Lang reise mot ny arkivlov

Prop. 52 L

Stortinget vedtok rett før feiren en ny Lov om dokumentasjon og arkiv, bedre kjent som Arkivloven. Den nye loven erstatter arkivloven fra 1992, en lov som ble vedtatt før internett var i alminnelig bruk, og før digitale arbeidsprosesser preget forvaltningen. 

Den forrige lovens formålsparagraf var mest opptatt av å trygge arkiver som har stor kulturell eller forskningsmessig verdi. I den nye loven handler formålet minst like mye om å ha en forsvarlig og etterrettlig offentlig forvaltning som dokumenterer det den gjør, slik at man kan føre kontroll, styrke rettsikkerheten og føre en opplyst og åpen offentlig samtale. Viktige prinsipper i en liberal og demokratisk rettsstat.

Digital forvaltning

Kulturdepartementet oppsummerer hovedbegrunnelsen for en ny lov slik innledningsvis i lovproposisjonen:

"Gjeldande rett blir for det meste vidareført i den nye lova, men lovføresegnene er utforma for å høve betre til moderne arbeidsmåtar i den offentlege forvaltninga. Terminologien er endra for å spegle at forvaltninga no arbeider digitalt. Det hevdvunne omgrepet «arkiv» blir ført vidare, men med eit litt anna innhald. Dokumentomgrepet blir avløyst av dokumentasjon.

Mens det før var viktig å beskrive hva man skulle gjøre for å ta vare på dokumentene og brevene, er poenget nå å ha en bredere og mer teknologinøytral tilnærming til hva som skal tas vare på. Vi vet jo heller ikke hva som kommer i neste runde. Men til tross for temmelig store endringer i både arbeidsprosesser  og hva slags verktøy og teknologier som blir brukt, og hvordan politikere og forvaltning kommuniserer med omgivelsene, har den nye loven en ganske forsiktig tilnærming til å regulere dette mer presist. 

Hva slags arbeidsprosesser som gjelder, og hva slags dokumentasjon som skal skapes, reguleres av andre forhold enn arkivloven. Arkivloven fastsetter hva som skal gjøres med dokumentasjonen i etterkant. Loven er dessuten på et overordnet nivå, og fastsetter prinsipper og rammer, mens mer funksjonelle og detaljerte regler fastsettes i forskrift. Lovens nedslagsfelt utvides noe ved å også gjelde private leverandører av lovpålagte tjenester. Og Arkivverket endrer navn til Nasjonalarkivet.

En kronglete vei til ny lov

Men denne forsiktige tilnærmingen til hva som som skal stå i loven betyr ikke at prosessen for å komme dit har vært rask. Det har vært flere ulike forslag og flere høringer enn vanlig, og det har tatt lang tid. Dessuten er det nok slik at noen av problemstillingene der det har vært tvil om hva man egentlig vil, og hvordan det best reguleres i et lovverk, ikke egentlig er løst i den nye loven, men skal fastsettes i forskrifter senere.

Erkjennelsen av at vi trenger et lovverk som er i bedre kontakt med den digitale virkeligheten i offentlig forvalning har imidlertid vært der en stund, og i september 2017 oppnente regjeringen et ambisiøst Arkivlovutvalg som kom med sin NOU "Fra kalveskinn til datasjø", med et forslag til ny lov i april 2019. Den var jeg faktisk med på å ta imot sammen med Venstres kulturminister Trine Skei Grande. Forslaget ble umiddelbart sendt på høring.

Så ble det temmelig stille temmelig lenge, helt til Kulturdepartementet, nå ledet av Venstres Abid Raja, sendte et helt annet lovforslag på høring i oktober 2021, et lovforslag som var svært forskjellig fra Arkivlovutvalgets ambisjon om å bruke loven til å beskrive og regulere sakshandlingsprosesser og kommunikasjon i en digital kontekst og beskrive innebygget og automatisert arkivering. Men heller ikke nå var departementet klare til å skrive en lovproposisjon til Stortinget. Det tok ytterligere tre og et halvt år, og den kom til Stortinget først i slutten av april 2025, åtte år etter at Arkivlovutvalget ble utnevnt.

