Utredningsinstruksen har blitt enda bedre

Lenke til veilederen

Det er ikke hver dag det skrives hyllester av statlige instrukser og veiledere i landets største medier, men i 2018 skrev Aftenpostens redaktør Trine Eilertsen sin hyllest til Utredningsinstruksen. 

En instruks om hvordan man utreder statlige tiltak høres kanskje litt kjedelig ut, men dette er dokumentet som kort og konsist beskriver hvilke spørsmål som må besvares, hvilken kunnskap som må skaffes til veie og hva som ellers må utredes av konsekvenser før man kan vedta nye lover eller bruke skattebetalerpenger på å gjøre noe nytt. Utredning høres kanskje dyrt ut, men samfunnet sparer veldig mye tid og penger hvis vi unngår dårlige beslutninger.

Trine Eilertsen etterlyste også en t-skjorte hun kunne bruke for å uttrykke støtte og kjærlighet til Utredningsinstruksen, et ønske Hilde Singsaas i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sørget for å oppfylle, og som ble dokumentert på Facebook. Jeg skrev også litt her på bloggen om denne utredningsinstruksen som kom i 2016 (jeg var med i prosessen da den ble laget), og introduserte de seks spørsmålene som må besvares.

En enda bedre verktøykasse

Utredingsinstruksen har nå kommet i en justert og endra bedre versjon enn den forrige. Kanskje det er på tide å lage nye t-skjorter til oss i fanklubben. Selve instruksen er det regjeringen i statsråd som fastsetter. Den nye kom 18. oktober og er kort og ganske lettlest, på litt over seks sider. 

De viktigste endringene i selve instruksen er at kravene til prosess og utredninskvalitet ved iverksetting av EØS- og Schengen-regler er skjerpet kraftig. Det er også kommet inn noen presiseringer om hensynet til Grunnloven og folkerettslige forpliktelser. Begge deler er viktige, og endringene kan nok også skyldes noen uheldige erfaringer med hva som skjer når ting ikke har vært utredet godt nok, og vi gjør ting som viser seg å være i strid med andre forpliktelser.

Men i dette innlegget skal jeg legge vekt på noen andre viktige forbedringer som vil bidra til bedre kunnskapsgrunnlag og bedre beslutninger. Disse endringene ligger ikke i selve utredningsinstruksen, men i veilederen den er utstyrt med, og som forklarer hvordan man skal gå frem i praksis for å følge det utredningsinstruken stiller krav om at man skal gjøre. Den kom også i ny utgave nå. Her er den nye veilederen til utredningsinstruken. DFØ forvalter den og direktør Hilde Singsaas har skrevet om den nye veilederen på DFØ-bloggen.

Som før handler veilederen om krav til gode samfunnsøkonomiske analyser og til gode prinsippielle og juridiske utredninger. Men den understreker mye tydeligere enn før at gode svar også kan kreve andre metoder og verktøy. Mange tiltak er avhengige av tverrsektorielt samarbeid, av gode medvirkningsprosesser, av kunnskap om brukere av tjenester, av eksperimentering og testing for å finne ut hvordan noe virker, og av bruk av tjeneste- og systemdesign og å kartlegge sammenhenger. Når et tiltak må forholde seg til komplekse økosystemer av aktører, regelverk og andre tjenester, må verktøykassen innrettes etter dette.

De seks spørsmålene

Utredningsinstruksens seks spørsmål som alltid må besvares, ligger fast. De må besvares uansett hva slags tiltak det, og om det er stort eller lite:

"En utredning skal besvare følgende spørsmål: 

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte."

Dette er seks gode spørsmål som det er fornuftig å beholde. Når det tas dårlige beslutninger, eller utredningskvaliteten for å fremskaffe et beslutningsgrunnlag er for svak, er det ikke fordi spørsmålene ikke er gode, men fordi det arbeidet som gjøres for å svare på spørsmålene ikke er bra nok. I mange tilfeller skyldes det at metoder og verktøy som brukes ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset utfordringens art, spesielt ved tverrektorielle og komplekse utfordringer. Og her er det som sagt slik at den nye veilederen gir bedre råd om metodevalg enn før.

Relevant metode

I innledningen i kapittel 2 i den nye veilederen til utredningsinstruksen omtales viktigheten av å formulere et godt og presist mandat for utredningen, og det er listet opp noen metoder som det er relevant å bruke. Der står dessuten at det for utredninger over en viss størrelse bør være et bredt team med ulik relevant metode- og fagkompetanse. 

