Antall ansatte i staten

Hvor mange personer jobber i staten? Hvordan har utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen utviklet seg over tid? Eser byråkratiet ut på en uforklarbar måte, og på tross av politiske ønsker? Eller er det slik at antall i staten er et resultat av politikk, der politikere både beskriver oppgaver som skal løses, og vedtar budsjettene som gir noen i staten ansvaret for å løse dem?

Jeg tenker at dette er viktige spørsmål å ha et forhold til, av minst to grunner: For det første er det stadig viktigere å bruke skattebetalernes penger på en så effektivt og målrettet måte som mulig. I en tid der vi blir flere pensjonister, og flere som trenger omsorgstjenester, og færre i yrkesaktiv alder, samtidig som oljeinntektene, og etter hvert oljefondsinntektene, skal ned, så må bruke pengene smartere og prioritere hardere. 

For det andre er bryåkrati- og sløserikritikk nå kommet på bestselgerlistene i bokhandlene. Det er i seg selv positivt at interesssen for statsforvaltningens effektivitet, pengebruk og resultatoppnåelse er stor og økende. Da er det også viktig å ha korrekte og oppdaterte data om tingenes tilstand i statsforvaltningen. 

Faktagrunnlaget

Og i Norge er det heldigvis slik at vi ikke trenger å gå rundt å lure på verken hvor mange som jobber i staten eller hvordan tallene utvikler seg. Rapporten "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen" fra DFØ, som kom for noen dager siden, svarer på disse spørsmålene. Det kommer en slik rapport fra DFØ hvert år, og har gjort det i mange år. Tidligere kom den på høsten, gjerne i september. Kanskje har det vært et ønske om å den ikke skulle virke forstyrrende inn i valgkampen denne gangen, i hvert fall var den klar først 16. desember (her er nyhetssaken fra DFØ) denne gangen. Den er på omkring 50 sider inludert vedlegg, og også en egen analyse av antall kommunikasjonsansatte i staten, Den siste skal jeg ikke skrive om her, men den er nyttig å vite om.

Første kapittel i rapporten beskriver metode, og redegjør for hvordan statsforvaltningen er avgrenset, og hva kildene for tallene er. Det som måles er antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, det vil si departementene og deres underliggende organer: direktorater, tilsyn, statsforvaltere, styrer, nemder og råd, samt noen forvaltningsbedrifter. Stortinget og dets underliggende organer, Sametinget og domstolene er ikke del av statsforvaltningen, men det er tatt inn tall for antall ansatte i rapporten fra disse. Det som ikke er statsforvaltning er aksjeselskaper og foretak eid av staten, noe som betyr at sykehusene og statlig eide selskaper er utenfor oversikten. Og for ordens skyld: Kommunene er ikke en del av staten.

Når antall arbeidsforhold i staten telles, brukes det tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Helt konkret er det gjennomsnittstall for året 2024 som brukes. Tallene for 2024 sammenlignes så med gjennomsnittstall for 2023 for å fastlå hvor det har vært endringer. Dessuten er det tatt høyde for organisasjonsendringer, for eksempel at en del av en virksomhet i staten flytter til en annen virksomhet i staten, og kanskje bytter departementssektoren den tilhører. Noen ganger organiseres virksomheter ut av statsforvaltnignen eller inn i statsforvaltningen. Disse endringene er listet opp i rapporten, slik at vi ikke skal få inntrykk av at noe "eser ut" eller "krymper" hvis det er andre forklaringer på plutselige endringer i tallene.

I tillegg følger DFØ opp alle de statlige virksomhetene med spørsmål om tallene stemmer, og hva de viktigste forklaringene er på endringene som har skjedd. 164 av 175 statlige virksomheter har svart på spørsmålene, og de som ikke har svart blir hengt ut i rapporten for å ikke bidra. Det gjelder Dagligvaretilsynet, Høgskolen på Vestlandet, Kulturdirektoratet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Nasjonalbiblioteket, Nidaros domkirkes restaureringsarbeider, Norsk nukleær dekommisjonering, OsloMet, Statens lånekasse for utdanning, Universitetet i Bergen og Universitetet i Innlandet.

Tallenes tale

Det var 175 847 arbeidsforhold i staten i 2024, opp 1066 fra 2023, men justert for organisasjonsendringer var det en økning på 735 arbeidsforhold. Rapporten beskriver utvikingen slik:

"I 2024 var det 175 847 arbeidsforhold i statsforvaltningen. Det er en økning på 1 066 arbeidsforhold fra 2023, noe som tilsvarer 0,6 prosent. Samlet har 103 statlige virksomheter hatt vekst i antall arbeidsforhold og 74 hatt reduksjon.(...) Fra 2023 til 2024 har det vært flere omorganiseringer i statsforvaltningen. Av økningen på 1 066 arbeidsforhold fra 2023 til 2024, kan 331 arbeidsforhold tilskrives omorganiseringer. Justert for omorganiseringer var det dermed en økning på 735 arbeidsforhold eller 0,4 prosent i statsforvaltningen."

Til sammenligning var veksten i sysselsettingen generelt i Norge på 0,6 prosent mellom 2023 og 2024, så det har sånn sett ikke vært noen eksplosiv vekst i statsforvaltningen. 

Når man skal vurdere hva dette betyr, og lurer på i hvilken ende man skal begynne hvis man skal forberede seg på å kutte eller rekonfigurere det statlige byråkratiet, og kanskje frigjøre milliarder, er det et par ting det kan være nyttig å ha med seg inn i drøftingen: 

• Det er få av statens sektorer som selv er store leverandrer av tjenester. I Norge har vi organisert den operative utførelsen av tjenester gjennom statlig forvaltning på tre store områder: Forsvars-, justis og kunnskapssektoren (Forsvaret, Politiet og universitetene) som til sammen utgjør 63 prosent av hele statsforvaltningen.  I en andre enden av skalaen har 11 av 16 departementsområder har mindre enn 7000 arbeidsforhold hver i underliggende virksomheter.
• En annen ting det er lurt å huske er at det av 175 000 statsansatte bare er omkring 4 558 personer som jobber i departementene. Det tallet har vært utrolig stabilt de siste 10 årene. Utfordringene har neppe blitt mindre krevende og komplekse med tiden, men samtidig er flere mer operative oppgaver blitt flyttet vekk fra departementene og til direktoratene. 

Politi, forsvar og høyere utdanning

Den største sektoren i statsforvaltningen er ansatte i universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet (KD). Totalt er det 55 375 arbeidsforhold i underliggende virksomheter under KD. Dette er 963 færre enn for et år siden, en nedgang som har sammenheng med at årskullene blir mindre. Og en nedgang som betyr at antall ansatte i statsforvaltningen nå går ned i mange fyker fordi universiteter og høyskoler er geografisk spredt.

Nest største sektor i statsforvaltningen er virksomheter under Justis- og beredskapsdepartementet (JD), med 29 233 arbeidsforhold, der Politiet utgjør hoveddelen. Her er utviklingen siste året helt flat. Jeg har ikke registrert noe politisk krav om at det bør bli langt færre ansatte i Politiet, heller tvert imot. Men flere ansatte i Politiet enn i dag vil øke antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, ikke redusere det.

Den tredje store sektoren i statlig forvaltning er etatene under Forsvarsdepartementet (FD) med Forsvaret som den største. I alt var det 24 609 arbeidsforhold i disse etatene i 2024, en økning på hele 937 arbeidsforhold fra 2023. I den grad flere ansatte i forsvaret er en vekst i statlig byråkrati er det en politisk ønsket og villet byråkrativekst. En vekst som alle partiene på Stortinget har sluttet seg til gjennom langstidsplanen for Forsvaret, og en vekst som kommer til å fortsette i årene som kommer.

Ser man på de ulike partienes alternative budsjetter i høstens budsjettbehandling, tror jeg man vil finne at det til tross for retorikk om å kutte i byråkratiet, er langt flere forslag der som bidrar til å øke antall ansatte i statsforvaltningen, enn forsalg som vil redusere det. Noen partier er i tillegg veldig opptatt av å øke samferdselsbudsjetter og helsebudsjetter, områder som er organisert slik utgiftene ikke primært øker antall ansatte i statsforvaltningen så mye (det reduserer det heller ikke), men et økt aktivitetsnivå øker statens utgifter dersom det blir vedtatt.

Politikk er å prioritere - og gjennomføre

Sånn for ordens skyld, og for sammenligningens skyld, var det i 2024 omkring 500 000 arbeidsforhold i kommunal sektor og omkring 170 000 arbeidsforhold i de statlige helseforetakene (sykehus mm). Mens det i privat sektor i vid forstand er i overkant av 2 millioner arbeidsforhold.

Vi har med andre ord en stor offentlig sektor som utgjør omkring en tredel av antall arbeidsforhold i Norge, noe som har vært relativt stabilt over en lengre periode, Økonomien har vokst og antall arbeidforhold i staten hvar vokst tilsvarende. Nå som produktivitetesveksten avtar og økonomien ikke vokser like mye som før, har vi et problem, Og problemet forsterkes av at statens inntekter fra olje- og gassproduksjon gradvis vil gå nedover, samtidig som oppgavene staten forventes å løse trolig vil fortsette å gå opp.