Kulturdepartementets proposisjon ligger fortsatt et godt stykke unna Arkivlovutvalgets forsøk på å finne en regulatorisk ramme for dagens og fremtidens digitale arbeidsprosesser, og tett på departementets eget forslag i 2021. Man kan si at regjeringen og Stortinget forkastet lovforslaget Trine Skei Grande tok imot og støttet Abid Rajas forsiktige linje. Men en liten kuriositet her er at da lovforslaget ble behandlet i Stortinget nylig så skrev Venstre kritiske merknader og stemte, som eneste parti, for å sende hele loven tilbake til regjeringen, nettopp fordi den ikke har fulgt opp Arkivlovutvalget.

Om å føre arkiver ut av landet

Jeg tenker det er bra at vi endelig har fått en ny arkivlov på plass, selv om den skyver noen problemstillinger over til et forskriftsarbeid. Et slikt problem gjelder hvor man kan oppbevare digitale arkiver på en lovlig måte. Må arkiver være i Norge, eller holder det med en kopi i Norge? Kan originalen være i et EU-land eller i UK eller i USA? Og hva om dokumentasjonsen er produsert i et saksbehandlingssystem i en skyløsning utenfor Norge og skal føres inn i Norge? Trenger vi regler for innførsel av dokumentasjon til arkiv i Norge når den er blitt til utenfor Norge?

I følge den gamle arkivloven fra 1992 kan ikke arkiver føres ut av landet. Loven slo fast at:

"Utan i samsvar med føresegner (...) eller etter særskilt samtykke frå Riksarkivaren, kan ikkje arkivmateriale førast ut or landet, dersom dette ikkje representerer ein naudsynt del av den forvaltningsmessige eller rettslege bruken av dokumenta."

For fysiske arkiver med materiale av historisk og kulturell verdi er dette fornuftig. Men hva med digitale arkiver som det kan lages flere eksemplarer av, eller som speiles mellom flere servere? Noe av poenget med å bruke skybaserte saksbehandlingssystemet er jo nettopp at det er sikrere å kunne lagre data ved flere lokasjoner, og også på tvers av landegrenser. I Norge er offentlige etater pålagt å vurdere og også anbefalt å bruke skyløsninger for å øke sikkerheten for å være mer fleksible og effektive. Det står i digitaliseringstundskrivet fra DFD. Da er det rart å ha en Arkivlov som i praksis hindrer slike løsninger.

Når tror jeg strengt tatt ikke alle har tatt Arkivlovens eksplisitte forbud mot utførsel helt bokstavelig, og tenkt at digitale systemer har egenskaper som gjør at de umulig kan underlegges den type regler. Noen har nok også tenkt at EØS-avtalen neppe tillate denne type digital proteksjonisme, i hvertfall hvis det ikke er begrunnet i helt andre hensyn, som for eksmpel sikkerhetsloven, GDPR eller andre sikkerhets- eller sektorkrav. Hele poenget med EU er jo at man ikke skal ha slike nasjonale hindringer.

Fortsatt forvirring om data i utlandet

Men, man kan trygt si at reisen for å utrede og egentlig ikke oppklare denne floken har tatt enda lenger tid enn å lage ny lov, og for de som er spesielt interessert er kapittel 9 i lovproposisjonen om "Utførsle og lagring av arkiv utanfor Noreg" (side 79-87)  litt komisk lesing, i all sin tviling og nøling. Først slås det fast at dagens lov må forstås slik at det er forbudt å føre digitale arkiver ut av Norge:

"Føresegna i arkivlova § 9 bokstav b vart gitt då arkiv i hovudsak handla om analoge medium, men gjeld i takt med utviklinga i informasjonsforvaltninga òg for digitale arkiv. At lagring av digitale arkiv på sørvarar i utlandet er omfatta av forbodet i arkivlova § 9 bokstav b, har reist spørsmål som framleis er uløyste. Riksarkivaren har ikkje innvilga søknader om utførsle av digitale arkiv. Dette skuldast at det er uklart kva for kriterium som skal liggje til grunn for vurderinga, og at det handlar om spørsmål av prinsipiell karakter som Arkivverket meiner bør regulerast i lov eller forskrift."

