort og bredt tema som handler om digital kompetanse, tiltak mot digitalt utenforskap, tilgang til offentlig informasjon, universell utfordring av digitale tjenester, og mye annet. Vi liker å tenke at vi ligger langt fremme på dette området i Norge, men det er ikke alltid tilfelle. I rapporten har vi ikke gått i dybden på alle disse temaene, men særlig løftet frem behovet for å få på plass digitale løsninger som gir en mer likeverdig tilgang til offentlige tjenester og informasjon, og ikke minst tilgang til egne data.

Noen kunnskapshull...

Vi har valgt ut disse seks nevnte temaene i rapport basert på prioriteringer i de norske handlingsplanene til OGP. Det gjør at det er andre ting vi ikke har gått i dybden på, men som også er svært viktige. Et viktig område som kan fortjene en egen kartlegging er hvordan det står til med åpenhet og innsyn i kommunene, både når det gjelder praksis og når det gjelder digitale verktøy, for eksempel bruk av eInnsyn. Er det slik at kommunesektoren har en rimelig felles praksis, eller er det store forskjeller. Jeg har inntrykk av det siste, men det kunne være interessant å undersøke det.

Et annet område som fortjener mer innsikt er digital deltagelse i en tid der stadig mer av kontakten med det offentlige, inkludert innsyn, er avhengig av at innbyggerne har digital kompetane og tilgang til digitale verktøy. Det er mye ugjort når det gjelder arbeid med blant annet identitetsforvaltning generelt, eIDer spesielt og digitale fullmaktsløsninger. Når dette ikke er på plass bidrar det til et digitalt utenforskap i en tid der digitale tjenester nettopp kan hjelpe oss til å øke tilgjengeligheten til viktig informasjon.

...og noen anbefalinger

Halogens rapport avslutter med å komme med mange anbefalinger, både i form av konkrete tiltak, og i form av hindringer vi mener det er lurt å se nærmere på og vurdere hva slags kombinasjoner av tiltak som trengs for å rydde dem unna. Generelt kan man si at vi både har foreslått tiltak som tydeliggjør helhetsansvaret for åpenhet, tiltak for en bedre koordinering og bedre digitale verktøy for å håndtere åpenhetsarbeid på tvers av sektorene og en del tiltak som handler om mindre biter av denne helheten. 

Rapporten anbefaler at det samlede åpenhetsarbeidet løftes et hakk opp fra å være en handlingsplan for Norges forpliktelser til Open Government Partnership (OGP), til å være et mer overordnet regjeringsdokument om åpenhet, eller gjerne en egen stortingsmelding om åpenhet i forvaltningen. Det ville være en god anledning til å beskrive ansvar, roller, sammehenger på tvers av sektorene, og gjøre noen prioriteringer. 

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets koordinerende rolle i dette arbeidet bør tydeliggjøres og forsterkes, og det er også viktig å sørge for at Norge leverer på områder der det er ambisjoner om økt åpenhet, men der disse ambisjonene foreløring ikke er fulgt opp, og vi henger etter andre land. Det gjelder blant annet åpenhet om offentlige anskaffelser, tilgang til offentlige straffesaksdokumenter og mer effektive og brukervennlige systemer for å håndtere innsyn og datadeling mer generelt. Etter noen års pause er det viktig å rydde opp i ID-forvaltningen, sørge for tilgang til eID for de som skal ha det, og etablere digitale fullmaktsløsninger, slik regeringens digitaliseringsstrategi også har som ambisjon.

Open Government Partnership (OGP) ble etablert i 2012, etter initiativ fra blant annet Barack Obama, og i nær kontakt med blant annet Storbritannia og Norge, for å være en arena der folk som er opptatt av hvordan digitalisering i kombinasjon med åpenhetsreformer kan bygge tillit og avdekke korrupsjon og kriminalitet. Et samarbeid for å hjelpe oss selv bli bedre og også la oss inspirere og hjelpe hverandre med å gjennomføre forbedringer. USA har ikke lenger denne pådriverrolleen og det har også vært tilbakeslag for demokrati og åpenhet i andre store land. Men derfor er det akkurat nå et større behov enn noengang for at likesinnede og demokratiske land finner sammen i arbeidet for åpenhet. Norge kan spille en slik pådriverrolle.