Flere av de offentlige kjerneoppgavene som helse, omsorg, forsvar og kriminalitetsbekjempelse, kommer definitivt til å kreve enda større innsats i årene som kommer. Dersom antall arbeidsforhold totalt ikke skal øke kraftig, trengs det en diskusjon om noen andre oppgaver som gjøres i dag, som et resultat av nye lover, budsjettvedtak og annnen politikk, skal prioriteres bort, eller i hvert fall prioriteres ned. Og det trenges en diskusjon om hvordan vi både øker effekten av ulike skattefinansierte overføringer og tilskudd, og også legger til rette for et mer produktivt og lønnsomt næringliv som har rygg til å bære disse kostnadene over tid. Men det er temaer som må få plass i noen andre innlegg her på bloggen.

Regjeringens plan for Norge 2025-29

Regjeringen har lagt frem en plan. Og heldigvis har det blitt politisk moteriktig å snakke om omstilling, reformer og avbyråkratisering igjen. Det skal effektiviseres og fanges tidstyver. Detaljstyringen skal bli mindre, og handlingsrom og fleksibilitet skal bli større. 

Problemet er at det er lett å si det og ønske det, men det er vanskelig å få til i praksis. Det krever mye mer enn en formulering av politiske ambisjoner og noen bekrivelser av tiltak. Det skal gjøres også, og utfordringen er å utvikle en ledelse, en kultur og en organisasjon som vil ha omstilling og som skaper nødvendig sammenheng mellom utredning, beslutning og gjennomføring av politikken.

Reverseringen er reversert

Etter nesten fire år med reverseringer, var det tidligere i år ut med Trygve og Senterpartiet, inn med Jens og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger, og plutselig skal det gjennomføres "reformer" og "prosjekter" som er begrunnet med norsk konkurranseevne og offentlig sektors langsktige økonomiske bærekraft. Trontalen var preget av dette nye budskapet. Departementens nye felles strategi "Gode hver for oss, best sammen" er preget av dette. Og denne uken kom det et regjeringsprogram, "Regjeringens plan for Norge 2025-29", som er gjennomsyret av denne forståelsen at at de største utfordringene krever andre måter å jobbe på for å øke gjennomføringsevnen.

Planen er en interessant nyskaping innen sjangeren politiske dokumenter. Flerpartiregjeringer har i over 30 år laget seg omfattende kataloger av tiltak samarbeidspartiene er blitt enige om at de skal gjennomføre i fireårsperioden. Det begynte med "Lysebu-erkæringen" som kom i 1989. I 2001 laget de borgerlige partiene "Sem-plattformen". Den første rødgrønne regjeringen som satt i 8 år fra 2005 hadde "Soria Moria 1 og 2", og Ernas regjering styrte først på "Sundvolden-plattformen" og deretter "Jeløya" og "Granavolden" mens AP/SP-regjeringen fra 2021 hadde "Hurdalsplattformen". 

Mens flerpartiregjeringer har måttet forhandle slike omfattende og komplekse kataloger av flere hundre tiltak for å i det hele tatt komme i gang med jobben, har tradisjonen vært at ettpartiregjeringer ikke har hatt noen slik plattform. De har jo gått til valg på et partiprogram, og sentralstyret og stortingsgruppen har kunnet justere kursen underveis. Mindretallregjeringers utfordring med å få flertall for saker i Stortinget har vært der uansett, men man er mer fleksibel i prioriteringene når man ikke må forhandle i forkant. Ulempen er at man ikke kan bli målt på resultatoppnåelsen når man ikke har noen mål.

Prosjektkatalog i stedet for tiltakskatalog

Den nye "Regjeringens plan for Norge 2025-29" er sånn sett en nyskaping ved at den er en slags mellomting mellom å love ingenting og å ha en katalog med flere hundre løfter om hva man skal gjennmføre. I stedet for å ha en katalog der man detajert beskriver tiltak før man utreder hvilket problem som skal løses, er dette dokumentet mer opptatt av å peke ut retning enn av å beskrive detaljerte løsninger. Den bruker heller ikke begrepet "tiltak", men omtaler politikk som områder, som det er fem av, og som tilhørende "prosjekter", som det er 26 av i dette dokumentet.

"Mens tidligere regjeringsplattformer gjerne inneholder rundt 1000 enkelttiltak, inneholder Regjeringens plan for Norge 26 prosjekter fordelt på fem områder:

• Trygghet for økonomien, der prosjektene blant annet er at folk skal få bedre råd, bygging av 130 000 nye boliger og fornying, forsterking og forbedring av offentlig sektor.
• Trygghet for arbeids- og næringslivet, der prosjektene blant annet er å styrke konkurransekraften, utvikle en skattereform for fremtiden og forberede Norge på vei mot lavutslipp.
• Trygghet for barn og unge, der prosjektene blant annet er mer og bedre læring i skolen, bedre skjermbalanse og bekjempelse av barne- og ungdomskriminalitet.
• Trygghet for helsa, der prosjektene blant annet er raskere helsehjelp, eldreløftet og en helsereform for fremtiden.
• Trygghet for landet, der prosjektene blant annet er rask styrking av forsvarsevnen, et mer motstandsdyktig Norge og en kontrollert, rettferdig bærekraftig innvandringspolitikk."

Hva er nytt?

Jeg har sans for dette grepet der man på en overordnet og kortfattet måte beskriver ambisjoner og hovedretninger i politikken, og særlig dersom man er i stand til å løfte frem og prioritere problemstillinger som både er de største og viktigst i seg selv, og samtidig er slik at de går på tvers av sektorer, nivåer og budsjettansvar, og derfor krever en særlig oppmeksomhet fra toppledelsen i landet. Da gir det også mening å beskrive arbeidet med dem som prosjekter, og ikke bare vanlig styring, ledelse og drift i sektorene.

Gir den nye planen for Norge en slik overordnet sortering? Hva er den nye politikken regjeringen står for, og er den nye retningen merkbart forskjelling fra den revereringspolitikken som preget forrige fireårsperiode? Er det slik at urealitstiske løfter er tatt bort? Og kanskje viktigst: Er det slik at de som må jobbe sammen med de 26 prosjektene får jobbet sammen på en slik måte at rammebetingelsene for gjennomføring blir bedre?

Her synes jeg dokumentet er litt blandet, men det fine med et kort og spisset format er i hvert fall at det er mye lettere å finne fram til og diskutere om retningen er riktig. På noen områder er det helt åpenbart skjedd en forandring i problembeskrivelse og politisk retning siden regjeringen gikk på i 2021:

• Helse er aller mest tydelig når det gjelder nyorientering. Det er ikke et ord om "velferdsprofitører", tvert imot er det nevnt både fritt sykehusvalg for innbyggerne og samarbeid med private tilbydere. Alle de fire "prosjektene" her handler om mer effektiv og målrettet ressursbruk. Rask helsehjelp skal ikke bare hjelpe den enkelte innbygger, men også sørge for at folk kommer raskere tilbake i jobb fordi det er bra for økonomien,. Flere eldre skal bo hjemme lenger, både fordi det er bra for den enkelte, men også bra for økonomien. Det skal utprøves en ordning med "kommunal nettlege" som på sikt vil kunne gjøre at retten til fastlege i praksis blir omgjort til retten til en digital legetjeneste.
• Fornye, forsterke og forbedre offentlig sektor. Også her er retorikken snudd på hodet. Punktet er tatt inn under området "trygghet for økonomien" og formuleringene er forbløffende like det Solberg-regjeringen presenterte etter 2013, inkludert "fjerne unødvendig byråkrati og tidstyver", "mer tillit og mindre detaljstyring" og "færre og tydeligere mål". I stedet for en tillitsreform der tillit er noe man skal reformere seg frem til, er tillit nødvendig av hensynet til økonomien og for å effektivisere offentlig sektor, eller som planen sier :"Regjeringen vi sikre best mulig bruk av samfunnets ressurser, og legge til rette for produktivitetsvekst, sterkere velferd og økt velstand". 
• Samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse. Mens forsvarssektoren har fått et stort løft i budsjettene i noen år, har det ikke vært en like tydelig prioritering av andre tiltak for å øke sikkerheten. Men nå skal det lages en langtidsplan for sivil beredskap, og arbeidet med å sikre digtal infrastruktur og spesielt kritisk undersjøisk infrastruktur nevnes helt spesielt. Det sies også at investeringer i kvanteknologi, forsvarsteknologi og undervannsteknologi blir sentrale innsatsområder. Når det gjelder politiet er det ikke flere lensmannskontorer og passkontorer som er nevnt, men evnen til å bekjempe organiserte kriminelle nettverk og så slå hardt ned på ungdomskriminalitet. Innvandringspolitikken skal bli strengere.
• Teknologioptimisme. Selv om kunnskapsministeren kjører sin kampanje mot "skjermbruk", og hypen rundt KI er kjølnet noe, ser regjeringen som helhet ut til å ha stor tro på teknologiens rolle på mange områder. Et eget prosjekt handler om å legge til rette for bruk av kunstig intelligens gjennom en god balanse mellom positive insentiver, infrastruktur og regulering. Og, som nevnt, slås det særlig fast at teknologi har en sentral rolle når det gjelder å løse de store utfordringene innenfor helse, forsvar og beredskap. 