"For å svare på utredningsinstruksens seks spørsmål trenger man ulike typer kompetanse. For utredninger av en viss størrelse bør det opprettes et bredt utredningsteam, som består av personer med relevant metode-, sektor- og fagkompetanse. Eksempler på relevant kompetanse i en større utredning er samfunnsøkonomisk metodekompetanse, teknisk kompetanse, juridisk kompetanse og kompetanse innen tjenestedesign. Dette er ikke en uttømmende liste over relevant kompetanse. Hva som er relevant kompetanse, må vurderes i den enkelte utredning, og vil også variere med hvilke(n) sektor(er) som det utredes innenfor."

I veilederens punkt 2.1.2 uttypes det litt mer rundt at en utredning ikke alltid kan gjennomføres som en lineær prosess der man besvarer de seks spørsmålene etter tur, og i raskt rekkefølge. Noen ganger må man innhente mer kunnskap, og gå tilbake for å ta opp tråden igjen, rett og slett fordi resultatet av å utforske og lære er å justere kursen. Det er ikke noe nederlag å skaffe kunnskap som fører til endrede planer, og som til å med kan stanse arbeidet med tiltaket. Dette er tvert mot et langt bedre utfall enn å gjennomføre tiltak som har de beste hensikter, men viser seg å ikke være spesielt gode.

Involvering av berørte grupper

Veiledereren går deretter inn på de seks spørsmålene og gir råd om hvordan de kan besvares best mulig. Under spørsmål 1 "Hva er problemet og hva vil vi oppnå?" er det gode råd om å involvere berørte grupper når man arbeider med problembeskrivelsen:

"I arbeidet med problembeskrivelsen er det viktig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet (jamfør instruksens krav om tidlig involvering, kapittel 3.1). For eksempel er det å innhente tilstrekkelig brukerinnsikt sentralt ved utvikling av nye offentlige tjenester, ved bruk av spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, tjenestedesign e.l. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen."

Noen av det viktigste og mest positive i den nye veilederen er hvordan den insisterer på at den som skal utrede tiltak må gjøre egne vurderinger av metodebruk og at det må velges metoder og verktøy som egner seg best i den enkelte utredning. Hvis tjenestedesign og beskrivelser av brukerreiser egner seg best, så bruker man det. Hvis det er tversektorielle problemstillinger som krever en kombinasjon av flere metoder, gjerne et tverrfaglige team, så sørger man for det. Og er det komplekse og sammensatte systemer man jobber med så bruker man systemdesignkompetanse for å kartlegge og forstå nåsituasjonen og jobbe med målbilder for fremtiden, før man velger konkrete tiltak. 

Utforskenede og eksperimentelle metoder

I det nettopp siterte avsnittet brukes ordene tjenestedesign, dybdeintervuer og og brukerinnsikt. Og selv om ordene systemdesign, fremsyn, målbilder og økosystemer ikke er brukt direkte, så beskrives de med andre ord. Da må neste skritt være at de som sitter med ansvaret for å gjennmføre slike utredninger, og leser den nye veilederen, får kunnskap og informasjon om hvordan man får tilgang til og kompetanse om bruken av denne type metoder og verktøy, på samme måte som man får veileding om hvordan skal bruke samfunnsøkonomiske analyser eller juridiske utredninger der det skal benyttes. 

To gode avsnitt om metodebruk i komplekse prosjekter er også med under omtalen av spørsmål 4 "Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?" Her står det om eksperimentelle og utforskende metoder, at:

"Utforskende (eksperimentelle) metoder kan vurderes når kunnskapen om tiltakets virkninger er svak og det er vanskelig å svare detaljert på hvilke virkninger tiltaket medfører. Dette kan innebære at man i utredningen anbefaler å teste nye tiltak i småskala, før ev. beslutning om å gjennomføre i fullskala, ved bruk av utforskende metoder. Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk kan man utvikle ny kunnskap om mulige virkninger og utforme tiltakene slik at de med større grad av sikkerhet gir de ønskede effektene for målgruppen. Etter hvert som ny kunnskap innhentes ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene."

En utforskende og stegvis tilnærming, der man lærer og justerer kursen underveis, er også omtalt når det gjelder gjennoføring av digitaliseringstiltak:

"Smidig metodikk (også kalt «agile metoder») er et verktøy som kan brukes i planleggings- og gjennomføringsfasen, særlig i digitaliseringstiltak. Smidig utvikling søker å legge til rette for stegvis utvikling med hyppige leveranser og læring underveis. For å kunne gjøre gode prioriteringer innenfor denne metodikken, er det viktig med en tydelig utviklingsretning og klare mål man kan styre mot underveis."