Regjeringsmakt er makten til å lede departementer

Hva er egentlig den makten de politiske partiene kjemper om å få ved et stortingsvalg? Det er naturligvis mye snakk om saker og om samarbeidskonstallasjoner, men hva er det et flertall i Stortinget egentlig gjør når de har vunnet? Hvilke virkemidler og muligheter har de til gjennomføre det som blir vedtatt? Det holder jo ikke å vinne voteringer i Stortingssalen. Man skal gjøre det også.

Derfor er kampen om å vinne et stortingsvalg en konkurranse om å få sitte i regjering, og om å få styre departementene. Det er der den overordnede politikken utredes, utformes, besluttes og gjennomføres. Det er departementene som står for styringen av statens tjenesteleverandører, direktorater og tilsyn, samt eierstyring av statens foretak og selskaper. Det er også departementene som skriver budsjettproposisjoner og utarbeider nye lover.

Men hvordan står det egentlig til med departementene våre? Hva er det de som vinner et valg overtar? Er departementene organisert slik at at de kan møte forventningene til hva de skal levere av resultater? Har de virkemidlene som trengs? Er de forberedt på en fremtid der endringstempoet blir høyere og oppgavene som skal løses er mer komplekse og mer tverrsektorielle? Der ledelse ikke bare er ledelse i linje og der teknologien er en stadig viktigere komponent i det man skal beherske? Er de i er i stand til å omdanne politiske viljesærklæringer til konkret og gjennomførbar handling? 

Departementene i en brytningstid

Alle som er opptatt av denne type spørsmål, enten de har ambisjoner om å styre landet de neste fire årene, eller bare er generelt interessert i forholdet mellom politikk og embetsverk, eller av overgangen fra utredning til beslutninger til gjennomføring, kan gjøre lurt i å lese rapporten "Departementene i en brytningstid" (DFØ 2025:2) fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som kom ut i april i år.

Rapporten forklarer innledningsvis både hva et departement gjør og hvordan man gjør det (mange politikere vet ikke så mye om det, før de plutselig en dag skal lede det). Den beskriver endringer som har skjedd i departementenes roller og ansvar de siste årene, og hva som vil kreves fremover. Her er det grunn til å nevne at rapporten tar utgangspunkt i en tidligere rapport, Difis rapport fra 2011 "Hva skjer i departementene?" (Difi-rapport 2011:11), og gir en analyse av hva som har skjedd, og ikke skjedd, i de 14 årene etter dette. Den er særlig opptatt av disse problemstillingene, hver for seg, og sammen:

• Hva kjennetegner departementsrollen i dag? Hvordan har rollen utviklet seg de siste 10-15 årene? 
• Hvilke eksterne faktorer påvirker departementsrollen? 
• Hvilke interne faktorer påvirker departementsrollen? 
• Hvilke utfordringer og utviklingstrekk vil påvirke departementsrollen i tiden fremover? 
• Hvordan kan/bør departementene møte utfordringene?

Departementenes to hovedroller

Rapporter fra 2011 la til grunn at departementene, litt forenklet og med en del overlapp, har to hovedroller. En rolle som sekretariat for politisk ledelse og en rolle som politikkgjennomfører. Og at det hadde vært en klar dreining, over lang tid, med mer vekt på den første rollen og mindre vekt på gjennomføringsrollen, som er flyttet ut av departementene og til direktoratene. 

Departementenes rolle som sekretariat for politisk ledelse beskrives slik:

"Denne hovedrollen er definert ved at den gjelder den direkte betjeningen av politisk ledelse. Departementene bidrar til politikkutvikling, som er en faglig forberedelse av statsrådens og regjeringens politikk. Det kan blant annet være utarbeiding av meldinger og proposisjoner og forberedelse av politiske utspill. Det kan også være utdyping eller underbygging av gjeldende politikk, gjennom svar til Stortinget og ved å bistå statsrådens tilsvar til medieoppslag.

Sekretariatsrollen omfatter også bistand til politikkformidling. som er formidling av innholdet i politiske vedtak og av statsrådens standpunkter i aktuelle saker. Dette omfatter å håndtere mediehenvendelser, yte medierådgivning i forbindelse med medieoppslag og lansering av statsrådens politikk. I tillegg omfatter sekretariatsrollen taktisk-strategisk rådgivning i form av tilrettelegging og timing av prosessene for politikkutvikling"

 Depatementenes rolle som politikkgjennomfører beskrives overordnet slik av DFØ:

"Denne hovedrollen er definert ved at embetsverket opptrer utad med fullmakt og på statsrådens vegne og ansvar. Politikkgjennomføring omfatter myndighetsutøvelse, primært gjennom enkeltvedtak eller forskrift. Det er også styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring). I tillegg skal departementene sørge for gjennomføring og oppfølging av sektorpolitikk overfor kommuner, næringsliv, innbyggere og organisasjoner."

