Nils Ola Widme: Velferd og vinning

Nils-Ola Widme har skrevet en kunnskapstung og klok bok om private virksomheters plass i de offentlige velferdstjeneste, "Velferd og vinning", med undertittelen "Bedre tjenester gjennom konkurranse og innovasjon". 

Hvilken rolle har private leverandører til offentlig finansierte og regulerte tjenesteområder som sykehus, sykehjem, hjemmetjenester, skoler, barnehager, barnevern, asylmottak og rusomsorg? Er de private en trussel mot likhet og kvalitet? Eller er de private og ideelle en forutsetning for innovasjon, nyskaping og effektivisering? Eller er private og ideelle rett og slett forbausende like sine offentlige konkurrenter?

Begrenset plass til marked

Den bærende tråden i boken til Nils-Ola Widme er er at det til tross for all mulig politisk retorikk og skremmebilder, er det siste som er mest fremtredende. Private velferdstjenester er sjelden disruptive. De er en del av et offentlig lovverk, er offentlig finansierte og er i økende grad gjenstand for reguleringer for at de ikke skal være forskjellige fra tilsvarende kommunale og statlige leverandører, hverken i pris, kvalitet eller nedslagsfelt. Derfor blir de også ganske like. I en oppsummering mot slitten av boken skriver Widme at:

"Den grunnleggende tesen i denne boken er at velferdstjenestene er gjort om fra markedstjenester til offentlige tjenester gjennom regulering. Dette begrenser potensialet for konkurranse og innovasjon. Motsatsen er at gjennom å regulere og styre på en måte som fremmer konkurranse og innovasjon, kan underverker skapes.

Tjenestene er svært ulike og har en rekke egenskaper som gjør dem komplekse. Noen tjenester er universelle, mens andre er behovsprøvd. Private produsenter brukes på veldig ulike måter innenfor det offentlige tjenestetilbudet. Måten de brukes på, styres av den grunnleggende organiseringen og reguleringen av den enkelte tjenesten. Dette betyr noe for hvilke effekter man kan vente å få gjennom konkurranse."

I stedet for å argumentere ideologisk for større eller mindre innslag av av private eller ideelle, er bokens ambisjon å si noe meningsfull om hvordan vi, gitt disse rammebetingelsene som begrenser mulighetene  til å gjøre helt nye ting, likevel kan finne et visst handlingsrom for nyskaping, innovasjon og effektivisering. Og da dreier virkemildene i følge Widme seg mer om styring, ledelse og så sette klare politiske mål, enn om tradisjonelle markeds- og konkurransestrategier vi kjenner fra private markeder ellers.

Paradoksalt nok kan handlingsrommet for nyskaping og innovasjon bli innskrenket når private aktører slipper til, fordi det heller ikke blant politikere som vil gjøre det lettere for private å slippe til, er noe klart formulert ønske om at de skal bidra til nye tjenester og nye måter å levere tjenester på. Tvert imot blir det viktig å passe på at de private ikke gjør noe annerledes knyttet til pris, kvalitet eller nedslagsfelt, og derfor kontrolleres de som om de er offentlige, men med enda flere reguleringer, for eksempel for å sikre at et eventuelt overskudd ikke tas ut av eierne, eller at overskudd brukes til for eksempel tjenesteutvikling på tilgrensende områder.

Informativ og grundig

Man kunne jo tro at en mann som Nils-Ola Widme med sin brede erfaring fra både næringspolitik, utredning og offentlig forvaltning har et oppmagasinert behov for å slå tilbake mot venstresidens ideologiske mistenksomhet og mistillit mot alt som er privat, spesielt innenfor velferdstjenestene. Når man er tidligere næringspolitisk direktør i Abelia, fagekspert i konkurransepolitisk avdeling i NFD, jurist i næringsjuridisk avdeling i NHO, og dessuten har vært medlem av regjeringens berømte "avkommersialiseringsutvalg", og der hadde en lang og kraftig dissens, så er det ikke akkurat mangel på ammunisjon eller argumenter som preger forfatteren. 

Men han har, sikkert litt skuffende for noen, valgt bort å skrive det politiske kampskriftet om privat sektors fortreffelighet og overlegenhet, og i stedet skrevet en informativ bok som går grundig til verks når det gjelder å forklare både hindringer og handlingsrom for omstilling, innovasjon og effektivisering i offentlig styrte velferdstjenester. Og om hvilken plass private og ideelle aktører kan ta i disse.

"Velferd og vinning" er den fagbok med en klart uttrykt tverrfaglig ambisjon. Forfatteren argumenterer for at vi må ha et realistisk forhold til hva det er mulig å oppnå, gitt at også de private opererer innenfor rammen av plikten staten og kommunene har  til å levere en rekke navngitte helse- og velferdstjenester, og gitt de lovefestede rettighetene innbyggerne har til å motta slike tjenester. Dette er et komplekst politisk og regulatorisk landskap der hver tjeneste har sine unike lover, rettigheter, finansieringsmodeller, aktører og ansvarsfordeling, og hver sine måter å håndtere statens og kommunenes tilskudd til eller anskaffelser av tjenester fra private. 

Et komplekst landskap av tjenester

Boken gjør en imponerende jobb når den går igjennom hele dette komplekse landskapet av hva som er offentlige velferdstjenester, og lover, ansvarsplassering, finansiering, rettigheter og aktører knyttet til disse. Den gir gode analyser av det begrensede, men også litt varierende handlingsrommet for innovasjon i  velferdstjenestene, og hvordan personellmangel mer enn pengemangel gjør at endringstakten må økes fraover. Men uten å gå vekk fra hovedmodellen med offentlig ansvar, finansiering og vektlegging av likeverd i tjenestetilbudet. 

