Rapport om åpenhet i forvaltningen

Hvor åpen er norsk forvaltning sammenlignet med offentlig sektor i andre land? Har vi det innsynet i beslutningsprosesser og dokumentasjon vi bør ha? Vet vi nok om statens og kommunenes anskaffelsesprosesser, og om eierskap til aksjeselskaper og eiendommer slik at vi klarer å forhidre inhabilitet og korrupsjon? Og hvordan balanseres åpenheten i møte med andre viktige samfunnshensyn, som nasjonal sikkerhet og personvern? 

Dette er blant flere viktige spørsmål Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har ønsket bedre oversikt over, i form av et mer helhetlig blikk på hvordan man skal ljobbe videre med disse problemstillingene, hver for seg, og sammen. Arbeidet med å skaffe innsikten og skrive rapporten er gjennomført av Halogen. Sluttrapporten heter "Åpenhet i forvaltningen - En kartlegging av utfordringer og muligeheter for åpenhet i norsk forvaltning". DFD publiserte og en nyhetssak på nettsidene sine, der de skriver at:

"Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har mottatt ein ny rapport som gir råd og perspektiv på korleis openheita i forvaltninga kan styrkast. Rapporten er utarbeidd av Halogen på oppdrag frå departementet, og byggjer på intervju med representantar frå sivilsamfunnet og offentleg sektor. 

 – I ei tid der demokratiske verdiar blir utfordra i fleire delar av verda, er arbeidet med openheit i forvaltninga viktigare enn nokon gong. Openheit er ein grunnstein i tilliten mellom innbyggjarane og styresmaktene, og ein føresetnad for eit velfungerande demokrati, seier digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne Tung."

Mye er bra, men slett ikke alt

Halogens team som har jobbet med dette prosjektet har bestått av Eline Prytz Andersen, Helena Larsson, Tiana Ringseth og meg selv, og underveis bidro også Bente Meen med sitt kloke og erfarne forvaltnings- og digitaliseringshode. Rapportens funn har så langt blitt presentert for en faglig lunsj i DFD og for et interessentforum for åpenhetsarbeid der både departementer, direktorater og ulike ikke-statlige organisasjoner deltar. Den blir også tema på det årlige Åpenhetsseminaret i Norsk Presseforbund som skal være 22. september. 

På disse møtene har det vært gode diskusjoner om hvordan det egentlig står til i Norge med åpenheten. Det er som bidrag til den samtalen vi trenger om veien videre jeg tenker at rapporten har størst verdi. Dels ved å presentere oppdaterte fakta og analyser om hvor langt vi har kommet på ulike områder i Norge, men aller mest ved å presentere innsikt basert på intervjuer med medarbeidere i departementer, direktorater, presseorganisasjoner og andre som arbeider med innsyn og åpenhetsspørsmål til daglig, og har delt kunnskapen de har, inkludert frustrasjoner, dilemmaer, ønsker og håp.

Alle er opptatt at åpenhet er viktig for demokratiet og rettsikkerheten, og for tilliten til politikk og forvaltning. Det er generelt stor støtte til at Norge skal ha et høyt ambisjonsnivå. Det er også ganske bred enighet om at Norge ligger langt fremme på viktig områder. Ting som trekkes frem er den digitale innsynsløsningen e-Innsyn, åpenhetsloven, miljøinformasjonsloven, partifinansieringslovverket og innsyn i innbyggernes lønns- og skatteforhold. Her er vi på verdenstoppen i åpenhet. Mens det på andre områder slett ikke er slik at Norge ligger lengst framme. Hva som mangler på flere av disse andre områdene er et viktig gjennomgangstema i rapporten.

Det finnes flere utredninger og rapporter om noen av åpenhetsproblemstillingene i forvaltningen. Blant annet har Riksrevisjonen skrevet to rapporter om innsyn i dokumenter og postjournaler. Offentliglova ble evaluert for noen år siden, uten noen konkret oppfølging. Mens andre lover, som forvaltningsloven, arkivloven, er nylig endret og lov om offentlige anskaffelser og en ny lov deling av offentlige data er i prosess, men uten at endringene nødvendigvis imøtekommer ønsker om større åpenhet.

