Rapport om åpenhet i forvaltningen

Hvor åpen er norsk forvaltning sammenlignet med offentlig sektor i andre land? Har vi det innsynet i beslutningsprosesser og dokumentasjon vi bør ha? Vet vi nok om statens og kommunenes anskaffelsesprosesser, og om eierskap til aksjeselskaper og eiendommer slik at vi klarer å forhidre inhabilitet og korrupsjon? Og hvordan balanseres åpenheten i møte med andre viktige samfunnshensyn, som nasjonal sikkerhet og personvern? 

Dette er blant flere viktige spørsmål Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har ønsket bedre oversikt over, i form av et mer helhetlig blikk på hvordan man skal ljobbe videre med disse problemstillingene, hver for seg, og sammen. Arbeidet med å skaffe innsikten og skrive rapporten er gjennomført av Halogen. Sluttrapporten heter "Åpenhet i forvaltningen - En kartlegging av utfordringer og muligeheter for åpenhet i norsk forvaltning". DFD publiserte og en nyhetssak på nettsidene sine, der de skriver at:

"Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har mottatt ein ny rapport som gir råd og perspektiv på korleis openheita i forvaltninga kan styrkast. Rapporten er utarbeidd av Halogen på oppdrag frå departementet, og byggjer på intervju med representantar frå sivilsamfunnet og offentleg sektor. 

 – I ei tid der demokratiske verdiar blir utfordra i fleire delar av verda, er arbeidet med openheit i forvaltninga viktigare enn nokon gong. Openheit er ein grunnstein i tilliten mellom innbyggjarane og styresmaktene, og ein føresetnad for eit velfungerande demokrati, seier digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne Tung."

Mye er bra, men slett ikke alt

Halogens team som har jobbet med dette prosjektet har bestått av Eline Prytz Andersen, Helena Larsson, Tiana Ringseth og meg selv, og underveis bidro også Bente Meen med sitt kloke og erfarne forvaltnings- og digitaliseringshode. Rapportens funn har så langt blitt presentert for en faglig lunsj i DFD og for et interessentforum for åpenhetsarbeid der både departementer, direktorater og ulike ikke-statlige organisasjoner deltar. Den blir også tema på det årlige Åpenhetsseminaret i Norsk Presseforbund som skal være 22. september. 

På disse møtene har det vært gode diskusjoner om hvordan det egentlig står til i Norge med åpenheten. Det er som bidrag til den samtalen vi trenger om veien videre jeg tenker at rapporten har størst verdi. Dels ved å presentere oppdaterte fakta og analyser om hvor langt vi har kommet på ulike områder i Norge, men aller mest ved å presentere innsikt basert på intervjuer med medarbeidere i departementer, direktorater, presseorganisasjoner og andre som arbeider med innsyn og åpenhetsspørsmål til daglig, og har delt kunnskapen de har, inkludert frustrasjoner, dilemmaer, ønsker og håp.

Alle er opptatt at åpenhet er viktig for demokratiet og rettsikkerheten, og for tilliten til politikk og forvaltning. Det er generelt stor støtte til at Norge skal ha et høyt ambisjonsnivå. Det er også ganske bred enighet om at Norge ligger langt fremme på viktig områder. Ting som trekkes frem er den digitale innsynsløsningen e-Innsyn, åpenhetsloven, miljøinformasjonsloven, partifinansieringslovverket og innsyn i innbyggernes lønns- og skatteforhold. Her er vi på verdenstoppen i åpenhet. Mens det på andre områder slett ikke er slik at Norge ligger lengst framme. Hva som mangler på flere av disse andre områdene er et viktig gjennomgangstema i rapporten.

Det finnes flere utredninger og rapporter om noen av åpenhetsproblemstillingene i forvaltningen. Blant annet har Riksrevisjonen skrevet to rapporter om innsyn i dokumenter og postjournaler. Offentliglova ble evaluert for noen år siden, uten noen konkret oppfølging. Mens andre lover, som forvaltningsloven, arkivloven, er nylig endret og lov om offentlige anskaffelser og en ny lov deling av offentlige data er i prosess, men uten at endringene nødvendigvis imøtekommer ønsker om større åpenhet.

Forutsetninger for åpenhet i forvaltningen

I Halogens arbeid har vi skaffet og brukt innsikt fra intervjuene, sammen med kunnskap om disse pågående prosessene, til å belyse hvordan det står til med åpenheten i forvaltningen. For å bruke "utredningsinstruks-terminologi", har vi vært særlig opptatt av å finne svar på utredningsinstruksens 6. spørsmål "Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?", som når det gjelder åpenhetsarbeidet i offenlig sektor kan omformuleres til. "Hva fremmer og hva hemmer et vellykket åpenhetsarbeid?"