Nils-Ola Widme er opptatt av å finne måter å få til produktivitetssvekst i tjenestene gjennom effektivisering og innovasjon. Når dette ikke først og fremst kan skje gjennom innovasjons- eller priskonkurranse mellom aktørene, må det skje gjennom politisk styring, med tydeligere mål for hvordan den politiske lederskapet i politikk og forvaltning gjennom sine virkemidler skal bidra til at både de offentlige og private tjenesteleverandørerne øker omstillingstakten. I stedet for å ha et batteri av mål som til dels er i konflikt med hverandre, må det ryddes i prioriteringene, og hvis noe er viktigere enn alt det andre, så må det tydeliggjøres, slår Widme fast. 

For å ta kapitelene i boka i tur og orden: Etter en innledning og et første kapittel som trekker opp og avgrenser hvilke problemstillinger boken tar opp, handler kapittel 2 om forholdet mellom markedskonkurranse og konkurransepolitikk på den ene siden, og den politiske styringen av velferdstjenester på den andre siden. Disse tjenestene blir gjenstand for stadig mer offentlige reguleringer, og ikke mer marked. Også de private aktørene blir stadig mer regulert. Men på alle de ulike tjenesteområdene er det et innslag av private og ideelle som i dag brukes til å oppnå noen politiske mål. 

Ikke et vanlig marked

Kapittel 3 handler om de private og ideelle aktørene som leverer velferdstjenester, og hvilke type strategier de kan og ikke kan velge for å lykkes, og hvordan handlingsrommet for å velge ulike typer markedsstrategier er langt mer begrenset enn i et vanlig privat tjenestemarked. Det er også en særlig drøfting av de ideelles plass i velferdstjenestene og i hvilken grad de er forskjellige fra private, og hvordan de eventuelt kan reguleres annerledes enn de private leverandører.

Kapittel 4 går videre inn i den politiske styringen og finansieringen av velferdstjenestene, og dypere inn i beskrivelser av hvorfor og hvordan velferdstjenestene styres og reguleres annerledes enn markedsbaserte tjenester. De er et resultat av politikk, og politikken sørger for å lovfeste retten til å motta bestemte offentlgie tjenester, og plikten til å sørge for at tjenestene blir levert. Kapittel 5 og 6 går så inn i hvilke tjenester, hvilke pris- og kvalitetesmekanismer som er laget for å sørge for at tjenestene blir levert. 

Vi får vite om forskjell på private virksomehter som har mottar tilskudd fra det offentlige for å drive innenfor bestemte sektorer med særlig lovverk, som barnehager og private skoler, og private virksomheter som leverer på anbud fra det offetlige, som sykehjem og barnevern. Dette er kapitler som samtidig fungerer som en god generell innføring i hvordan velferdssstaten er satt sammen, hvilke lover og reguleringer som gjelder, hvordan kontraksmessige forhold ordnes, og hvordan stat, kommune, private og ideele fyller sine roller, og hvordan forholdet mellom dem reguleres.

Kapittel 7 i boken gir en innføring i hvor og hvordan EU/EØS-retten gjelder, og stort sett ikke gjelder, på velferdsområdet, et område Nils-Ola Widme er spesialist på. Kapittel 8 går så over til å drøfte hvilke posisjonerings- og konkurransestrategier private virksomheter kan velge i kvasi-markeder som dette, mens kapittel 9 handler om innovasjon. Det løfter innledningsvis blikket opp til det mer innovasjonsfaglige og teoretiske, og tar for seg noen ulike innovasjonsteoretiske rammeverk det kan være lurt å forholde seg til når nye tjenester, kvalitetsforbedringer eller effektivisisering er på dagsorden. 

Ledelse

Det er fristende å ønske seg både i pose og sekk, og både ønske seg både mye likhet gjennom streng regulering på den ene siden, om samtidig ønske mye fleksibilitet, utprøving og omstilling på den andre siden, men det få i både pose og sekk er som oftest ikke mulig. Målkonflikter må balanseres. Og da er det lurt å ha et blikk på hvordan ambisjonsnivået står i forhold til det selvpålagte handlingsrommet som gjelder for offentlig styrte, og lovregulerte, velferdstjenester, Hva slags ledelse kreves når jobben er å ivareta denne balansen, men man er på jakt etter å finne utnytte handlingsrommet nyskaping.

Dette er tema på slutten av boken, i kapittel 10, og i en avslutning som nok en gang minner om at rommet for konkurranse og innovasjon er begrenset, men at det nettopp fordi det er vanskelig så er et ekstra viktig å å utstyre lederne med kombinasjonen av mål, tydelige forventninger, kompetanse og handlingsrom som muliggjør nødvendig omstilling:

"(...) politikere og ledere må sette tydelige utviklingsmål og utløse den kappestriden om å lykkes med forbedringer. Dette er vanskeligere enn det kan høres ut som, og krever endring i måten politikk og ledelse utøves på i velferdstjenestene. Gode grep for effektiv utnyttelse av realkapital og bemanning må møtes med lærelyst og forbedringsvilje. Ledere må gjøres ansvarlige for å sikre kontinuerlig forbedring. Velferdsmiks er ikke et mål, det bør bli en metode for kontinuerlig forbedring"

Nils-Ola Widmes boken har fått velfortjent positiv omtale både i Dagens Næringsliv i sommer og på Civitas nettsider. Den er som sagt ikke et ideologisk kampskrift, men nettopp den systemorienterte og balanserte fremstillingen, og sorteringen av forskjellen på mål ogvirkemidler, som gjør at den kan få en enda viktigere betydning som premissleverandør for diskusjonen om innretningen av velferdstjenestene.