Vurderinger av kompleksitet og usikkerhet

Kapittel 2.2 i veilederen tar opp hvor omfattende og grundig en utredning bør være, og drøfter når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse. Den beskriver også noen tilleggskriterier ut over dette som  taler for en grundig og omfattende analyse, og i mange situasjoner taler for bruk av andre metoder som er bedre tilpasset utfordringens art. Da handler det det ikke bare om tiltakets størrelse. Et av disse tilleggskriteriene er "Graden av kompleksitet i problemet og tiltaket". Der slår veilederen fast at:

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemene. I slike tilfeller må man ofte vurdere tiltak på tvers av ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer. Samarbeid med andre relevante virksomheter vil være nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig bred utredning.

Et annet slik tilleggskriterie som er nevnt i veilederen, og som taler for bruk av andre metoder, er et tilleggskriteriet omtalt som: "Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger", der det slås fast at:

"Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og på å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. Videre kan det være relevant å benytte utforskende og smidige metoder når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante og mulige effekter av disse."

Samordning mellom offentlige myndigheter

Kapittel 3 i utredningsinstruksens veileder har overskriften "Tidlig involvering, foreleggelse og høring", og handler om hvem som skal inviteres til å mene noe, og når de skal få mene noe. Mye av dette er formelle regler som skal sikre medvirkning og demokrati. 

Men dette handler ikke bare om å ha muligheten til å mene ting, og kanskje være uenig, men også om at beslutninger som involverer flere virksomheter og sektorer blir bedre av at man jobber sammen når man skal utrede, og etter hvert beslutte ting. Problemer som går på tvers av sektorer og må løses på tvers av sektorer, stiller andre krav til gode beslutningsprosesser enn ting som kan løses av en virksomhet alene. Og noen av våre største og mest krevende utfordringer i samfunnet: samfunnssikkerhet og beredksap, arbeid mot utenforskap, forebygging og folkehelse, kriminalitetsbekjempelse og grønne miljø- og bærekraftsutfordringer, krever nettopp slike tiltak på tvers. 

Derfor er det veldig bra at veilederen til utredningsinstruken i kapittel 3.1 om "Tidlig involvering" ikke bare beskriver formelle krav til involvering, men beskriver hvorfor og hvordan samordning er nødvendig på tvers av organisatoriske grenser, sektorer og forvaltningsnivåer:

Utredningsinstruksens krav til tidlig involvering er sentralt for å sikre god samordning mellom berørte offentlige myndigheter. For en rekke komplekse problemer staten skal løse, er det nødvendig at man tidlig i utredningsarbeidet går bredt ut for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Samordnet innsats kan for eksempel være nødvendig for å løse komplekse saker knyttet til miljø, folkehelse, kriminalitet og felles digitale løsninger. Slike problemer vil ofte kreve tiltak innenfor ulike organisatoriske grenser, sektorområder og forvaltningsnivåer. For eksempel vil samarbeid være nødvendig for å løse problemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorer, for å skape en felles problemforståelse og gjøre en helhetlig vurdering av konsekvensene av tiltakene på tvers av sektorene.

Dette er formuleringer til å bli begeistret av, og som egentlig sier mer eller mindre i klartekst at denne type  problemer ikke lar seg løse av å sette noen få eksperter til å skrive en utredning. De må løses ved å samarbeide seg frem til en felles problemsforståelse, en felles oppfatning av hvordan fremtiden og veien dit kan se ut, og en felles oppfatning av hvordan ulike tiltak vil virke. Dette er måter å jobbe tverrsektorielt på som mange i offentlige virksomheter har lite erfaring med, og ikke vet hvordan de skal benytte seg av, men det finnes etter hvert en del svært gode eksempler på bruk av slike samhandlingsprosesser, også i store og viktige utredningsprosesser. 

Utfordringen nå blir å dele og spre både disse gode eksemplene, og også spre kunnskap om metoder og verktøy som er egnet til å gi et bedre kunnskapsgrunnlag. Det burde ikke være så veldig vanskelig med tanke på hvor stor gevinsten er hvis vi reduserer antall beslutninger om tiltak som ikke er gode svar på problemet som skal løses.