Hva er borte?

Så er det selvfølgelig noe som ikke er med i en slik plan, som ville vært med hvis stort og smått skulle omtales, men ikke er like viktig nå. Og så er det noen ting som er med, men der det ikke er et helt tydelig forhold mellom hårete mål og virkemidlene som skal brukes, eller det er litt uklart hva som skal gjøre. 

I kategorien ting som er blitt borte er hele samferdselspolitikken. Regjeringen nøyer seg med å si at "Vi skal ta vare på den transporinfrastrukturen vi har, utbedre den der vi kan, og bygge nytt der vi må". Poetisk, men ikke veldig framoverlent, med andre ord. Og når det gjelder den gamle kampen for en mer "aktiv næringspolitikk" tror jeg den har avgått ved døden. Det er ingen antydning om flere statlige subsidier verken til grønne eller andre næringer som er politisk ønsket, men ikke lønnsomme.

Også den mer generelle klimapolitiken er svært neddempet i planen. Vi skal selvfølgelig samarbeide tett med EU om å nå klimamålene, og også bidra til klimagassreduksjoner i andre land gjennom kjøp av klimakvoter, men det er ingen nye mål eller retningsendringer. Nå er formuleringen at "I 2026 vil vi blant annet legge frem en plan for hvordan Norge skal nå det nye Paris-målet for 2035", altså det nye målet Stortinget med et knapt flertall fastsatte før sommeren, og som det kanskje ikke er flertall for i Stortinget lenger likevel.

Av andre ting som er borte, eller i hvert fall betydelig neddempet, er beskrivelser av kommunesektorens utfordringer med å løse problemer som følger av demografiendringene, med høyere utgifter og lavere inntekter enn før. Det blir spennende å se hvordan regjeringen velger å følge opp Kommunekommisjonens innstilling, der første del er rett rundt hjørnet, og Helsereformutvalget, som begge kommer til å peke på noen smertefulle veivalg og prioriteringer som må gjøres.

Hva er det umulig å få til?

Planen har en litt merkelig holdning til utviklingen i verdiskapingen i næringlivet. Holdningen er at nå går alt veldig mye bedre enn før i næringslivet fordi renten og prisstiningen går ned, og kjøpekraften er på vei opp, og i noen bransjer investeres det mye. Jeg tror dessverre ikke det står så bra til norsk næringliv generelt som denne planen påstår. Det er både knapphet på arbeidkraft og mange som står utenfor arbeislivet, og på noen områder, som i den store og arbeidskraftsintensive byggenæringen, er aktivitetsnivået langt under normalen. 

Målet om  igangsetting av 130 000 boliger innen 2030 er derfor en fantasi. Det forhindrer ikke at tiltak for å forenkle og digitalisere plan- og byggeprosesser, og redusere byggekostnader, er viktige, men i dag ligger igangsetteingstakten for nye boliger på omkring halvparten av det nivået det bør være. Denne nedkjølingen i næringslivet bidrar også til at målet om 150 000 flere i jobb er urealistisk. Arbeidsledigheten vil sannsynligvis gå opp, ikke ned, til tross for at etterspørselen etter arbeidskraft og kompetanse er stor på flere områder, og særlig innen helse og omsorg. Men rammebetingelsene for investorer, gründere og engasjerte fagfolk som vil starte og bygge nytt næringsliv i Norge er, for å si det forsiktig, svært mangelfulle. Planen gjør ingenting for å fortelle at det vil bli bedre på dette området.

En ny måte å jobbe på

Krever denne type tverrsektorielle og komplekse utfordringer noen nye måter å styre, lede, samarbeide og gjennomføre på? Noen nye og bedre verktøy i verktøykassen når man skal utrede og sortere ut hva slags problem man skal løse? Noen bedre verktøy når man skal lage et godt beslutningsgrunnlag for beslutningene. Og noen bedre metoder og verktøy når man ikke er helt sikker på hvilke tiltak som virker, og må teste ut noe først, og når man skal sette sammen organisasjonen som skal gjennomføre omstillingen, på tvers av sektorer og nivåer?

Det står ikke noe om gjennomføring og rigging av samarbeid på tvers i selve strategien, men i talen statsminsteren holdt da han presenterte strategien er det noen veldig interessante, ærlige og gode formuleringer om at vi ikke er rigget godt nok for gjennomføring av denne type "prosjekter" på tvers av statens siloer:

"Når verden skifter så raskt som vi har sett, må politikken også kunne skifte gir. Derfor fornyer vi nå måten regjeringen og departementene arbeider på.(...) Nå blir det større prosjekter – og færre enkelttiltak. Regjeringens plan for Norge har 10 prosent av størrelsen til en vanlig regjeringsplattform.

Vi forlater de omfattende katalogene med hundrevis av punkter som fordeles på sektordepartementene. I stedet går vi over til noen større utviklingsprosjekter, som skal gjennomføres på tvers av departementene. Folk lever ikke livene sine i siloer – og derfor må staten bli enda bedre til å komme seg opp av siloer og sektorer. Det blir lettere å jobbe på tvers – nå som de fleste departementene igjen samles i regjeringskvartalet. Og som dere vil se av prosjektene: De handler ikke om å legge frem flest mulig strategier, handlingsplaner og stortingsmeldinger."

Dette er gode erkjennelser, men hva vil det si i praksis å fornye måten regjeringen og departementene arbeider på? Hvordan organiserer man seg på en måte der man både utreder, beslutter, og ikke minst gjennomfører, på tvers av siloene i staten? Hvordan ser verktøykassen og virkemidlene ut som støtter ledere og medarbeidere som skal jobbe på andre måter enn før? Trenger vi en budsjettprosess som understøtter bedre besluninger på tvers, og en enkere og raskere gjennomføring? Og hordan bygger man nødvendig kompetanse og ledelse i et system som er vant til å jobbe nettopp i siloer, og skal venne seg til en annen endringstakt og en annen måte å forholde seg til hverandre?

Det blir spennende tider i Digdir og i DFØ, etatene som kanskje aller mest må være et kompetent og dyktig støtteapparat for statsforvaltningen og de offentlige tjenesteleverandørene som skal lære å jobbe på nye måter. Men det holder ikke å ha et par tverrgående etater som kan jobbe på nye måter, og hjelpe til med digitalisering, mens andre holder på som før. Dersom vi skal få til det Jonas snakker om må alle direktoratene og offentlige tjenesteorganisasjoner bli flinkere til å tenke og jobbe mer tverrsektorielt, mer brukerorientert og med en høyere endringstakt enn vi er vant til. 

Mens de som sitter på toppen, regjeringen, Stortinget og departementene, må tåle at de ikke kan detaljstyre like mye som før, men må legge til rette for mer samarbeid på tvers og større handlingsrom Kanskje det blir det aller vanseligste.

Ny departementsstrategi: Presise analyser, men hva gjør vi?

Departementene har laget en ny stategi for departementesfellesskapet. Den heter "Gode hver for oss. Best sammen". Staten får oftere kritikk for å være for sektorisert og for at forvaltningen er for stor og for lite effektiv. Da er det nettopp i en departementsstrategi svarene bør komme. Men gjør de det?

To ting å legge merke til

Det er to ting ved formen på dette dokumentet man umiddelbart legger merke til som litt annerledes, i hvert fall hvis man har lest noen regjerings- og departementsdokumenter før:

• Det ene er at denne strategien er usedvanlig kort. Da jeg åpnet den trodde jeg at de fleste sidene var falt ut, eller at jeg bare hadde funnet et kort sammendrag på 8 sider, inkludert bilder. Men den er så kort. Til sammenligning var strategien Helhet, kvalitet og effektivitet fra 2016 på mer normale 28 sider. Hovedbudskapet dengang var at mer samarbeid på tvers skal sørge for mer fellesløsninger, effektivisering og standardisering. Effektivisering og kvalitet er nevnt også nå, men det er de store tverrgående samfunnsutfordringene som stjeler mest oppmerksomhet.
• Det andre spesielle er at strategien er signert av samtlige departementesråder, inludert regjeringsråd, utenriksråd og finansråd, de øverste administrative lederne i departemenene Ja, de har signert på ordentlig, med penn. Det må være første og eneste gang alle byråkratiets toppledere har satt navnet sitt på et slikt dokument sammen. Nå tror jeg nok regjeringen også har vært involvert i godkjenningen, men mens regjeringen er Norges mest kjente kollektive organ som tar viktige felles beslutninger, og med jevne mellomrom signerer også noen statsråder strategier sammen, så er høyst uvanlig at departementesrådene tydeliggjør felles mål på denne måten.