Vi har i rapporten sortert innsikten inn i noen kategorier av forutsetninger og hindringer som er særlig viktige:

1. Åpenhet blir nedprioritert i det daglige på grunn av tidspress og svake insentiver Her er det summen av flere forhold som løftes frem. Mange er opptatt av tunggrodde systemer for journalføring og arkivering, få insentiver til å prioritere arkiverings- og journalføringsoppgaver og mangelfull opplæring. De forteller også om manglende støtte til å utføre disse oppgavene på en god måte i arbeidshverdagen. Og om at den saken som haster mest alltid prioriteres høyest, noe en fersk DFØ rapport om departementene også peker på.
2. Åpenhet er viktig for demokratiet, men utfordres av andre samfunnshensyn. Høye ambisjoner om åpenhet må avveies mot andre viktige samfunnshensyn og rettigheter. Dette gjelder blant annet personvern og nasjonal sikkerhet. Det er gjerne krevende avveininger, og det etterlyses tydeligere prinsipper og praksis for håndteringen av disse målkonfliktene på ulike områder. Vi må regne med at hensynet til nasjonal sikkerhet og til personvern ikke blir mindre viktige fremover.
3. Sentrale rammebetingelser kan hindre ønsket åpenhet. Det som også kan stå i veien for en ønsket åpenhet er ytre rammebetingelser som ikke legger til rette for transparens. Det kan være mer systemiske ting som manglende eller lite brukervennlige digitale systemer, og fragmenterte lov- og regelverk som skaper usikkerhet om hva som gjelder. Det at innsyn er noe man må be om, og ikke noe som skjer "by default" gjennom automatisering og tilgjengeliggjøring, er også en viktig problemstilling. Her varierer det også fra område til område hvor gode digitale systemer som finnes, og om lovverket er tilpasset moderne arbeidsformer. 
4. Behov for møteplasser som bidrar til reelle endringer. Det finnes noen møteplasser knyttet til både sektorene og et tverrsektorielt åpenhetsarbeid som er verdifulle for de som deltar. Men det er også slik at man ikke vil kaste bort tid på å møtes hvis det ikke fører til noe. Open Govermant Partnerships (OGP) rolle må oppfattes som verdiøkende, både nasjonalt og internasjonalt, og flere av informantene trekker frem andre internasjonale arenaer som er viktig på deres felt.
5. Norge har mye å lære av andre land. Norge ligger langt fremme på åpenhet på flere viktige områder, noe som støttes av internasjonale rapporter som sammenligner åpenheten i ulike land. Likevel må vi bli mer interesserte i å lære av andre land der de har kommet lenger og vi har noe viktig å lære. Informantene nevner flere eksempler på temaer og land der man ligger foran Norge, blant annet når det gjelder informasjon om offentlige anskaffelser og kontrakter, og om dokumentasjon av offentlige utgifter.

Noen åpenhetstemaer vi har undersøkt spesielt

Vi har også gjort et lite dypdykk i noen utvalgte sentrale åpehetstemaer. Vi har sett litt på status, om ambisjonene som er formulert i handlingsplanene ser ut til å bli nådd, hva som er i prosess og hva som slett ikke ser ut til å bli fulgt opp. Jeg skal ikke gjenta alt som står i rapporten om dette, side 35-43 i rapporten gir en slik oppsummering av status, pågående arbeid og gjenstående problemstillinger. På flere områder har det vært pågående KVU-arbeid og lovbehandlinger inn mot sommeren, noe som har gjort arbeidet ekstra interessant. Men noen stikkord om de seks hovedområdene vi har sett spesielt på:

• Innsyn i offentlige dokumenter og beslutningsprosesser. Dette er et helt sentralt tema i åpenhetsarbeidet, og har vært et  tema i de fleste norske handlingsplanene til OGP. Norge har ligget og ligger langt fremme internasjonalt når det gjelder etableringen offentlig ekektronisk posthournal og innsynsløsningen e-innsyn. Men som rapporten viser er det flere utfordringer med prioriteringen av åpenhetsarbeidet og med å ha en felles praksis.
• Informasjon om eierskap til selskaper og eiendommer. Dette har også vært et viktig tema både internasjonalt og i det norske arbeidet med åpenhet. Det har tatt tid, men vi har nå fått et register over relle rettighetshavere i Norge. Det er også gjennomført konseptvalgsutredninger (KVU) for både aksje-. og eiendomseierskap som etter hvert vil kunne sikre sanntidsinformasjon om eierskap. Disse skal forhåpentligvis følges opp, også med regler for hvem som skal kunne ha tilgang til hvilken informasjon.
• Åpenhet om offentlige anskaffelsesprosesser Norge har et regelverk som stiller strenge krav til leverandører, regulerer offentlige anbudsprosesser og gir innsyn i disse anbudsprosessene, fram til kontrakter blir tidelt. Men det mangler tilgang til kunnskap og data om offentlige anskaffelser, etter at konkurransen er avgjort. Noe som både hindrer datadeling som gir kunnskap som kan fremme effektivitet og bedre ressursutnyttelse, men som også kan gjøre det vanskeligere å avsløre det når ting ikke er i orden. Her er ikke tidligere ambisjoner blitt fulgt opp.
• Strategi for antikorrupsjon. Regjeringen la i mars 2024 frem en egenstortingsmelding om forebygging og bekjempelse av økonomiskkriminalitet. Om vi har en helthetlig strategi for antikorrupsjon, slik OECD anbefaler sine medlemsland, og en tydelig plasssering av et tverrgående ansvar, kan diskuteres, og vi drøfter også dette litt i rapporten. Etter at rapporten kom har regjeringen laget en ny handlingplan mot arbeidslivskriminalitet. Der er det også pekt på noen viktige huller som kan tettes ved bedre digitale løsninger og mer åpenhet.
• Innsyn i offetnlige straffesaksprosesser. Pressens organisasjoner opplever at det er vanskelig å få tilgang til politiets straffesaksdokumenter, noe de mener utfordrer deres mulighet til å utøve rollen som «offentlig vaktbikkje». Fragmentert og lite modernisert lovverk, og en digitalisering i straffesakskjede og domstolene som har vært langsom, er blant årsakene. Det har kommet en god rapport fra professor Ragna Aarli om hva som gjør gjøres, men dette er foreløpig ikke blitt fulgt opp.
• Økt digital deltakelse. Digital deltagelse er et stort og bredt tema som handler om digital kompetanse, tiltak mot digitalt utenforskap, tilgang til offentlig informasjon, universell utfordring av digitale tjenester, og mye annet. Vi liker å tenke at vi ligger langt fremme på dette området i Norge, men det er ikke alltid tilfelle. I rapporten har vi ikke gått i dybden på alle disse temaene, men særlig løftet frem behovet for å få på plass digitale løsninger som gir en mer likeverdig tilgang til offentlige tjenester og informasjon, og ikke minst tilgang til egne data.