Mindre endringer de siste årene

En interessant og viktig erkjennelse i rapporten at denne inndelingen i ulike roller har vokst frem over ganske lang tid frem mot 2011, men at det egentlig ikke har skjedd særlig store endringer etter at forrige rapport kom. Den lange linjen har vært tanken om å gjøre departementene bedre i stand til å bistå statsråden i det daglige politiske arbeidet, noe som har preget de fleste omorganiseringer på departementsnivå de siste 40 årene. Helt siden 1946 har det vært et forvaltningspolitisk mål å utvikle og styrke departementene sin funksjon som "sekretariat for politisk ledelse", i følge DFØs rapport. De siste årene har det ikke vært like mange slike endringer:

"I perioden fra 1990-tallet til 2010 ble det gjort flere grep for å styrke rollen som sekretariat for politisk ledelse og nedtone politikkgjennomføringsrollen. Myndighetsoppgaver i form av enkeltsaksbehandling og tilskuddsforvaltning ble overført til underliggende virksomheter, og rent faglig utredningsarbeid likeså. Etter 2010 har departementene vært mer preget av stabilitet på dette området – det er få oppgaver som er flyttet ut."

Pussig nok vokste departementene mer i antall ansatte i perioden da oppgaver ble flyttet ut til direktoratene, mens det har holdt seg ganske stabilt de siste 10 årene. I 2024 jobbet det 4 637 ansatte i departementene og på statsministerens kontor. Antall ansatte i departementene økte fra 2000 til 2011 som var perioden da et ble flyttet oppgaver ut til direktoratene. Det har ikke vært en tilsvarende trend de siste årene. Fra 2016 har antall ansatte hatt en nedgang på 1,1 prosent. 

Rapporten dokumenterer også hvordan det kortsiktige har fått større oppmerksomhet og tar mer tid. Alt som haster må prioriteres foran det som haster litt mindre. Forhold som driver dette er økningen i antall mediehenvendelser, antall saker og anmodningsvedtak fra Stortinget, antall saker fra riksrevisjonen, mer EU-lovgivning som må følges opp og antall innsynsforespørsler. Alt dette er naturligvis viktig, men til sammen bidrar det til at det blir mindre tid til langsiktige og tverrsektorielle planer og prosesser. "Mediehverdagen er arbeidshverdagen" slår rapporten fast et sted, og det tror jeg er en presis spissformulering.

Er tredeling riktigere enn todeling?

DFØ-rapporten problematiserer imidlertid begrepet "sekretariat for politisk ledelse" som rollen som har vunnet fram på bekostning av politikkgjennomføring, og tar til orde for at politikkutviklingsrollen er mer sammensatt, og også har noen mer langsiktige sider, enn den daglige betjeningen av politisk ledelses agenda, reisevirksomhet og spørsmål fra Stortinget. DFØ tar til orde for at det er i dag egentlig er en tredeling av det som gjøres i et departement, og at en slik inndeling gir en mer riktig og nyansert forståelse:

"Flere tar derfor til orde for en tredeling av departementsrollen: sekretariat for politisk ledelse, policyutvikling (utvikling av sektorpolitikken) og politikkgjennomføring. Mens den første kategorien handler om betjening av statsråden og regjeringen, så handler den andre kategorien mer om departementenes ansvar for å ha strategier og planer for en kunnskapsbasert og langsiktig utvikling av sektoren. Flere er opptatt av å synliggjøre denne faglige politikkutviklingsrollen departementene har, og mener den er viktig fordi den ivaretar behovet for et mer langsiktig perspektiv og fordi den gir et godt strategisk og faglig grunnlag for den politikken som sittende regjering skal utforme."

Samordningsbehov mellom departementene og med etatene

Rapportens informanter er opptatt av at samordning på tvers av sektorer og departementer tar mer tid i dag enn tidligere, men at forventningene gjerne er enda større enn rammebetingelsene for å få til noe på tvers. Det er flere komplekse samfunnsutfordringer der det er behov for et mer gjennomføringsorientert samarbeid. Rapporten beskriver noen av verktøyene i verktøykassen: Regjeringsbehandling, etalering av "kjernegrupper"på syv prioriterte tverrsektorielle områder, statsbudsjettprosessen (som i rapporten kritiseres for å være kortsiktig og lite helhetlig), og det drøftes om departementskulturene fremmer samarbeid eller hemmer samarbeid.