Allerede i 2017 ble det sendt en endret arkivforskrift på høring fra Kulturdepartementet som åpnet for større frihet til å lagre digitale arkiver i utlandet, i erkjennelse av at der er litt rart å anbefale offentlige etater å bruke skyløsninger, men ha et lovverk som begrenser mulighetene til å gjøre det. Men dette ble aldri gjennomført. Man ville vente på ny arkivlov. Så kom arkivlovutvalget, og ingenting skjedde. Så kom lovforslaget fra KUD i 2021, og ingenting skjedde. Og nå når det er vedtatt en ny lov så har det strengt tatt heller ikke skjedd noe konkret på dette området. 

Gapet mellom regelverk og virkelighet

Lovproposisjonen erkjenner også at man ikke gjør noe for å avklare dette, men den ramser i stedet opp en rekke ytterligere forhold departementet synes er vanskelige. De vil ha en forskrift, men vet ikke hva det skal stå i den og heller ikke når den kommer (og her beklager jeg et litt langt sitat, men denne departmensnølingen er så sterk at det hele må med):

"Departementet vurderer at eit forbod mot utførsle av digitale arkiv ikkje bør setjast i lova. Departementet viser til at ei rekkje spørsmål er i endring, mellom anna implementeringa av sikkerhetsloven og lov om digital sikkerhet, FFD-forordninga og nasjonal sikker sky. Det kan 
derfor vere tenleg med ein heimel til å gi ei forskrift med ei særskilt regulering av spørsmålet om lagring av digitale arkiv utanfor Noreg. Forskrifta kan opphevast den dagen det ikkje lenger er behov for henne. 

 Forskriftsheimelen kan nyttast til å stille krav som gjeld alle digitale arkiv omfatta av arkivlova. Til dømes kan forskrifta nyttast til å gjere det heilt forbode å lagre digitale arkiv i utlandet eller forbode å lagre dei utanfor EØS-området. Slike avgrensingar må ikkje stride med anna regelverk og må vurderast opp mot behova for slikt regelverk til ein kvar tid. Dei einskilde departementa kan òg for sine sektorområde stille nærare vilkår om lagringsstad for digitale arkiv i sektorregelverket. Arkivlova og forskrifta bør vere eit generelt, sektorovergripande regelverk. 

Videre kan forskrifta stille krav om at ein kopi blir lagra i Noreg som ei ekstra sikring mot tap, ved til dømes brot på infrastruktur eller andre omstende som fører til tapt tilgang eller tapt råderett. Oppfyller ein i slike høve andre regelverk om tryggleik og personvern, kan ei lagring av kopi i Noreg opne for skylagring i utlandet, i tråd med slik gjeldande regelverk òg har vorte tolka. 

Departementet legg til grunn at det inntil vidare vil vere behov for å vidareføre i forskrift den gjeldande forståinga av utførsleforbodet for digitale arkiv, slik at kopiar av dokumentasjon i digitale arkiv berre kan lagrast på sørvarar i utlandet, så lenge det komplette arkivet òg er tilgjengeleg på ein sørvar i Noreg. Departementet legg til grunn at ei slik forskrift vil kunne bli fjerna på sikt."

Allerede for 10 år siden var det en klar erkjennelse av at det er et stort og økende gap mellom den praktiske bruken av digitale fagsystemene som finnes i forvaltningen, som befinner seg i nettsky, og arkivregelverket som regulerer hva som er lov. Det kunne vært løst ved å endre arkivforskriften i 2017, og eventuelt justere videre senere, i tråd med nye erfaringer og nye teknologiske muligheter. I stedet skal vi fortsette lure på hva vi skal gjøre. Kanskje er problemet rett og slett så enkelt som at ansvaret for arkivlovverket ligger på feil sted og burde være plassert der hvor forvaltningspolitikk og digitaliseringspolitikk ellers blir utviklet og styrt. Slik at vi kunne sett det i sammenheng.