Strategien kan fortelle at DFØs analyse av hvordan det står til i departementene fra våren 2025, "Departementene i en brytingstid" har vært et viktig kunnskapsgrunnlag for den nye departementsstrategien. Jeg blogget om den rapporten her, og skrev litt der om hvordan DFØ etterlyser departementer som tar en tydlig rolle som langsiktige poltikkutviklere og kunnskapsleverandører ig at departementene blir bedre til å holde følge med utviklingen i sine uderliggende etater, ikke minst på det digitale området.

I tillegg sier DFØ at departementet må bli bedre til å ha kompetanse på hva slags prosessenes og samarbeidsformer som sørger nødvendig kunnskapsgrunnlag viktige beslutninger og for å legge til rette for at rammevikårene for gjennomføring er gode nok. Og jeg vil legge til: Særlig når oppgaven som skal løses krever gjennomføring på tvers av sektorene. Denne type styring og tilrettelegging er ikke departementene akkurat kjent for å være gode på i dag.

Hva er det som skal løses?

Den nye strategien går ikke konkret inn på hva som skal gjøres for å få til dette. Det viktigste nye i den fremlangte strategien er at den tar til orde for at departmentene skal samarbeide om bedre løsninger på de viktigste utfordringene i samfunnet. De utfordringene som ikke lar seg løse ved at hver sektor og hvert departement driver hver for seg med sin bit av løsningen og sin tiltaksliste, men som krever en helthet av kunnskapsgrunnlag, oversikt over sammenhenger, beslutninger og gjennomføring. Det som ikke kan løses av et departemenent alene.

Det viktigste avsnittet i strategien handler om hvilke samfunnsutfordringer det er som er av en slik art at departmentene må gjøre mer og bedre arbeid sammen, og hvilke kjennetegn disse utfordringene har som gjør at man er nødt til å gjøre det sammen, og ikke hver for seg:

"Flere viktige utviklingstrekk har forsterket seg gjennom de senere årene. Dette gjelder blant annet økt vekt på sikkerhet og beredskap, redusert økonomisk handlingsrom og knapphet på arbeidskraft. Det samme gjelder klimautfordringene vi står overfor, og det høye tempoet i teknologiutviklingen. Samfunnsutfordringene og oppgavene vi skal løse fortsetter å bli mer komplekse, og de går på tvers av den tradisjonelle sektorinndelingen. Den samme utviklingen skjer i EU, og også dette påvirker norsk forvaltning. Globalt er det en utvikling i retning av at demokratiet i flere land er under press, det er en økende kritikk av byråkratiet og tilliten til forvaltningen er synkende."

Her står det minst tre viktige ting på en kompakt og fin måte. For det første slås det veldig tydelig fast at noen store utfordringer i vår tid er slik at de må løses i et samarbeid på tvers av departemenene. Temaene som nevnes er sikkerhet og beredskap, redusert økonomisk handlingsrom, knapphet på arbeidskraft, klimautfordringer og raskere teknologiutvikling. 

For det andre sier avsnittet at disse utfordringene er komplekse i sin natur, og krever svar som ikke kan slås opp i en eksistrende beste praksis eller retningslinje, og heller noen eksperter som skriver en ekspertutrednig vil være i stand til å utrede seg fram til alle sammenhenger og konsekvenser. Man må i stedet trekke på kunnskap og erfaringer på tvers av fagområder, sektorer, privat og offentlig sektor. 

Når slike utfordrigner skal løses er det behov for utprøving, testing og samskaping, og kanskje brukermedvirknign. Ingen fagmiljøer har en fasit. Rigging av arbeidet med slike utfordringer stiller krav til andre arbeidsformer og verktøykasser i forvaltningen som man må utvikle og trene på. (Denne artikkelen på Wikipeidia tar for seg forskjellen på det klare, det komplekse, det komplisderte og det kaotiske forklartr gjennom David Snowdens Cynefin-rammeverk)

Og for det tredje viser det siterte avsnittet fra statetgien til at mer og bedre samarbeid på tvers må gjøres i en situasjon der tilliten til forvaltning og politikk er synkende, riktignok fra et høyt nivå, og der grenseoverskridende utfordringer krever er mer internasjonalt blikk, i tillegg til det vi gjør i Norge. Forvaltningen må være mer internasjonalt orienter når den henter inn kunnnskap og utformer løsninger.

Men hva gjør vi?

Det vi ikke finner i denne departementsstrategien er beskrivelser hva som skal gjøres konkret. Det er ingen tiltakslister. Det virker helt bevisst. Her er åpenbart målet å etablere en felles virkelighetesoppfatning først, og deretter skal man jobbe med handlingsplaner og tiltak. Jeg tror tanken er at det er lettere å få oppslutning om det konkrete dersom man først har en felles virklighetsoppfatning av hva problemet er, og er enige om konsekvensene av å ikke gjøre noe mer kraftfullt kan bli veldig negative.

Når den nye strategien skal beskrive hva som er forskjellig fra den forrige, formulerer den det slik:

"Strategien for perioden 2021–2025 la stor vekt på samordning og samarbeid. Som et resultat av strategien har departementene tatt i bruk kjernegrupper, og Departementsakademiet er etablert.

Vi må videreutvikle arbeidsformene våre for å sikre helhet og langsiktighet i sektor- og samfunnsstyringen og budsjettprosessen. Slik kan vi bedre bidra til å løse komplekse samfunnsutfordringer."

Men hva vil det si at man skal "videreutvikle arbeidsformer som sikrer helhet og lansiktiget"? Og at det skal være arbeidsformer som brukes "i sektor- og samfunnsstyringen og budsjettprosessen"? Gjør man ikke det allerede? Og svaret er at det gjør man ikke i tilstrekkelig grad. Noe er gjort, og det fungerer, men det fungerer ikke godt nok. Man snakker sammen, man koordinerer, man går i møter, men det har for lite effek. De egentlige prioriteringene og veivalgene foregår i sektorene, som før, og bidrar til fragmentering når man treger mer helhet.

Når denne strategien skal følges opp med handling er det derfor flere ting som må komme på plass. For det første må det være sammeng mellom det forvaltningen vil og det politikerne vil. Politikerne må også ville mer helhet og gjennomføring på tvers. Når vi skal løse store og flokete tverrsektorielle samfunnsutfordringer bedre, holder det ikke at der er krevet i en departementsstrategi. Statsrådene må ville det og aktivt bidra til at det samarbeides politisk slik at helheten blir bedre. Ressurser og ansvar må sees i sammenheng. I stedet for å kjempe ensomme kamper for sine saker i regjeringen, må man dele ansvaret for suksesser og nederlag med andre.

For det andre har det med statens budsjettprosess å gjøre. Tverrsektorielle og langsiktige utfordringer, enten det er samfunsssikkerhet, klimatiltak eller ungt utenforskap, løses langt bedre hvis prosesen for å finne de rette tiltakene og sammenhengene, også er tverrsektoriell og langsiktig. Ikke alt i et statsbudsjett bør frikobles fra sektoransvaret, men noen av de største løftene, for eksempel når det gjelder videre digitalisering og strategier for anvendese av KI, eller grønn omstilling, kan med fordel organiseres som et arbeid i tverrsektorielle team.

Kjeden utredning - beslutning - gjennomføring

For det tredje er suksess på dette område avhengig av interesse for og kompetanse på gjennomføring av politikk. Departementene er "beslutningsmaskiner" som er gode til å omdanne det opplevde behovet for et eller annet tiltak fra utredningsstadiet til noe konkret som kan besluttes i regjering, og eventuelt i Stortignet. Gjennomføringskompetanse er det mindre av både i departementene og i samarbeidet mellom departementene, og her er det ikke mye drahjelp å få fra politikerne. Det er langt mer opptatt av å posisjonere seg for å få penger i neste års statsbudsjett, og av å feire årets bevilgninger som seire, enn av å finne ut om det som ble vedtatt faktisk blir noe av i form av resultater.

I Stortinget bruker man hele høstsesjonen på budsjettarbeid, og politiske seire og nederlag måles i hvor mye penger man får bevilget til ulike formål, ikke om det kommer konkrete resultater ut av de pengene som bevilges. Stortinget kan tro at alt er i orden, eller bryr seg ikke om det, helt til Riksrevisjonen kommer flere år etterpå og kan fortelle at det slett ikke gikk bra, og i noen tilfeller er det slik at stort sett ingenting av det det som ble vedtatt ble gjennomført slik man lovet. Hva gjør man da? Jo, man inviterer til høringer i kontrollkomiteen for å finne ut hvem man kan skylde på.

Regjeringen og departemetnene har gode grunner til å finne bedre måter å følge opp, lære av og forbedre gjennomføringsevnen, i samarbeid med sine underliggende etater. Bedre gjennomføringskompetanse betyr å forbedre læringssløyfer, systematisere erfaringsdeling om god styring, ledelse og gjennomføring, spesielt på områder som krever samarbeid på tvers av sektorene. Det må ikke være noe bare noen spesielt interesserte ildsjeler gjør, men man må institusjonalisere dette i departementsfellesskapet. Kanskje staten ikke bare trenger en utredningsinstruks, men også en "gjennomføringsinstruks", men noen spørsmål som må besvares av de som skal levere resultatene.