Det er også et eget delkapittel (kap 4.5) om forholdet mellom departementene og etatene. De underliggende etatene har hatt et høyere endringstempo enn departemementene de siste årene. Mange har vært gjennom eller står i sammenslåinger, delinger, flyttinger, effektiviseringer, og ikke minst, store digitaliseringsprosjekter som endrer mange av arbeidsprosessene. Har departmentene god nok innsikt i og kompetanse om slike store omstillinger? Rapporten tviler på det:

"Flere av de underliggende virksomhetene har store IT-systemer som skal oppgraderes eller byttes ut. For mange innebærer dette en digital transformasjon, som ikke bare betyr en endring i teknologi, men en endring av virksomhetens arbeidsprosesser. Et spørsmål noen stiller er om departementene er rustet til å legge til rette for den digitale transformasjonen i etatene. Departementene har ikke selv store IT-systemer og har i begrenset grad digitaliseringskompetanse. IT-utvikling i etatene blir ofte primært et spørsmål om det når opp som satsingsforslag i budsjettprosessen. Forståelsen for at digitalisering kan innebære gjennomgripende endringer i organisasjonen kan derfor være mindre til stede."

Mens departementene hevder at de har et flerårig perspektiv i sin dialog med etatene, sier etatene at departementene i begrenset grad har et flerårig perspektiv i sin styring. Rapporten slår fast at departementer er hierarkiske og sektoroppdelte organisasjoner, der ledelsen i stor grad må se oppover. Samtidig som de underliggende etatene i stor grad har gått over til andre måter å lede og utvikle, med et stort innslag av nye digitale samarbeidsmodeller som har fjernet seg fra departementenes faglige avdelingsinndeling. Faren for å snakke forbi hverandre, eller rett og slett ikke forstå behovene ute i virksomhetene, er økende.

Fremtidens departement

Kapittel 5 i rapporten har fått overskriften "Fremtidens departement". Det innledes med å minne om tidens mer generelle utfordringer, med press mot demokratiet, økende byråkratikritikk og synkende tillit til institusjoner i samfunnet. Rapporten er, ikke helt uventet, opptatt av at kravene fra en mer kortsiktig politisk hverdag og mediehverdag må ivaretas, men at dette må balanseres mot en langsiktighet og en faglighet som er nødvendig for å sikre integritet og tillit. Rapporten peker helt konkret på at det den omtaler som "departementenes kunnskapsfunksjon" må styrkes:

"Etter vår vurdering er det viktig at departementene har analysekapasitet og -kompetanse til å ivareta kunnskapsfunksjonen. Det betyr ikke at departementene skal dublere direktoratenes kompetanse eller drive forskning. Men departementene må ha medarbeidere med evne til å koble faglig kunnskap og erfaringer fra politikkgjennomføring med det politisk mulige og ønskelige. Departementene og underliggende virksomheter må i felleskap sikre at utredningene som danner grunnlag for ny politikk har tilstrekkelig god kvalitet. Departementene er helt avhengige av faglige råd fra underliggende virksomheter. Da er det også behov for tilstrekkelig fagkompetanse i departementene til å gi gode bestillinger, og ha et tilstrekkelig kritisk blikk på innspillene som kommer fra direktoratene."

 Gjennomføringsrollen

Noe av det mest interessante og viktigste i denne rapporten er det som skrives om gjennomføringsrollen departementene har. Nå har riktignok mye av den praktiske delen av denne rollen blitt flyttet ut til etatene, men da er det desto viktigere at det er et godt samarbeid mellom departement og etat for å sørge for at det som blir vedtatt også kan gjennomføres. Her er det i følge rapporten mye som kan bli bedre:

"Selv om politikkformidling og utvikling av ny politikk har fått stadig større oppmerksomhet, er det viktig at departementene også sikrer at den vedtatte politikken blir gjennomført. Som vist i kap. 4.1.3 og 4.4.1 skjer det i stor grad gjennom styringsdialogen med underliggende virksomhet. Men også her er det viktig at ikke departementene blir fanget av detaljene, men evner å se de mer langsiktige linjene i sektorens kjerneoppgaver samtidig som virksomhetene blir minnet om den politiske dynamikken som ligger i departementene. Det innebærer at virksomhetene også må være i forkant og forstå hvilke behov departementet og den politiske ledelsen har.