Forutsetninger for åpenhet i forvaltningen

I Halogens arbeid har vi skaffet og brukt innsikt fra intervjuene, sammen med kunnskap om disse pågående prosessene, til å belyse hvordan det står til med åpenheten i forvaltningen. For å bruke "utredningsinstruks-terminologi", har vi vært særlig opptatt av å finne svar på utredningsinstruksens 6. spørsmål "Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?", som når det gjelder åpenhetsarbeidet i offenlig sektor kan omformuleres til. "Hva fremmer og hva hemmer et vellykket åpenhetsarbeid?"

Vi har i rapporten sortert innsikten inn i noen kategorier av forutsetninger og hindringer som er særlig viktige:

1. Åpenhet blir nedprioritert i det daglige på grunn av tidspress og svake insentiver Her er det summen av flere forhold som løftes frem. Mange er opptatt av tunggrodde systemer for journalføring og arkivering, få insentiver til å prioritere arkiverings- og journalføringsoppgaver og mangelfull opplæring. De forteller også om manglende støtte til å utføre disse oppgavene på en god måte i arbeidshverdagen. Og om at den saken som haster mest alltid prioriteres høyest, noe en fersk DFØ rapport om departementene også peker på.
2. Åpenhet er viktig for demokratiet, men utfordres av andre samfunnshensyn. Høye ambisjoner om åpenhet må avveies mot andre viktige samfunnshensyn og rettigheter. Dette gjelder blant annet personvern og nasjonal sikkerhet. Det er gjerne krevende avveininger, og det etterlyses tydeligere prinsipper og praksis for håndteringen av disse målkonfliktene på ulike områder. Vi må regne med at hensynet til nasjonal sikkerhet og til personvern ikke blir mindre viktige fremover.
3. Sentrale rammebetingelser kan hindre ønsket åpenhet. Det som også kan stå i veien for en ønsket åpenhet er ytre rammebetingelser som ikke legger til rette for transparens. Det kan være mer systemiske ting som manglende eller lite brukervennlige digitale systemer, og fragmenterte lov- og regelverk som skaper usikkerhet om hva som gjelder. Det at innsyn er noe man må be om, og ikke noe som skjer "by default" gjennom automatisering og tilgjengeliggjøring, er også en viktig problemstilling. Her varierer det også fra område til område hvor gode digitale systemer som finnes, og om lovverket er tilpasset moderne arbeidsformer. 
4. Behov for møteplasser som bidrar til reelle endringer. Det finnes noen møteplasser knyttet til både sektorene og et tverrsektorielt åpenhetsarbeid som er verdifulle for de som deltar. Men det er også slik at man ikke vil kaste bort tid på å møtes hvis det ikke fører til noe. Open Govermant Partnerships (OGP) rolle må oppfattes som verdiøkende, både nasjonalt og internasjonalt, og flere av informantene trekker frem andre internasjonale arenaer som er viktig på deres felt.
5. Norge har mye å lære av andre land. Norge ligger langt fremme på åpenhet på flere viktige områder, noe som støttes av internasjonale rapporter som sammenligner åpenheten i ulike land. Likevel må vi bli mer interesserte i å lære av andre land der de har kommet lenger og vi har noe viktig å lære. Informantene nevner flere eksempler på temaer og land der man ligger foran Norge, blant annet når det gjelder informasjon om offentlige anskaffelser og kontrakter, og om dokumentasjon av offentlige utgifter.

Noen åpenhetstemaer vi har undersøkt spesielt

Vi har også gjort et lite dypdykk i noen utvalgte sentrale åpehetstemaer. Vi har sett litt på status, om ambisjonene som er formulert i handlingsplanene ser ut til å bli nådd, hva som er i prosess og hva som slett ikke ser ut til å bli fulgt opp. Jeg skal ikke gjenta alt som står i rapporten om dette, side 35-43 i rapporten gir en slik oppsummering av status, pågående arbeid og gjenstående problemstillinger. På flere områder har det vært pågående KVU-arbeid og lovbehandlinger inn mot sommeren, noe som har gjort arbeidet ekstra interessant. Men noen stikkord om de seks hovedområdene vi har sett spesielt på:

• Innsyn i offentlige dokumenter og beslutningsprosesser. Dette er et helt sentralt tema i åpenhetsarbeidet, og har vært et  tema i de fleste norske handlingsplanene til OGP. Norge har ligget og ligger langt fremme internasjonalt når det gjelder etableringen offentlig ekektronisk posthournal og innsynsløsningen e-innsyn. Men som rapporten viser er det flere utfordringer med prioriteringen av åpenhetsarbeidet og med å ha en felles praksis.
• Informasjon om eierskap til selskaper og eiendommer. Dette har også vært et viktig tema både internasjonalt og i det norske arbeidet med åpenhet. Det har tatt tid, men vi har nå fått et register over relle rettighetshavere i Norge. Det er også gjennomført konseptvalgsutredninger (KVU) for både aksje-. og eiendomseierskap som etter hvert vil kunne sikre sanntidsinformasjon om eierskap. Disse skal forhåpentligvis følges opp, også med regler for hvem som skal kunne ha tilgang til hvilken informasjon.
• Åpenhet om offentlige anskaffelsesprosesser Norge har et regelverk som stiller strenge krav til leverandører, regulerer offentlige anbudsprosesser og gir innsyn i disse anbudsprosessene, fram til kontrakter blir tidelt. Men det mangler tilgang til kunnskap og data om offentlige anskaffelser, etter at konkurransen er avgjort. Noe som både hindrer datadeling som gir kunnskap som kan fremme effektivitet og bedre ressursutnyttelse, men som også kan gjøre det vanskeligere å avsløre det når ting ikke er i orden. Her er ikke tidligere ambisjoner blitt fulgt opp.
• Strategi for antikorrupsjon. Regjeringen la i mars 2024 frem en egenstortingsmelding om forebygging og bekjempelse av økonomiskkriminalitet. Om vi har en helthetlig strategi for antikorrupsjon, slik OECD anbefaler sine medlemsland, og en tydelig plasssering av et tverrgående ansvar, kan diskuteres, og vi drøfter også dette litt i rapporten. Etter at rapporten kom har regjeringen laget en ny handlingplan mot arbeidslivskriminalitet. Der er det også pekt på noen viktige huller som kan tettes ved bedre digitale løsninger og mer åpenhet.
• Innsyn i offetnlige straffesaksprosesser. Pressens organisasjoner opplever at det er vanskelig å få tilgang til politiets straffesaksdokumenter, noe de mener utfordrer deres mulighet til å utøve rollen som «offentlig vaktbikkje». Fragmentert og lite modernisert lovverk, og en digitalisering i straffesakskjede og domstolene som har vært langsom, er blant årsakene. Det har kommet en god rapport fra professor Ragna Aarli om hva som gjør gjøres, men dette er foreløpig ikke blitt fulgt opp.
• Økt digital deltakelse. Digital deltagelse er et stort og bredt tema som handler om digital kompetanse, tiltak mot digitalt utenforskap, tilgang til offentlig informasjon, universell utfordring av digitale tjenester, og mye annet. Vi liker å tenke at vi ligger langt fremme på dette området i Norge, men det er ikke alltid tilfelle. I rapporten har vi ikke gått i dybden på alle disse temaene, men særlig løftet frem behovet for å få på plass digitale løsninger som gir en mer likeverdig tilgang til offentlige tjenester og informasjon, og ikke minst tilgang til egne data.

Noen kunnskapshull...

Vi har valgt ut disse seks nevnte temaene i rapport basert på prioriteringer i de norske handlingsplanene til OGP. Det gjør at det er andre ting vi ikke har gått i dybden på, men som også er svært viktige. Et viktig område som kan fortjene en egen kartlegging er hvordan det står til med åpenhet og innsyn i kommunene, både når det gjelder praksis og når det gjelder digitale verktøy, for eksempel bruk av eInnsyn. Er det slik at kommunesektoren har en rimelig felles praksis, eller er det store forskjeller. Jeg har inntrykk av det siste, men det kunne være interessant å undersøke det.

Et annet område som fortjener mer innsikt er digital deltagelse i en tid der stadig mer av kontakten med det offentlige, inkludert innsyn, er avhengig av at innbyggerne har digital kompetane og tilgang til digitale verktøy. Det er mye ugjort når det gjelder arbeid med blant annet identitetsforvaltning generelt, eIDer spesielt og digitale fullmaktsløsninger. Når dette ikke er på plass bidrar det til et digitalt utenforskap i en tid der digitale tjenester nettopp kan hjelpe oss til å øke tilgjengeligheten til viktig informasjon.