DFØ er i sin rapport om departementene, med rette, bekymret for at departementene ikke klarer å henge godt nok med på verken utfordringsbildet i sine underliggende etater, eller de nye digitale arbeidsformene som vokser frem for å svare på mer komplekse og krevende utfordrigner i sektoren og i samfunnet.. Bedre kompetanse, metoder og verktøy for å håndtere denne verdikjeden fra utredning til beslutning til gjennmføring, og forstå kontekstene det skal foregå i, er et godt sted å begynne.

Regjeringsmakt er makten til å lede departementer

Hva er egentlig den makten de politiske partiene kjemper om å få ved et stortingsvalg? Det er naturligvis mye snakk om saker og om samarbeidskonstallasjoner, men hva er det et flertall i Stortinget egentlig gjør når de har vunnet? Hvilke virkemidler og muligheter har de til gjennomføre det som blir vedtatt? Det holder jo ikke å vinne voteringer i Stortingssalen. Man skal gjøre det også.

Derfor er kampen om å vinne et stortingsvalg en konkurranse om å få sitte i regjering, og om å få styre departementene. Det er der den overordnede politikken utredes, utformes, besluttes og gjennomføres. Det er departementene som står for styringen av statens tjenesteleverandører, direktorater og tilsyn, samt eierstyring av statens foretak og selskaper. Det er også departementene som skriver budsjettproposisjoner og utarbeider nye lover.

Men hvordan står det egentlig til med departementene våre? Hva er det de som vinner et valg overtar? Er departementene organisert slik at at de kan møte forventningene til hva de skal levere av resultater? Har de virkemidlene som trengs? Er de forberedt på en fremtid der endringstempoet blir høyere og oppgavene som skal løses er mer komplekse og mer tverrsektorielle? Der ledelse ikke bare er ledelse i linje og der teknologien er en stadig viktigere komponent i det man skal beherske? Er de i er i stand til å omdanne politiske viljesærklæringer til konkret og gjennomførbar handling? 

Departementene i en brytningstid

Alle som er opptatt av denne type spørsmål, enten de har ambisjoner om å styre landet de neste fire årene, eller bare er generelt interessert i forholdet mellom politikk og embetsverk, eller av overgangen fra utredning til beslutninger til gjennomføring, kan gjøre lurt i å lese rapporten "Departementene i en brytningstid" (DFØ 2025:2) fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som kom ut i april i år.

Rapporten forklarer innledningsvis både hva et departement gjør og hvordan man gjør det (mange politikere vet ikke så mye om det, før de plutselig en dag skal lede det). Den beskriver endringer som har skjedd i departementenes roller og ansvar de siste årene, og hva som vil kreves fremover. Her er det grunn til å nevne at rapporten tar utgangspunkt i en tidligere rapport, Difis rapport fra 2011 "Hva skjer i departementene?" (Difi-rapport 2011:11), og gir en analyse av hva som har skjedd, og ikke skjedd, i de 14 årene etter dette. Den er særlig opptatt av disse problemstillingene, hver for seg, og sammen:

• Hva kjennetegner departementsrollen i dag? Hvordan har rollen utviklet seg de siste 10-15 årene? 
• Hvilke eksterne faktorer påvirker departementsrollen? 
• Hvilke interne faktorer påvirker departementsrollen? 
• Hvilke utfordringer og utviklingstrekk vil påvirke departementsrollen i tiden fremover? 
• Hvordan kan/bør departementene møte utfordringene?

Departementenes to hovedroller

Rapporter fra 2011 la til grunn at departementene, litt forenklet og med en del overlapp, har to hovedroller. En rolle som sekretariat for politisk ledelse og en rolle som politikkgjennomfører. Og at det hadde vært en klar dreining, over lang tid, med mer vekt på den første rollen og mindre vekt på gjennomføringsrollen, som er flyttet ut av departementene og til direktoratene. 

Departementenes rolle som sekretariat for politisk ledelse beskrives slik:

"Denne hovedrollen er definert ved at den gjelder den direkte betjeningen av politisk ledelse. Departementene bidrar til politikkutvikling, som er en faglig forberedelse av statsrådens og regjeringens politikk. Det kan blant annet være utarbeiding av meldinger og proposisjoner og forberedelse av politiske utspill. Det kan også være utdyping eller underbygging av gjeldende politikk, gjennom svar til Stortinget og ved å bistå statsrådens tilsvar til medieoppslag.

Sekretariatsrollen omfatter også bistand til politikkformidling. som er formidling av innholdet i politiske vedtak og av statsrådens standpunkter i aktuelle saker. Dette omfatter å håndtere mediehenvendelser, yte medierådgivning i forbindelse med medieoppslag og lansering av statsrådens politikk. I tillegg omfatter sekretariatsrollen taktisk-strategisk rådgivning i form av tilrettelegging og timing av prosessene for politikkutvikling"

 Depatementenes rolle som politikkgjennomfører beskrives overordnet slik av DFØ:

"Denne hovedrollen er definert ved at embetsverket opptrer utad med fullmakt og på statsrådens vegne og ansvar. Politikkgjennomføring omfatter myndighetsutøvelse, primært gjennom enkeltvedtak eller forskrift. Det er også styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring). I tillegg skal departementene sørge for gjennomføring og oppfølging av sektorpolitikk overfor kommuner, næringsliv, innbyggere og organisasjoner."

Mindre endringer de siste årene

En interessant og viktig erkjennelse i rapporten at denne inndelingen i ulike roller har vokst frem over ganske lang tid frem mot 2011, men at det egentlig ikke har skjedd særlig store endringer etter at forrige rapport kom. Den lange linjen har vært tanken om å gjøre departementene bedre i stand til å bistå statsråden i det daglige politiske arbeidet, noe som har preget de fleste omorganiseringer på departementsnivå de siste 40 årene. Helt siden 1946 har det vært et forvaltningspolitisk mål å utvikle og styrke departementene sin funksjon som "sekretariat for politisk ledelse", i følge DFØs rapport. De siste årene har det ikke vært like mange slike endringer:

"I perioden fra 1990-tallet til 2010 ble det gjort flere grep for å styrke rollen som sekretariat for politisk ledelse og nedtone politikkgjennomføringsrollen. Myndighetsoppgaver i form av enkeltsaksbehandling og tilskuddsforvaltning ble overført til underliggende virksomheter, og rent faglig utredningsarbeid likeså. Etter 2010 har departementene vært mer preget av stabilitet på dette området – det er få oppgaver som er flyttet ut."

Pussig nok vokste departementene mer i antall ansatte i perioden da oppgaver ble flyttet ut til direktoratene, mens det har holdt seg ganske stabilt de siste 10 årene. I 2024 jobbet det 4 637 ansatte i departementene og på statsministerens kontor. Antall ansatte i departementene økte fra 2000 til 2011 som var perioden da et ble flyttet oppgaver ut til direktoratene. Det har ikke vært en tilsvarende trend de siste årene. Fra 2016 har antall ansatte hatt en nedgang på 1,1 prosent. 

Rapporten dokumenterer også hvordan det kortsiktige har fått større oppmerksomhet og tar mer tid. Alt som haster må prioriteres foran det som haster litt mindre. Forhold som driver dette er økningen i antall mediehenvendelser, antall saker og anmodningsvedtak fra Stortinget, antall saker fra riksrevisjonen, mer EU-lovgivning som må følges opp og antall innsynsforespørsler. Alt dette er naturligvis viktig, men til sammen bidrar det til at det blir mindre tid til langsiktige og tverrsektorielle planer og prosesser. "Mediehverdagen er arbeidshverdagen" slår rapporten fast et sted, og det tror jeg er en presis spissformulering.

Er tredeling riktigere enn todeling?

DFØ-rapporten problematiserer imidlertid begrepet "sekretariat for politisk ledelse" som rollen som har vunnet fram på bekostning av politikkgjennomføring, og tar til orde for at politikkutviklingsrollen er mer sammensatt, og også har noen mer langsiktige sider, enn den daglige betjeningen av politisk ledelses agenda, reisevirksomhet og spørsmål fra Stortinget. DFØ tar til orde for at det er i dag egentlig er en tredeling av det som gjøres i et departement, og at en slik inndeling gir en mer riktig og nyansert forståelse:

"Flere tar derfor til orde for en tredeling av departementsrollen: sekretariat for politisk ledelse, policyutvikling (utvikling av sektorpolitikken) og politikkgjennomføring. Mens den første kategorien handler om betjening av statsråden og regjeringen, så handler den andre kategorien mer om departementenes ansvar for å ha strategier og planer for en kunnskapsbasert og langsiktig utvikling av sektoren. Flere er opptatt av å synliggjøre denne faglige politikkutviklingsrollen departementene har, og mener den er viktig fordi den ivaretar behovet for et mer langsiktig perspektiv og fordi den gir et godt strategisk og faglig grunnlag for den politikken som sittende regjering skal utforme."