En svakhet i forvaltningen er begrenset kunnskap om resultater og effekter. Selv om mål- og resultatstyring er den helt sentrale i styringsmodellen i offentlig sektor, er det fortsatt behov for bedre resultatinformasjon om offentlig virksomhet. En DFØ-gjennomgang av årsrapportene fra 2012 viste at et fåtall av virksomhetene vurderte eller omtalte oppnådde effekter for brukere og samfunn. Selv om de fleste virksomheter har blitt utfordret på dette siden den gang, er det fortsatt mye rapportering om gjennomførte aktiviteter heller enn om hvilke resultater de har gitt.

Ledelse, kompetansebehov for rekruttering

Rapporten avslutter med noen refleksjoner om hvorfor det er slik at uansett hvilke tiltak som ellers settes i verk, så vil en hovedutfordring være å være utstyrt med ledelse og kompetanse som står i forhold til det utfordringene krever. Også her er det en del å gå på, skal vi tro rapporten. Statlige eatsledere i store omstillingsprosesser føler seg ofte ganske alene, uten den støtten fre departementet som kunne gjort det lettere å lykkes. Kanskje fordi departemetets ledelse opplever at det er viktigere å beskytte statsråden sin enn å støtte egne etatsledere når det brenner. 

Men dette reiser også det mer generelle spørsmålet om vi klarer å bygge kultur og kompetanse for økt omstillingstempo. Der samarbeid på tvers av sektorer og virksomheter, mer tekologidrevet endring, og kanskje behov for mer generalistkompetanse om store tverrgående samfunnsutfordringer, og ikke bare "smal" faglighet, trengs mer. Hvor henter man den kompetansen og de egenskapene som kreves av ledere og medarbeidere for å lykkes med slike omstillinger? Hvor er støtten og virkemiddelapparatet som gjør det letttere for departementene og etatene å lykkes? Hvordan bygger man forutsetningene for å drive lansiktig utviklings og omstillingsarbeid når det kortsiktige alltid haster mer? 

DFØs rapport har ikke alle svarene på dette, men det er noen gode spørsmål, og også en del gode beskrivelser av hvordan denne balansen må håndteres bedre. Jeg håper politikerne som skal lede departememtene, og som er avhengige av departementene for å gjennomføre sine prosjekter, uansett hvilken side de er på, vil interessere seg mer for hvordan vi skal lykkes bedre med gjennomføringen av beslutningene.

Danmarks digitaliseringsstrategier

Jeg skrev for noen dager siden (her på bloggen) om den nye svenske digitaliseringsstrategien som kom i slutten av mai. Og ble da tipset om at det finnes en enda nyere dansk digitaliseringsstategi som kom for bare et par uker siden. Den danske strategien heter "Sammen griber vi de digitale mulgheter" og er en såkalt "fellesoffentlig digitaliseringsstrateg 2026-2029". Noe som betyr at regjeringen, kommunenes organisasjon KL og de danske regionene har skrevet denne strategien sammen.

Og det er jo riktig spennende, spesielt fordi Danmark på mange områder har tatt ledelsen i offentlig forvaltnings digitalisering, også internt i Norden. Men fordi denne strategien i all hovesdak omhandler offentlig sektor må jeg ta en liten omvei. Danmark har nemlig, i likhet med Norge og Sverige, også laget en bredere og mer generell digitaliseringsstrategi det kan være naturlig å omtale først, og sammenlikne denne med den svenske og den norske strategien.

Danmarks digitaliseringstrategi

Den generelle danske digitaliseringsstategien heter "Danmarks digitaliseringsstrategi - Ansvar for den digitale utvikling", og kom i november 2023. Den gjelder for 2024-27. Dokumentet er en god del kortere enn de norske og den svenske strategidokumentene, men i likhet med den svenske er den danske strategien ganske god til å vise til andre ting som er igangsatt og som berører det den danske digitaliseringsstrategien er opptatt av. Hensikten er å vise en politikk som henger sammen, og ikke bare separate digitaliseringstiltak.