...og noen anbefalinger

Halogens rapport avslutter med å komme med mange anbefalinger, både i form av konkrete tiltak, og i form av hindringer vi mener det er lurt å se nærmere på og vurdere hva slags kombinasjoner av tiltak som trengs for å rydde dem unna. Generelt kan man si at vi både har foreslått tiltak som tydeliggjør helhetsansvaret for åpenhet, tiltak for en bedre koordinering og bedre digitale verktøy for å håndtere åpenhetsarbeid på tvers av sektorene og en del tiltak som handler om mindre biter av denne helheten. 

Rapporten anbefaler at det samlede åpenhetsarbeidet løftes et hakk opp fra å være en handlingsplan for Norges forpliktelser til Open Government Partnership (OGP), til å være et mer overordnet regjeringsdokument om åpenhet, eller gjerne en egen stortingsmelding om åpenhet i forvaltningen. Det ville være en god anledning til å beskrive ansvar, roller, sammehenger på tvers av sektorene, og gjøre noen prioriteringer. 

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets koordinerende rolle i dette arbeidet bør tydeliggjøres og forsterkes, og det er også viktig å sørge for at Norge leverer på områder der det er ambisjoner om økt åpenhet, men der disse ambisjonene foreløring ikke er fulgt opp, og vi henger etter andre land. Det gjelder blant annet åpenhet om offentlige anskaffelser, tilgang til offentlige straffesaksdokumenter og mer effektive og brukervennlige systemer for å håndtere innsyn og datadeling mer generelt. Etter noen års pause er det viktig å rydde opp i ID-forvaltningen, sørge for tilgang til eID for de som skal ha det, og etablere digitale fullmaktsløsninger, slik regeringens digitaliseringsstrategi også har som ambisjon.

Open Government Partnership (OGP) ble etablert i 2012, etter initiativ fra blant annet Barack Obama, og i nær kontakt med blant annet Storbritannia og Norge, for å være en arena der folk som er opptatt av hvordan digitalisering i kombinasjon med åpenhetsreformer kan bygge tillit og avdekke korrupsjon og kriminalitet. Et samarbeid for å hjelpe oss selv bli bedre og også la oss inspirere og hjelpe hverandre med å gjennomføre forbedringer. USA har ikke lenger denne pådriverrolleen og det har også vært tilbakeslag for demokrati og åpenhet i andre store land. Men derfor er det akkurat nå et større behov enn noengang for at likesinnede og demokratiske land finner sammen i arbeidet for åpenhet. Norge kan spille en slik pådriverrolle.

Modernisert lovverk om viderebruk av data

I etterkant av at Stortinget våren 2021 behandlet en stortingsmelding om "Data som ressurs - datadrevet økonomi og innovasjon", ble det satt ned et lovutvalg. Et utvalg som skulle vurdere om lovverket som regulerer tilgjengeliggjøring og gjenbruk av offentlige data er tilstrekkelig tilpasset dagens teknologi og behov. Om hvordan nye EU-lover skal tas inn i det norske lovverket. Og foreslå endringer der det trengs.

Et svært kompetent utvalg, med medlememr fra både offentlig og privat sektor, gode jurister, ledere i offentlig forvaltning og sterke teknologinavn, har nå kommet med sine anbefalinger i NOUen "Med lov skal data deles - Ny lovgivning om viderebruk av offentlige data". Det er en grundig og god utredning som foreslår ikke bare en, men to nye lover om viderebruk av offentlige data. 

Hensikten med det nye lovverket er å gi felles regler for hvordan offentlige virksomheter skal gjøre data tilgjengelig på en måte som skaper verdi for næringslivet og andre, og bidrar til et åpent og demokratisk samfunn.

Hvorfor skal egentlig offentlig sektors data deles og kunne gjenbrukes av andre? Her har prinsippet lenge vært at data er en verdifull ressurs, og når man har brukt samfunnets penger på å samle inn data og forvalte dem, så må andre også få tilgang til og kunne bruke disse dataene, enten det handler om geografi, vær, energi, miljø, eiendom eller transport. Og kanskje noen klarer å lage bedre tjenester og skape økonomiske vedier utover det myndighetene selv bruker dataene til. Innenfor rammen av personvern og sikkerhet, naturligvis.

Forslaget innebærer også at Norge gjenomfører flere EU-rettsakter som skal legge til rette for viderebruk av data fra offentlige virksomheter: Åpne data-direktivet (EU) 2019/1024, med gjennomføringsforordningen om datasett med høy verdi (EU) 2023/138, og dataforvaltningsforordningen (EU) 2022/868. EU-kommisjonen har også pekt ut noe de omtaler som "high value datasets", som er dataområder som er særlig vikitige å dele og få tiltgang til i en datadrevet økonomi.