Samordningsbehov mellom departementene og med etatene

Rapportens informanter er opptatt av at samordning på tvers av sektorer og departementer tar mer tid i dag enn tidligere, men at forventningene gjerne er enda større enn rammebetingelsene for å få til noe på tvers. Det er flere komplekse samfunnsutfordringer der det er behov for et mer gjennomføringsorientert samarbeid. Rapporten beskriver noen av verktøyene i verktøykassen: Regjeringsbehandling, etalering av "kjernegrupper"på syv prioriterte tverrsektorielle områder, statsbudsjettprosessen (som i rapporten kritiseres for å være kortsiktig og lite helhetlig), og det drøftes om departementskulturene fremmer samarbeid eller hemmer samarbeid.

Det er også et eget delkapittel (kap 4.5) om forholdet mellom departementene og etatene. De underliggende etatene har hatt et høyere endringstempo enn departemementene de siste årene. Mange har vært gjennom eller står i sammenslåinger, delinger, flyttinger, effektiviseringer, og ikke minst, store digitaliseringsprosjekter som endrer mange av arbeidsprosessene. Har departmentene god nok innsikt i og kompetanse om slike store omstillinger? Rapporten tviler på det:

"Flere av de underliggende virksomhetene har store IT-systemer som skal oppgraderes eller byttes ut. For mange innebærer dette en digital transformasjon, som ikke bare betyr en endring i teknologi, men en endring av virksomhetens arbeidsprosesser. Et spørsmål noen stiller er om departementene er rustet til å legge til rette for den digitale transformasjonen i etatene. Departementene har ikke selv store IT-systemer og har i begrenset grad digitaliseringskompetanse. IT-utvikling i etatene blir ofte primært et spørsmål om det når opp som satsingsforslag i budsjettprosessen. Forståelsen for at digitalisering kan innebære gjennomgripende endringer i organisasjonen kan derfor være mindre til stede."

Mens departementene hevder at de har et flerårig perspektiv i sin dialog med etatene, sier etatene at departementene i begrenset grad har et flerårig perspektiv i sin styring. Rapporten slår fast at departementer er hierarkiske og sektoroppdelte organisasjoner, der ledelsen i stor grad må se oppover. Samtidig som de underliggende etatene i stor grad har gått over til andre måter å lede og utvikle, med et stort innslag av nye digitale samarbeidsmodeller som har fjernet seg fra departementenes faglige avdelingsinndeling. Faren for å snakke forbi hverandre, eller rett og slett ikke forstå behovene ute i virksomhetene, er økende.

Fremtidens departement

Kapittel 5 i rapporten har fått overskriften "Fremtidens departement". Det innledes med å minne om tidens mer generelle utfordringer, med press mot demokratiet, økende byråkratikritikk og synkende tillit til institusjoner i samfunnet. Rapporten er, ikke helt uventet, opptatt av at kravene fra en mer kortsiktig politisk hverdag og mediehverdag må ivaretas, men at dette må balanseres mot en langsiktighet og en faglighet som er nødvendig for å sikre integritet og tillit. Rapporten peker helt konkret på at det den omtaler som "departementenes kunnskapsfunksjon" må styrkes:

"Etter vår vurdering er det viktig at departementene har analysekapasitet og -kompetanse til å ivareta kunnskapsfunksjonen. Det betyr ikke at departementene skal dublere direktoratenes kompetanse eller drive forskning. Men departementene må ha medarbeidere med evne til å koble faglig kunnskap og erfaringer fra politikkgjennomføring med det politisk mulige og ønskelige. Departementene og underliggende virksomheter må i felleskap sikre at utredningene som danner grunnlag for ny politikk har tilstrekkelig god kvalitet. Departementene er helt avhengige av faglige råd fra underliggende virksomheter. Da er det også behov for tilstrekkelig fagkompetanse i departementene til å gi gode bestillinger, og ha et tilstrekkelig kritisk blikk på innspillene som kommer fra direktoratene."

 Gjennomføringsrollen

Noe av det mest interessante og viktigste i denne rapporten er det som skrives om gjennomføringsrollen departementene har. Nå har riktignok mye av den praktiske delen av denne rollen blitt flyttet ut til etatene, men da er det desto viktigere at det er et godt samarbeid mellom departement og etat for å sørge for at det som blir vedtatt også kan gjennomføres. Her er det i følge rapporten mye som kan bli bedre:

"Selv om politikkformidling og utvikling av ny politikk har fått stadig større oppmerksomhet, er det viktig at departementene også sikrer at den vedtatte politikken blir gjennomført. Som vist i kap. 4.1.3 og 4.4.1 skjer det i stor grad gjennom styringsdialogen med underliggende virksomhet. Men også her er det viktig at ikke departementene blir fanget av detaljene, men evner å se de mer langsiktige linjene i sektorens kjerneoppgaver samtidig som virksomhetene blir minnet om den politiske dynamikken som ligger i departementene. Det innebærer at virksomhetene også må være i forkant og forstå hvilke behov departementet og den politiske ledelsen har.

En svakhet i forvaltningen er begrenset kunnskap om resultater og effekter. Selv om mål- og resultatstyring er den helt sentrale i styringsmodellen i offentlig sektor, er det fortsatt behov for bedre resultatinformasjon om offentlig virksomhet. En DFØ-gjennomgang av årsrapportene fra 2012 viste at et fåtall av virksomhetene vurderte eller omtalte oppnådde effekter for brukere og samfunn. Selv om de fleste virksomheter har blitt utfordret på dette siden den gang, er det fortsatt mye rapportering om gjennomførte aktiviteter heller enn om hvilke resultater de har gitt.

Ledelse, kompetansebehov for rekruttering

Rapporten avslutter med noen refleksjoner om hvorfor det er slik at uansett hvilke tiltak som ellers settes i verk, så vil en hovedutfordring være å være utstyrt med ledelse og kompetanse som står i forhold til det utfordringene krever. Også her er det en del å gå på, skal vi tro rapporten. Statlige eatsledere i store omstillingsprosesser føler seg ofte ganske alene, uten den støtten fre departementet som kunne gjort det lettere å lykkes. Kanskje fordi departemetets ledelse opplever at det er viktigere å beskytte statsråden sin enn å støtte egne etatsledere når det brenner. 

Men dette reiser også det mer generelle spørsmålet om vi klarer å bygge kultur og kompetanse for økt omstillingstempo. Der samarbeid på tvers av sektorer og virksomheter, mer tekologidrevet endring, og kanskje behov for mer generalistkompetanse om store tverrgående samfunnsutfordringer, og ikke bare "smal" faglighet, trengs mer. Hvor henter man den kompetansen og de egenskapene som kreves av ledere og medarbeidere for å lykkes med slike omstillinger? Hvor er støtten og virkemiddelapparatet som gjør det letttere for departementene og etatene å lykkes? Hvordan bygger man forutsetningene for å drive lansiktig utviklings og omstillingsarbeid når det kortsiktige alltid haster mer? 

DFØs rapport har ikke alle svarene på dette, men det er noen gode spørsmål, og også en del gode beskrivelser av hvordan denne balansen må håndteres bedre. Jeg håper politikerne som skal lede departememtene, og som er avhengige av departementene for å gjennomføre sine prosjekter, uansett hvilken side de er på, vil interessere seg mer for hvordan vi skal lykkes bedre med gjennomføringen av beslutningene.

Notat om forvaltningsutfordringer

I tildelingsbrevet for 2025 fikk DFØ i oppdrag fra sine styrende departementer å utarbeide et notat om store utfordringer i forvaltningen. Bestillingen i tildelingsbrevet var slik:

"Notat om utfordringsbildet for forvaltningen. 

Behovet for arbeidskraft, klimautfordringer og finansering av offentlig sektor fremover er satt på agendaen i sentrale utredninger og dokumenter. Dette danner et viktig kunnskapsgrunnlag for utvikling av forvaltningspolitikken fremover. Det kan være behov for en større forvaltningsutredning. Før et slik arbeid evt. settes i gang ber vi DFØ utarbeide et oversiktsnotat som kan danne grunnlag for videre utvikling av forvaltningspolitikken."

Dette er en interessant bestilling som kunne vært løst på veldig ulike måter. DFØ kunne tatt utgangspunkt i de store spørsmålene som er nevnt, arbeidskraftsbehov, klima og finansiering av velferden. Eller de kunne grepet fatt i formuleringen om at det "kan være behov for en større forvaltningsutredning", og latt denne bestillingen bli en oppfordring om å skrive lange lister over utredningsbehov om krevende teamer i en kommende større forvaltningsgjennomgang. DFØ kunne pekt på kunnskapshull og behov for oppdaterte analyser av departementer, direktorater, tilsyn, sektorer, lover, forskrifter, statlig styring og kommunal styring, og ville hatt ting å gjøre i mange år fremover. 

DFØ har heldigvis valgt å ikke løse det på denne måten nå, selv om flere slike behov er der. I stedet har DFØ laget et kort og spisset notat som heter "Utfordringsbildet i forvaltningen", med undertittelen "Utviklingstrekk og gjennomgående utfordringer innen organisering, styring og ledelse i norsk forvaltning, på bare litt over 20 sider. Der løfter de frem det viktigste vi allerede vet. Ting vi vet fordi DFØ har utredet det selv, eller fordi andre har gjort det. Ting vi vet det fordi det er nevnt i riksrevisjonsrapporter, i stortingsmeldinger, i NOUer, i områdegjennomganger eller andre steder, uten at problemet er løst. 