Den danske digitaliseringsstrategien har syv temakapitler. Temaene som er løftet frem er i stor grad de samme som i den svenske og norske digitaliseringsstrategien. Kapitelene handler om behovet for mer digital kompetanse, om kunstig intelligens, om digitaliseringens bidrag til grønn omstilling, om behovet for vekst i næringslivet, særlig i små og mellomstore virksomheter, om behovet for et sterkt etisk og ansvarlig digitalt fundament, og om fremtidens digitale helse og omsorg.

Det syvende temaet i den danske strategien har overskriften "Danmark i centrum av internatjonal digitalisering". Den ambisjonen har jeg sans for. Mens den norske og svenske strategien er mer opptatt av at eget land skal være det mest digitale i verden, som om det er et slags internasjonalt mesterskap, er den danske strategiens avsluttende kapittel opptatt av at problemene som skal løses i stor grad er internasjonale, og at Danmark skal være i første rekke når det gjelder å bidra til finne løsninger sammen med andre. Det skal de klare gjennom å være en aktiv deltager i EUs lovgivningsprosesser og digitale programmer, og også et land som er raske når det gjleder å iverksette EUs regelverk. Men for Danmark handler dette også om at deres digitale løsninger skal være så gode at de eksporteres til andre.

Den fellesoffentlige digitaliseringsstrategien 2026-29

Den generelle danske digitaliseringsstrategien fra 2023 er et ganske selvsikkert dokument som viser til tidligere suksesser. På samme måte er også den  nye offentlige digitaliseringsstrategien opptatt av at Danmark har fått til mye på det digitale området og skal bygge videre på det de har lykkes med fremover. De nevner at det har vært laget fellesofffentlige digitaliseringsstrategier i Danmark siden 2001 og at samarbeidet blant annet har resultert i eID-løsningen MitID og Digital Post og andre fellesløsninger svært få andre land har. 

Men i stedet for å skrive i det vide og brede om en rekke ulike temaer, har denne nye strategien valgt å konsentrere seg om noen få viktige nye initiativer stat og kommune skal samarbeides om nå. Det forklares slik i strategien:

"...parterne har fokuseret på relatvt få men dybdegående initatver, der er kendetegnet ved at skabe fundamentet for den brede digitale udvikling af Danmarks digitale ofentlige sektor. Strategien indeholder både konkrete fællesofentlige inita tver og løsninger, men danner også rammen for parternes individuelle bidrag tl at realisere den fælles vision."

Strategien har fire såkalte "fokusområder" og 12 "initiativer", og som beskriver konkrete ting stat og kommune skal gjøre. Jeg synes det er 12 initiativer som i stor grad både er konkrete og ambisiøse, og som ikke skyver problemene foran seg ved å skrive at man skal "vurdere". Flere av de danske initiativene er direkte relevante for den norske diskusjonen om hva som bør prioriteres i digitaliseringspolitikken og når det skal gjøres.

De fire fokusområdene er i tur og orden: "En brugervennlig digital offentlig sektor". Her vektlegges brukervennligehet, sammenheng og inkludering, og mulighet til å kunne ta imot hjelp fra andre. Det andre fokusområdet er "Ansvarlig og verdiskapende ansvendelse av ny teknologi", som handler om effektive tjenester og høyt servicenivå, der blant annet kunstig intelligens brukes til økt verdiskaping. Tredje fokusområde er "Et sammenhengende digitalt fundament", som handler om sammenheng både når det gjelder infrastruktur og digitale systemer, og sammenheng for borgere og ansatte . 

Fjerde område handler om europeisk samarbeid om digital utvikling og digital suverenitet. Suverenitet er ikke noe man mister ved å samarbeide tett med EU og utvikle nye felles løsninger, men noe man vinner gjennom på løse store utfordringer sammen. Naturligvis er det slik. Og nå har akkurat Danmark overtatt formannskapet i EU, så jeg vil tro dette kommer til å stå høyt på EUs dagsorden det kommende halvåret.

12 danske initiativer

Er det mulig å gjennomføre et så ambisiøst program med bare 12 tiltak? Det er i hvert fall uttrykk for en tydelig prioritering av hva det er aller viktigst å finne gode løsninger på. Jeg skal ikke nevne alle, og ikke alle er like konkrete, men jeg trekker frem noen av de tydeligste eksemplene på veldig konkrete masjordre til forvaltningen:

Initiativ 2 heter på dansk "Udbredelse og udvikling af Digital Fuldmagt", og er omtalt slik i strategien:

"Det skal være letere at modtage eller give hjælp til digitale gøremål. Den fælles ofentlige løsning for digital fuldmagt skal derfor videreudvikles med borgernes behov i centrum, så løsningen kan fungere på tværs af ofentlige myndigheder. Derudover skal det undersøges, om det er hensigtsmæssigt, at den private sektor omfates af løsningen. Dete skal give langt bedre muligheder for, at pårørende og støtepersoner med deres eget MitID kan agere digitalt på vegne af andre på en tllidsfuld og sikker måde."