"The Regulation is set up under the Open Data Directive, which defines six categories of such high-value datasets: geospatial, earth observation and environment, meteorological, statistics, companies and mobility. This thematic range can be extended at a later stage to reflect technological and market developments. The datasets will be available in machine-readable format, via an Application Programming Interface and, where relevant, as bulk download."

En viktig del av utvalgets drøftig av hvordan vi får til dette på en bra måte i Norge, har vært om tilgjengeliggjøring og viderebruk av offetnlige data bør reguleres av offentlighetslova, et lovverk som er ment å regulere innbyggernes rett til innsyn i myndighetenes korrespondanse, dokumenter og saksbehandling. Eller om lovverket om bruk av data for å oppnå andre målsettinger, for eksempel tjenesteutvikling og innovasjon, hører hjemme et annet sted, som et separat lovverk. Utvalget har konkludert med at disse formålene er såvidt forskjellige, og måten datadelingen må håndteres på, er såvidt ulik at det best reguleres i ulike lover. De skriver:

"Hovedhensynet bak offentleglova er åpenhet og demokrati, og retten til å kontrollere offentlig forvaltnings virksomhet. Som et markedsinstrument hjemlet i traktatene om den europeiske unions virkeområde, handler de sentrale hensynene til direktivet bl. a om å stimulere til nyskaping og innovasjon. Dette perspektivet fanges i mindre grad opp i offentleglova. En rett til viderebruk bygger riktignok på forutsetningen om at opplysningene er innsynsberettigede, men viderebruk handler om mer enn innsynsberettiget data. Det at dataforvaltningsforordningen regulerer viderebruk av beskyttede data er et eksempel på dette. I tillegg gjelder retten til viderebruk der offentlige virksomheter tilgjengeliggjør data på eget initiativ."

Så gjør også utvlaget en viktig jobb når det gjelder å oppdatere ord og begreper slik at språkbruken blir forståelig og treffer det som er dagens teknologier og løsninger for å sikre innsyn og viderebruk. Når  det er to lover som foreslås er det fordi en ene gjelder det som allerede i utgangspunktet er definert som data som skal være åpne og tilgjengelige, mens den andre gjelder regler og prosedyrer for data som i utgangspunktet ikke er åpne og tilgjengelige, av ulike grunner, men der det trengs lovregler for å fastsette hvordan de som skal ha tilgang skal få det.

NOUen er på over 250 sider, og jeg skal ikke omtale alt den handler om, men jeg vil trekke frem drøftingen som gjøres om hvordan statens tilsynsvirksomhet bør innrettes fremover for å sikre at offentlige etater i staten og kommunene faktisk følger loven. Jeg blogget om dette også for noen dager siden i forbidelse med at det også i forbindelse med EUs nye lovverk om kunstig intelligens også er et behov for å peke ut en koordinerende tilsynsrolle på nasjonalt nivå. Det samme gjelder også andre av EUs nye lovverk om digitale tjenester. Her har videreubruksutvalget tatt til orde for at de nye foreslåtte lovene, og behovet for tilhørende nye tilsynsroller, må sees i sammenheng på tvers av de ulike regelverkene som berører data og digitalisering, slik at vi ikke får en ytterligere tilsynsfragmentering. Vi må bruker anledningen til å sortere og forenkle. De skriver at:

"Utvalget anbefaler at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet gjennomfører en mer helhetlig gjennomgang av den nasjonale tilsynsorganiseringen på det digitale området i lys av endrede og nye krav fra EU. Formålet med gjennomgangen bør være å vurdere alternative modeller for organisering, der ett av alternativene er etableringen av et nasjonalt tilsyn på det digitale området."

Her er det også grunn til å minne om at det er fremmet noen andre viktige lovforslag for å modernisere og tilpasse sentrale lover i forvaltningen til dagens mer digitale arbeidsformer. Et utvlag la frem et forslag om en ny arkivlov i 2019, en lov som regulerer forhold som plikt til jornalføring og arkivering av korrespondanse og dokumenter i det offentlige. Hvordan skal det foregå når dokumenter og brev ikke lenger er det de var? Og så kom det et lovforslag fra et forvaltningslovutvalg til ny Forvaltningslov, også dette i 2019. Men ingen av disse lovene er lagt frem for Stortinget til vedtak. Og nå kommer viderebruksutvalget med enda en ny og modernisert lovgivning, som henger tett sammen med de to andre, men vi risikerer at det også her at det blir med forslagene. 