Noen kunnskapshull...

Vi har valgt ut disse seks nevnte temaene i rapport basert på prioriteringer i de norske handlingsplanene til OGP. Det gjør at det er andre ting vi ikke har gått i dybden på, men som også er svært viktige. Et viktig område som kan fortjene en egen kartlegging er hvordan det står til med åpenhet og innsyn i kommunene, både når det gjelder praksis og når det gjelder digitale verktøy, for eksempel bruk av eInnsyn. Er det slik at kommunesektoren har en rimelig felles praksis, eller er det store forskjeller. Jeg har inntrykk av det siste, men det kunne være interessant å undersøke det.

Et annet område som fortjener mer innsikt er digital deltagelse i en tid der stadig mer av kontakten med det offentlige, inkludert innsyn, er avhengig av at innbyggerne har digital kompetane og tilgang til digitale verktøy. Det er mye ugjort når det gjelder arbeid med blant annet identitetsforvaltning generelt, eIDer spesielt og digitale fullmaktsløsninger. Når dette ikke er på plass bidrar det til et digitalt utenforskap i en tid der digitale tjenester nettopp kan hjelpe oss til å øke tilgjengeligheten til viktig informasjon.

...og noen anbefalinger

Halogens rapport avslutter med å komme med mange anbefalinger, både i form av konkrete tiltak, og i form av hindringer vi mener det er lurt å se nærmere på og vurdere hva slags kombinasjoner av tiltak som trengs for å rydde dem unna. Generelt kan man si at vi både har foreslått tiltak som tydeliggjør helhetsansvaret for åpenhet, tiltak for en bedre koordinering og bedre digitale verktøy for å håndtere åpenhetsarbeid på tvers av sektorene og en del tiltak som handler om mindre biter av denne helheten. 

Rapporten anbefaler at det samlede åpenhetsarbeidet løftes et hakk opp fra å være en handlingsplan for Norges forpliktelser til Open Government Partnership (OGP), til å være et mer overordnet regjeringsdokument om åpenhet, eller gjerne en egen stortingsmelding om åpenhet i forvaltningen. Det ville være en god anledning til å beskrive ansvar, roller, sammehenger på tvers av sektorene, og gjøre noen prioriteringer. 

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets koordinerende rolle i dette arbeidet bør tydeliggjøres og forsterkes, og det er også viktig å sørge for at Norge leverer på områder der det er ambisjoner om økt åpenhet, men der disse ambisjonene foreløring ikke er fulgt opp, og vi henger etter andre land. Det gjelder blant annet åpenhet om offentlige anskaffelser, tilgang til offentlige straffesaksdokumenter og mer effektive og brukervennlige systemer for å håndtere innsyn og datadeling mer generelt. Etter noen års pause er det viktig å rydde opp i ID-forvaltningen, sørge for tilgang til eID for de som skal ha det, og etablere digitale fullmaktsløsninger, slik regeringens digitaliseringsstrategi også har som ambisjon.

Open Government Partnership (OGP) ble etablert i 2012, etter initiativ fra blant annet Barack Obama, og i nær kontakt med blant annet Storbritannia og Norge, for å være en arena der folk som er opptatt av hvordan digitalisering i kombinasjon med åpenhetsreformer kan bygge tillit og avdekke korrupsjon og kriminalitet. Et samarbeid for å hjelpe oss selv bli bedre og også la oss inspirere og hjelpe hverandre med å gjennomføre forbedringer. USA har ikke lenger denne pådriverrolleen og det har også vært tilbakeslag for demokrati og åpenhet i andre store land. Men derfor er det akkurat nå et større behov enn noengang for at likesinnede og demokratiske land finner sammen i arbeidet for åpenhet. Norge kan spille en slik pådriverrolle.