Dette med tilgang til elektroniske IDer på høyt nivå for alle, og mulighet til å tildele fulmakter til andre, slik at man kan få kjelp til konkrete ting, uten å gi fra seg hele sin digitale identitet, er jo ikke akkurat en ukjent problemstilling i Norge heller, så dette blir spennende å følge.

Initiativ 3 heter "Øget anvendelse af Digitalt Samtykke", og har følgende begrunnelse i strategien:

Det skal være nemmere for borgere og ofentlige myndigheder at afgive, indhente og håndtere samtykker. Dete skal ske gennem en videre udvikling og udbredelse af den fællesofentlige digitale samtykkeløsning. Ved at gøre det nemmere for ofentlige myndigheder at indhente og hånd tere samtykker sikres færre manuelle processer, hvilket skal bidrage tl at lete de administratve opgaver. Borgerne skal også have adgang tl et overblik over deres samtykker, så de let kan se, hvad de har givet samtykke til.

Digitaliseringsstrategien omtaler et konkret eksempel som beskriver hvordan Københavns kommunes Beskjeftigelses- og integrasjonsforvaltning har tatt en første versjon av Digitalt samtykke i bruk, noe som sparer både tid og papir hos saksbehandlerne.

Digital assistent i det offentlige

Initiativ 5 i den danske strategien heter "Digital assistent" i det offentlige", og blir omtalt slik:

"Borgerne skal tlbydes en mere sammenhængende ofentlig digital service, som i højere grad tager udgangspunkt i den enkelte borgers konkrete situaton og behov. Borgerne skal kunne få svar på deres spørgsmål og kunne kommunikere med hele den ofentlige sektor uden at skulle navigere i komplekse systemer på tværs af myndigheder. Derfor igangsæter de fællesofentlige parter et samarbejde for at undersøge potentalerne ved en AI­-baseret digital assistent. Gennem initiatvet udvikles og afprøves en fælles digital arkitektur, principper og standarder. Dete skal danne grund laget for, hvordan digitale assistenter udvikles og implementeres, så der kan skabes sammenhæng i løsningerne på tværs af den ofentlige sektor til gavn for borgere og virksomheder."

Dette er spennende tanker, som går langt ut over tradisjonelle ambisjoner om felles portaler eller "én dør inn". En digital assistent er noe annet enn en felles portal med både informasjon man trenger, og ikke trenger. Det er en digital hjelper som følger innbyggeren og som skaffer frem informasjon, gjerne med bruk av KI, det som er relevant for oss. Fans av Star Wars vil huske R2D2 som trofast fulgte etter Luke Skywalker og foret han med akkurat den informasjonen som var relevant og nyttig der og da. Her slipper vi en ny fysisk boks, til det har vi mobiltelefoner og PCer. Men tjenesten må lages.

Digital lommebok

Initativ 7 handler om digitale lommebøker, noe av det mest spennende som foregår for tiden på den europeiske digitaliseringsfronten, og et område der Europa virkelig kan ta en ledende rolle når det gjelder å bekrefte av personer og virksomheter er de som de gir seg ut for å være og har de sertifikatene og bevisene de hevder å ha. Det danske initivitativet heter "Beviser i den digitale identitetstegnebog", og er beskrevet slik:

"Som følge af en EU-­forordning forpligtes alle medlemsstater tl at stlle en digital identtetstegnebog tl rådighed for borgerne, der tlbyder en ny og efektv måde at udveksle informatoner mellem borgere, ofentlige myndigheder og virksomheder. Staten, kommunerne og regionerne vil samarbejde om at udnyte tegnebogens potentaler for at skabe værdi for borgere, myndigheder og virksom heder ved at sikre relevant indhold og mulighed for bevisudstedelse på tværs af områder i den ofentlige sektor."

Lommebok er altså tegnebog på dansk. Den vil også komme i Norge fordi vi er medlemmer i EØS. Og som den danske strategien nevner så vil digitale lommebøker både finnes som personlommebøker og som virksomhetslommebøker der for eksempel en bedrift kan oppbevare ulike bevis, attester og sertifikater som andre etterspør. 