Denne mangelen på moderniseringen av lovverket er et hinder for videre effektivisering og digitalisering av prosessene i forvaltningen, og også en hindring for en mer aktiv politikk for viderebruk av data. Vi får håpe digitaliseringensministren snart leverer digitaliseringsstrategien som ble lovet at skulle vær ferdig før sommeren. Men en ny stratetgi hjelper ikke dersom lovverket som regulerere bruk av digitale arbeidsprosesser ikke henger med. Vi får håpe regjeringen bruker den siste tiden den har igjen til å få frem de nødvendidge lovproposisjonene til Stortinget, slik at det i hvert fall kan vedtas og tre i kraft fra 2026.

Regjeringen - boken som manglet

For litt over en uke siden var jeg med i et panel på en boklansering på Litteraturhuset. Ikke fordi jeg har skrevet bok, men for å kommentere noen av de viktige og ikke så veldig godt kjente temaene boken handler om. Boken heter "Regjeringen", med undertittelen "historien, makten og hverdagen". 

Det er ikke en bok om dagens regjering eller om noen bestemt regjering. Det er heller ikke så mye omtale av enkeltpersoner. Dette er en fagbok om Regjeringen, den viktigste institusjonen i vårt norske politiske og administrative systemet, men en institusjon som forfatterne omtaler som en maktens høyborg som er innhyllet i at slør av mystikk. Forfatterne skriver,

"Formålet med Regjeringen: Historien, makten og hverdagen er å fjerne noe av mystikken rundt denne viktige statsinstitusjonen, og erstatte den med kunnskap og forståelse. Gjennom en tverrfaglig tilnærming og basert på et omfattende datagrunnlag gir boken svar på de grunnleggende spørsmålene om hva regjeringen er og gjør."

Jeg er begeistret for boken og synes den er virkelig god. De som har vært i regjering eller innenfor regjeringsapparatet i departementenes politiske eller administrative ledelser kan kjenne seg igjen og tenke at: endelig kommer det en bok som beskriver hvordan dagene ser ut og hvordan tingene faktisk fungerer for de som er der både på hverdager og når ting blir veldig vanskelige.

En viktig grunn til at denne boken er god er den tverrfaglige tilnærmingen. Her får vi beskrevet den historiske utviklingen fra 1814 frem til i dag og vi får forklart det formelle og juridiske rammeverket for regjeringsmakten, som knapt nok eksisterer og som i hvert fall ikke forklarer hvor og  hvordan de viktigste beslutningsprosessene egentlig foregår. Grunnloven beskriver kongen, det formelle organet Kongen i statsråd og statsrådenes individuelle roller og ansvar, men nevner ikke regjeringens viktigste møter, sakstyper og beslutningsprosesser, for eksempel regjeringskonferanser, budsjettkonferanser og regjeringsnotater.

Derfor er en beskrivelse av hvordan det hele faktisk foregår og hvordan dagens måte å gjører det på har vokst frem, svært velkommen. Boken beskriver statsrådenes roller både som medlemmer av regjeringen og som departementssjefer, hvordan forholdet er mellom politikere og embetsverk, hva de andre i politisk ledelse gjør og ikke gjør, og ikke minst er det mye omtale i boken av statsministerens kontor. Hva det er og gjør, hvordan det vokste frem som en departmentslignende institusjon som både passer på at statsministeren får gjort jobben sin, men også koordinerer regjeringens arbeid, men som samtidig er en svært beskjeden del av apparatet, og derfor ikke er utstyrt for å ta den fulle styringen når nye initiativer skal tas eller krevende reformer skal gjennomføres.

Jeg lærte også noen nye ting om hvordan dagens praksis har vokst frem. For eksempel protokoller fra regjeringskonferansene med alle de finformulerte konklusjonspunktene. Det er i  dag en helt sentral del av en regjerings arbeidsmåte og noe veldig mange i et departement kan gå rundt og vente på utover dagen etter en regjeringskonferanse. Men noe slikt som skriftlige konklusjoner fantes ikke før Willoch-regjeringen innførte det. Eller systemet med budsjettkonferanser i mars og august der hele statsbudsjettet for neste år blir avgjort i to omganger. Jeg trodde disse "alltid" hadde vært der, men denne boken forteller at det før 1996 var slik at det var bilaterale møter mellom Finansdepartementet og fagdepartementene som utformet statsbudsjettet, ikke egne budsjettkonferanser.