Dette notatet handler sånn sett om noen av elefantene i rommet. Det vi vet at ikke er i orden, men som det av ulike grunner ikke passer å prøve å gjøre noe med, eller som det ikke er mulig å få et politisk flertall til å gjøre noe med. På 20 sider er det mye viktig som blir hentet frem og minnet om. Jeg skal ikke gå igjennom alle her, men nevne tre av disse "elefantene i rommet", som er mitt begrep, ikke DFØs forumulering. Men uavhengig av hva man kaller dem så skal DFØ skal ros for å være så tydelige som de er og for at når noe er utredet flere ganger før så er det ikke nødvnedigvis enda en utredning som trengs..

For mange oppgaver og for svake forutsetninger for å løse dem

Den første av disse "elefantene" jeg vil trekke frem handler om at politikeres ambisjoner om å løse stadig flere oppgaver gjennom nye tiltak i offentlig sektor stadig vokser, men tilgangen på folk og fagmiljøer som skal løse alle de nye oppgavene ikke står i forhold. Ja, trangen til reguleringer, normer, detaljstyring går faktisk ut over evnen til å løse oppgaver fleksibelt og effektivt, i følge flere utredninger.

 Dette er aller mest tydelig når det gjelder kommunene. Der er det stortinget som vedtar stadig nye lover, forskrifter, føringer og retningslinjer om hva kommunene skal levere av tjenester, og detaljerte bestemmelser om blant annet bemanning og kompetanse, men det samme Stortinget vil ikke ta noen av dagens oppgaver bort. Og flertallet vil heller ikke at kommunene skal organisere seg slik at de lettere kan nå de ambisjonene som er satt. DFØs rapporten sier at:

"Selv om kommunereformen resulterte i færre kommuner, konstaterte Generalistkommuneutvalget at reduksjonen ikke var tilstrekkelig til å oppnå målene i kommunereformen. Fremdeles har om lag halvparten av de 357 kommunene under 5 000 innbyggere. Forskjellene i kommunenes forutsetninger for å ivareta oppgavene øker. Ingen kommuner klarer å oppfylle alle krav som følger med de lovpålagte oppgavene fullt ut. En hovedutfordring er at særlig små, usentrale kommuner strever med å oppfylle lovfestede krav. Utviklingen i mange kommuner med befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kapasitet og kompetanse, gjør det særlig vanskelig når oppgavene krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø for å kunne løses."

Men det er ikke bare i de minste kommunene at uhensiktsmessige kommunegrenser skaper problemer for en mer hehetllig og sammenhengende tjenesteproduksjon. Også i by- og tettstedsområder, med helt andre arbeidsplasser, boligområder og innbyggertjenester enn da kommunegrensenene ble fastfastsatt for flere tiår siden, sliter med effektiviviteten. DFØ skriver at:

"I de tilfeller der eksisterende kommunegrenser gir oppsplitting av sammenhengende by- og tettstedsområder, kan dette bidra til svekket effektivitet i kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon. De fleste kommuner har tatt i bruk interkommunalt samarbeid for å kompensere for manglende kapasitet og kompetanse i egen kommune. En ulempe som Generalistkommuneutvalget påpeker, er at dette gir en alternativ styringsform på siden av kommunens egen organisasjon, som kan komplisere tverrfaglig samarbeid internt i kommunen."

Nå er det selvfølgelig ikke bare i kommunesektoren at man opplever at spriket mellom politisk vedtatte ambisjoner, og kapasitet og kompetanse til å å svare dem ut, er økende. Det skjer også i statlig tjenesteproduksjon og i spesialisthelsetjenesten. Man trenger ikke være synsk for se at dette gapet mellom politisk skapte forventninger, og kompetansemessig og organisatorisk evne til å løse dem, blir den store utfordringen fremover.

Manglende helhet og for lite utviklede mekanismer for prioritering

Andre elefant DFØ trekker frem handler om at de gode prosessene for å prioritere noe fremfor noe annet innenfor en helhet er for svake i offentlig forvaltning. En av overskriftene i rapporten er "Styring på innsatsfaktorer og aktiviteter, samt tilsyn og kontroll, gir mindre handlefrihet og binder ressurser." Rapporten nevner flere rapporter som har kommet de siste årene som bekrefter inntrykket av detaljstyring og kortsiktighet, til tross for politiske erkæringer om at styringen skal være mer tillitsbasert og mindre opptatt av detaljer. Ja, det er til og med vedtatt en "tillitsreform". DFØ-rapporten slår fast at:

"Nordlandsforsknings statusrapport om tillitsreformen, viser at svært få opplever redusert omfang av prosess- og dokumentasjonskrav som et ledd i arbeidet med tillitsreformen. I rapporten spørres det om tillitsarbeidet i større grad bør handle om å rydde i omfanget av regler, prosess- og dokumentasjonskrav, heller enn å utforme strategier for å mestre kompleksiteten i de mange kravene som stilles. Selv om kontroll- og regelstyring på ett område isolert sett er hensiktsmessig, peker rapporten på at summen av flere, kanskje motstridende krav, ofte forsterker seg utover i styringslinjen."

Et forhold som forsterker denne fragmentering og sektoriseringen som DFØ trekker fram i rapporten, er statsbudsjettproessen. Dette er noe DFØ har omtalt mer utførlig i en annen rapport tidligere (og som jeg også har blogget om). I notatet nå minner DFØ om hvordan budsjettprosessen bidrar til mer fragmentering enn ønskelig:

"Ifølge en evaluering av statsbudsjettprosessen er budsjettarbeidet i Norge preget av forutsigbarhet og god budsjettkontroll. Samtidig oppleves prosessen å være innrettet mot satsingsforslag og kutt, uten å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene. Det utarbeides en rekke satsingsforslag som i for liten grad blir silt bort underveis. Arbeidet med innsparinger oppleves som spill og for lite målrettet. Mengden av saker som løftes til regjeringens bord, reduserer også muligheten til å prioritere helhetlig og langsiktig. Dermed fungerer budsjettprosessen ikke godt nok som verktøy for nødvendig prioritering og samordning."

For små gevinster av digitaliseringen

Den tredje "elefanten" jeg vi trekke frem her er at den omfattende satsingen på digitalisering i offentlig sektor i for liten grad har resultert i effektivisering og kostnadsbesparelser. Mye er selvfølgelig bra i Norge når det gjelder digitale tjenester, og vi har digitalisert viktige prosesser som tidligere var manuelle, men det er mye ugjort på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og mellom offentlig og privat sektor. Dette skyldes i følge DFØ flere forhold. Gamle og utdaterte it-systemer som fortsatt er i bruk er en årssak til at gevinster ikke kan hentes ut. Her viser DFØs notat blant annet til Riksrevisjonens rapport om politiets it-utfordringer.

Et annet problem når det gjelder samfunnsgevinster og virksomhetsgevinsgter gjennom digitalisering er at vi ikke får realisert potensialet når når det gjelder å skape verdier basert på gjenbruk og deling av data. Det finnes mye verdifullt i offentlige datasystemer, som har verdi for flere enn den virksomheten som har dataene, men som at ulike grunner ikke deles og gjenbrukes slik de kunne: 

"Offentlig sektor sitter på store datamengder som kan bidra til å identifisere samfunnsutfordringer, analysere trender, finne innovative løsninger og utvikle mer effektive offentlige tjenester. Deling av data mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlig og privat sektor, har vært et satsningsområde for å få til mer sammenhengende og effektive tjenester. Riksrevisjonen peker i en forvaltningsrevisjon på at mangelfull styring og samordning gjør at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført. Det skyldes blant annet at arbeid i én sektor ikke prioriteres, selv om andre sektorer er avhengig av dette. I arbeidet med sammenhengende tjenester er det avgjørende at alle aktørene prioriterer sin del av ansvaret som skal til for mer effektive og brukervennlige tjenester. Utvikling av datadelingstjenesten Tilda, som skulle gi bedre koordinering av statlige tilsyn, er et annet eksempel. Flere tilsynsmyndigheter viser til manglende prioritering og finansiering i egen virksomhet, som forklaring på hvorfor de ikke har mulighet til å dele data gjennom løsningen."

Rapporten nevner helt spesifikt mangelfull oppmerksomhet om og samordning knyttet til juridiske problemstillinger som en hindring for å få mer effekt ut av digitaliseringen. Selv om regelverksutfordringene ofte er ganske like på tvers av sektorer og organisasjoner, klarer man ikke å utrede, veilede og koordinere på en mer tverrgående og helhetlig måte. Rapporten slår fast at:

"Behov for avklaringer av juridiske problemstillinger om blant annet personvern og gjeldende lov- og regelverk, er pekt på som en av flere hindringer for å få dette til. En kartlegging Skatteforsk har gjennomført, viser at ulike etater står overfor mange av de samme juridiske og organisatoriske utfordringene når de skal digitalisere. Manglende koordinering og føringer gjør imidlertid at utfordringene blir forsøkt løst hver for seg. Ifølge kartleggingen bør nasjonale myndigheter tydeliggjøre retningslinjer for databruk, testing av KI og deling av data på tvers av sektorer, samtidig som offentlige virksomheter bør utforske handlingsrommet mer aktivt og unngå overdreven forsiktighet.