Digitale plattformer for bærekraft og miljø

Også på andre områder berører den danske fellesoffentlige digitaliseringsstrategien områder som forenkler og fornyer for virksomheter, blant annet når det gjelder miljø og bærekraft. Initiativ 9 heter  "Digital platform for byggematerialer og råstoffer", og omtales slik:

"Det skal være letere for ofentlige bygherrer at designe nye byggerier baseret på genbrug og genanvendelse af materialer, der bliver tlgænge lige fra eksisterende byggerier. Den digitale ”donorbygningsplatform” muliggør en cirkulær strøm af materialer ved at forbinde materialer i bygninger, der står over for ombygning eller nedrivning, med nye byggeprojekter. Platformen vil muliggøre denne matchmaking ved at give indsigt i tlgængelige donorbygninger og de ind lejrede materialer. Platformen ændrer ikke i kravene til bygherrer, men gør det nemmere at være bæredygtg"

Initiativ 10 handler om an annen viktig del av miljø- og bærekraftsutfordringene der det digitale kan hjelpe til med konkrete løsninger, nemlig avfall. Overskriften er: "Datakvalitet og sporbarhed på byggeaffalds- og jordområdet", og omtales slik:

"Digital systemisk samtænkning på afalds­ og jord området er en forudsætning for at opnå ressour ceoptmering og en efektv cirkulær økonomi. Data og dermed overblik over ressource­ og afaldsstrømme kan give os viden om, hvor for urenet jorden eller afaldet er, og hvor meget der genanvendes. Ved at sikre samspil mellem systemer, standardisering af data og fokuseret kvalitetssikring af data om jord samt bygge­ og anlægsafald, kan efektviteten i hele værdi kæden fremmes, og der kan skabes bedre sporbarhed og overblik over fx jordstrømme. Det vil gøre det letere at opdage svindel med analyser og prøve tagninger. Samtdig bliver det nemmere at opdage, hvis afald eller jord ikke afeveres på dét modtageanlæg, som fremgår af anmeldelsen."

En stor og kompleks samfunnsutfordring, som i følge omtalen i den danske strategien krever "systemisk samtænkning" (flott begrep), og som staten og kommunene i denne strategien er enige om å løse bedre ved hjelp av en felles digital løsning.

Jeg kunne nevnt enda flere av disse initiativene. De to siste handler om det internasjonale, om at Danmark skal ta en enda tydeligere rolle i å bidra til å realisere EUs digitale ambisjoner, og gjøre det på en slik måte at det passer inn i en dansk kontekst, og om at digital suverenitet blir stadig viktigere i en verden der noen store plattformselskaper tar større plass og kan gi avhengigheter vi ikke ønsker. Det krever også noen gjennomtenkte veivalg.

Strategier, veikart og handling

Det er som nevnt stor forskjell på den generelle danske digitaliseringsstrategien, som har en bred tilnærming og ligner på den tilsvarende norske og svenske digitaliseringsstrategien. Det er dokumenter vi helt sikkert trenger med jevne mellomrom, i møte med ny teknologi, og for å oppdatere helhetsblikket og beskrive sammenhenger mellom ambisjoner, teknologi, lover og regler, organisering, finansiering og ansvar og roller. Men vi får ikke til så mye ved å bare skrive nye strategier, det må gjøres noe også. 

Og her tenker jeg den danske fellesoffentlige digitalseringsstrategien viser vei. Den er mer handlingsplan enn strategi, for det viktigste som står der handler om hva som skal gjennomføres. Det er helt konkrete ting, men ting som likevel hører hjemme på dette regjeringsnivået fordi de trenger et klart mandag og krever at mange samarbeider for å få det til. Kanskje hadde dokumentet fortjent å bli utstyrt med en form for veikart for å ytterligere illustrere hvordan dette er komplekse områder der det er mye som henger sammen og mange avhengigheter.

Forhåpenligvis kan vi få til noe tilsvarende i Norge der en mer generell og litt løs og luftig digitaliseringsstrategi kan få et veikart som viser sammenhenger, avhengigheter og prioriteringer, og en handlingsplan som tar for seg ting som fullmakstsløsninger, samtykkeløsninger, digitale assistenter, digitale lommebøker og sirkularitetsdokumentasjon. Det bør bli neste etappe.