Men bidrar boken til noen viktige diskusjoner om regjeringen og regjeringens arbeidsproseser fungerer godt nok? Er de godt nok tilpasset samfunnsutviklingen, endringstempoet og utfordringsbildet fremover? Boken er langt mer opptatt av å beskrive hvordan regjeringen virker og hva den gjør enn å beskrive ting den ikke gjør, men det gir jo også et slags utgangspunkt for å problematisere om systemet virker godt nok. 

Boken beskriver i et eget viktig kapittel hvordan regjeringsapparatet virker som en effektiv "beslutningsmaskin" der de ulike delene av "maskinen" er designet slik at man får tatt et stort antall beslutninger, mang av dem faglig og politisk krevende, på veldig kort tid. Mye av departementenes tid brukes til å innrette seg mot disse beslutningene i regjeringskonferanser ved skrive egne saker og komme med "merknader" til andre departementers saker. 

Det gjør at tilsynelatende enorme uenigheter, som ofte er minst like store mellom departementer som mellom partier, blir formulert, diskutert høylytt og avklart effektivt. Og etter møtet står alle sammen om konklusjonen. Men et interessant spørsmål i møte med en slik perfekt designet beslutningsmaskin, som gjør det den gjør godt, er om det er problemer den ikke er spesielt godt egnet til å løse eller avklaringer som krever andre virkemidler? Er det fare for at vi kan gå glipp av noe viktig? Eller er det ting den ikke løser i det hele tatt? 

Jeg tror det er to ting denne "perfekte beslutningsmaskinen" ikke løser spesielt godt, og der problemene kan øke fremover, i et samfunn som er mer komplekst, har behov for mer tverrsektorielle prosesser, og der endringstakten på grunn av blant annet teknologi er økende. Det ene problemet handler om hvordan saker forberedes og kommer frem til beslutning. Hvis det er en sak som eies av et departement, eller en etat med en fagavdeling i et departement, og som best løses akkurat der, så går det gjerne bra, selv om noen har motforestillinger. Sektoransvar og linjevei fungerer i slike saker. Men hva som et sakskompleks går tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, for eksempel ungt frafall og utenforskap, natur- og klimapolitikk, eller samfunnssikkerhetsutfordringer, Eller ønsket om økt brukerorientering av offentlige tjenester der brukeren ikke brukerne ikke har noe ønske om å være eksperter på offentlig sektors organisasjonskart, og der vi bør lage digitale løsninger som av den grunn må fungere på tvers av sektorer og nivåer, og gjerne også på tvers av offentlig og privat sektor.

Det andre problemet er at alt i "beslutningsmaskinen" regjeringen er rettet inn mot å ta en beslutning, ikke mot at beslutningen skal gjennomføres. Når loven, budsjettkapittelet eller stortingsmeldingen er vedtatt så er man ferdig med saken, og får videre til neste sak og neste budsjett, i hvert fall frem til Riksrevisjonen undersøker hvordan det egentlig gikk lenge etterpå. De finner noen ganger ut at det et enormt sprik mellom de politiske vedtatte målene og det som ble resultatet. Men hvordan skal regjeringen fange opp dette tidligere og forholde seg til problemer som oppstår i forbindelse med gjennomføringen av et stort prosjekt? Eller ta tak i utfordringer som oppstår fordi den offentlige virksomheten som har ansvaret for oppfølingen ikke rår over alle virkemidlene som kreves for å lykkes med gjennomføringen?

"Regjeringen" er som sagt en bok som ikke bare er høyst velkommen, men den er også en bok som har manglet. Det finnes bøker om det meste, men merkelig nok har ingen skrevet en bok om hvordan regjeringen virker. De som har stått for dette nybrottsarbeidet, som er del av et større pågående forskningsprosjekt om politisk makt i Norge, er Jostein Askim, Yngve Flo, Eirik Holmøyvik, Kristoffer Kolltveit,  Marte Mangset og Bjørn Erik Rasch, et knippe ledende forskere på sine respektive områder.