Omstilling vil tvinge seg frem

DFØ er også opptatt av å få frem at det ikke er mulig å la være å omstille stat og kommune. Vi har ikke verken penger eller arbeidskraft nok til å bare la ting fortsette som før. Kampen om å så tak i kompetanse og arbeidskraft, behovet for å bygge opp gode og og attraktive fagmiljøer, og behovet for å utvikle en kultur og ledelse for innovasjon, vil tvinge frem endringer

"Knapphet på arbeidskraft vil kreve strukturelle grep i forvaltningen, med nye måter å organisere arbeidet og tjenestene på. I tillegg til omstilling på virksomhetsnivå, vil behov for omdisponering av arbeidskraftsressursene også bety økt mobilitet, kompetanseutvikling og omskolering. Oppgaver og tjenester vil i større grad bli gjenstand for prioritering. Det må vurderes hva som er kjernevirksomhet og hva som er nødvendige tjenesteleveranser. Det vil handle om kvalitet, omfang og hva som er godt nok. Det innebærer også å vurdere hva forvaltningen kan slutte å gjøre. For eksempel peker Helsepersonellkommisjonen på at behovet for effektivisering og omstilling krever sterkere prioritering. Omfanget av overbehandling og unødvendige tjenester med liten eller ingen dokumentert helseeffekt må reduseres, til fordel for tjenester som er viktige for folks liv og helse."

Omstillingen tvinger seg frem på grunn av endret befolkningssammensetning, endringer i arbeidsmarkedet, knapphet på fagfolk og for lite ressurser til å prioritere alt på en gang. Spørsmålet er om omstillingen vil komme på en ubehagelig måte, ved at vi slipper opp for folk og penger til å løse oppgavene, noe som åpenbart vil ramme de svakeste hardest. Eller om det er slik at vi tar til oss analysene i blant annet denne rapporte fra DFØ, og innfører styrings- og prioriteringsmekanismer som er bedre tilpasset utfordrignene vi står i.

Flere ansatte i statsforvaltningen

Eser statsforvaltningen ut? Hvor mange ansatte er det i statlig forvaltning, og hvordan defineres den egentlig? Hvordan har det utvilket seg siden i fjor, og gjennom de siste årene? Og hvorfor har antall ansatte i departementene begynt å øke igjen, etter flere års nedgang?

Dette er et interessant område å utforske, og heldigvis slipper man å synse i vei offentlige sektors vekst uten faktagrunnlag. Hvert år kommer Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) med et notat som beskriver status. Årets versjon heter "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen 2022-23" og er på høyst overkommelige 30 sider tekst, tabeller og grafer.

Hvor mange er det totalt?

Hvor mange ansatte er det i statsforvaltningen totalt, hva regnes med og hva regnes ikke med, og hvor mange er det nå sammenlignet med før? For å ta det i tur og orden så var det i 2023 i alt 174 781 arbeidsforhold i statsforvaltningen, en økning på 578 fra 2022. Av disse er det 4549 ansatte i departementene, en økning på 65 fra 2022. Resten, 170 232 arbeidsforhold, er i "underliggende virksomheter", det vil si både sentrale direktorater, regionale ledd i direktoretene, og en helt del operative virksomheter som ligger under departementene, som Politiet, Forsvaret og alle universitetene.

Det er store forsjeller mellom de ulike departementsområdene når det gjelder antall arbeidsforhold. En tredel (32,6 prosent) av arbeisforholdene er under Kunnskapsdepartementet og 95 prosent av disse er ansatte ved universiteter og høgskoler. Justisdepartementet står for 17 prosent av arbeidsforholdene, og to tredeler av disse er i Politiet. Områder under Energi-, Klima og miljø-, Kultur-, Utenriks- og Landbruk og matdepartementet utgjør alle under 2 prosent av det totale antall arbeidsforhold.

Litt om hva som ikke er med

Så vil noen kanskje lure på hvordan virksomheter under Helse- og omsorgsdepartmentet bare kan utgjøre 2.2 prosent av antall arbeidsforhold i statsforvaltningen når helse- og omsorgssektoren genrelt og sykehussektoren spesielt, er så fryktelig stor? Vel, det har med to ting å gjøre. For det første ligger mye av dette ansvaret, for eksempel for eldreomsorg, hos ansatte i kommunene, ikke i staten, slik det også er med mange andre offentlige tjenester. Og for det andre er den delen av helsetjenestene staten har ansvar for: sykehusene og den øvrige spesialisthelsetjenesten, organisert som helseforetak, det vil si gjennom statlig eide selskaper med egne styrer, og ikke som underliggende organer som er styrt direkte fra departementet. I helseforetakene jobber det over 130 000 statsansatte som ikke regnes med som en del av statsforvaltningen.

Det betyr at mens universitetsprofessorer og politifolk er med i tallene, så er leger og sykepleiere på sykehus ikke med. Ansatte i Forskningsrådet er med, mens ansatte i Innovasjon Norge (selskap) er ikke med. Statens vegvesen er med, mens Avinor og BaneNor ikke er med. Ansatte i den statlige delen av NAV er med, men ikke den kommunale. Og det behøver ikke være noe stort problem så lenge man er klar over at det er slik, og at man sammenligner like ting likt.

Utviklingen over tid

Antallet arbeidsforhold i statsforvaltningen øker jevnt og trutt, men det er vanskelig å si at det er noen eksplosjon. En av grafene i rapporten viser at det var omkring 157 000 arbeidsforhold i underliggende virksomehter i 2017, mens det i 2023 var 170 232. De fleste større økningene det siste året lar seg forklare i form av politiske prioriteringer som er gjort. Det er spesielt forsvar og politi som har økt fra 2022 til 2023, i følge rapporten, men også av mer uforklarte grunner Universitetet i Oslo (UiO): 

"Forsvaret, UiO og Politiet har størst økning i antall arbeidsforhold fra 2022 til 2023, både når vi justerer for omorganiseringer og når vi ikke gjør det. Forsvaret økte med 466 arbeidsforhold. Ifølge Forsvaret var endret arbeidsmengde innenfor nåværende oppgaveportefølje og endring i oppgaveporteføljen de viktigste årsakene til økningen. UiO oppgir endring i oppgaveporteføljen og endret oppgaveløsning i administrasjonen som de viktigste årsakene til økningen. De kommenterer i tillegg at de har hatt økt eksternfinansiert virksomhet. Veksten er på 166 arbeidsforhold. Til slutt har Politiet hatt en vekst på 106 arbeidsforhold. De viser til vakanser/naturlige svingninger som viktigste årsak til økningen."

Det som kan være vanskeligere å forstå er hvorfor det ikke synker mer på områder som ikke er prioritert, eller der det burde være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster fra mer digitale og automatiserte prosesser. Men noen av etatene viser til slike gevinster, med Skatteetaten i spissen. En viss nedgang etter covid-veksten burde det også være, og rapporten nevner noen slike effekter, og trekker frem NAV som en etat som har hatt en slik omstilling, først opp, og sa ned igjen.

Både når vi ser på justerte og ikke-justerte tall er det NAV, FHI og Skatteetaten som har størst reduksjon i antall arbeidsforhold. NAV har hatt størst nedgang med 743 arbeidsforhold. De oppgir covid-19 og vakanser/naturlige svingninger som de viktigste årsakene til nedgangen. I fritekstfeltet utdyper de at reduksjonen har sin hovedårsak i at etaten fikk ekstra midlertidige budsjettmidler som følge av covid-19, og at 600 av disse arbeidsforholdene ble redusert i perioden 2022-2023. FHI har nest størst reduksjon på 147 arbeidsforhold. De oppgir «andre årsaker» som viktigste årsak til nedgang, og spesifiserer at nedbemanning er grunnen til reduksjonen. De angir også vakanser/naturlige svingninger og endring i oppgaveporteføljen blant de viktigste årsakene til nedgangen. Skatteetaten har den tredje største nedgangen, på 111 arbeidsforhold. De oppgir effektivisering som viktigste årsak til nedgangen og kommenter at reduksjonen knyttes til gevinstrealisering som følge av digitalisering og automatisering."

Hva med departementene?

En ting det ikke er så enkelt å forstå er hvorfor det blir flere ansatte i departementene igjen, etter litt nedgang i flere år. Det er så vidt jeg forstår ganske bred enighet om at departementene skal konsentrere seg om å være sekretariat for politisk ledelse, støtte opp om regjeringens arbeid, styre underliggende etater og generelt drive med strategi og prioriteringer i stort, mens operative ting legges ut i direktoratene. Da burde det bli færre ansatte over tid i departementene.

I følge tallene er det ikke slik. I 2016 var det i alt 4619 ansatte i departementene. Det gikk ned til 4443 ansatte i 2021. Så har det begynt å vokse igjen, opp til 4549 ansatte i 2023. Hvis det har en god forklaring, så finner vi den ikke her.