Om dataøkonomien i offentlig sektor

Det er satt i gang flere oppfølginger av den utmerkede Stortingsmeldingen om datadrevet økonomi og innovasjon og den like utmerkede strategien for digitalisering av offentlig sektor. En av bitene i dette arbeidet er en utredning skrevet av Agenda Kaupang på oppdrag fra KDD som nettopp ble offentligjort som de har kalt "Utredning av dataøkonomien i offentlig sektor". De omtaler mandatet sitt slik:

"Agenda Kaupang har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) utredet dataøkonomien i offentlig sektor. Det er et nasjonalt mål at det skal skapes verdier og flere nye arbeidsplasser ved hjelp av data. Analysene og anbefalingene fra denne utredningen skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til det offentlige lovutvalget som skal vurdere og foreslå en helhetlig regulering av viderebruk av offentlig informasjon (data). Formålet med utredningen er å identifisere sentrale utfordringer og muligheter knyttet til offentlig sektors rolle og oppgaver som forvalter og tilbyder av offentlige data til viderebruk."

Hvorfor dataøkonomi i offentlig sektor og ikke tilgjengeliggjøring eller deling? Det er fordi denne rapporten ikke først og fremst er opptatt av å utrede prinsippet om at det skal deles og jobbes på tvers, det er grundig slått fast andre steder, men den går dypere inn i materien og ser på hvordan den datadelingen det er lagt til rette for i dag foregår. Hvordan den er organisert, hvilke roller og ansvarsforhold som gjelder i ulike deler av kjeden, og hvilke finansierings- og/eller betalingsmodeller man bruker. Er det en bevilgning over statsbudsjettet til formålet? Er det blitt til gjennom et spleiselag mellom flere etater? Eller er det brukerne av data som betaler? Eller er det en kombinasjon av litt av hvert?

Noe av det mest interessante med denne utredningen er at den ser konkret på disse forholdene på 8 ulike områder der det offentlige i dag deler data med andre på en tilrettelagt og avansert måte: Helsedata, samtykkebasert boliglånesøknad, Diskos (olje/gass-data), Nasjonal reiseplanlegger, meteorologiske data, Copernicus (satellittdata), Geovekst (geodata) og mikrodata fra statistisk sentralbyrå. Veldig ulike formål, ulike typer data og ulike brukere av dataene, Derfor er det store forskjeller på organisasjonsmodeller, betalingsmodeller, roller og ansvar. 

Noen av disse forskjellene er fornuftige og naturlige, men noe er nok også et resultat av at slike tverrgående samarbeid i Norge i det offentlige, og mellom offentlige og privat sektor, er vokst frem nedenfra, men ikke nødvendigvis basert på hva som er skalerbart og fremtidsrettet, eller hva som er best samfunnsøkonomisk på sikt. De er et resultat av "det muliges kunst", ikke vakre konseptvalgsutredninger, fordi alternativet var å ikke få til noen ting. Innovative ledere i det offentlige får til mye på den måten. Men det gjør at jo mer vellykket det blir, og jo mer det vokser i volum, kompleksitet og bredde, jo flere problemer oppstår fordi denne nedenfra og opp-utviklingen, som kanskje har et lappeteppe av finansierings og betalingsløsninger, begynner å støte på ting de ikke hadde tenkt på, eller visste om, men skjøv fremtidige problemer inn i fremtiden.

Utfordringen er å få de som styrer på overordnet nivå, og som faktisk bestemmer hvordan budsjetter innrettes og hvilke prinsipper og finansieringsmodeller som skal gjelde, til å interessere seg såpass mye for detaljene i dette at vi får ryddet og satset. Hvis ikke risikerer vi at vi går glipp av viktige muligheter og at ressurser står ubrukte. Nå er det også langt flere slike felles offentlige organisatorer av datadeling enn de Agenda Kaupang har fått sett på, og jeg håper at flere av dem vil gjøre lignende gjennomganger i egen regi. 

Et annet problem rapporten er inne på er at kompetansen og interessen i statlige etater for at man sitter på data som kan være verdifulle for andre er, for å si det litt diplomatisk, veldig ujevnt fordelt. Allerede i kartleggings- og intervjuarbeidet møtte utrederne dette problemet i møtet med personer de ville hente kunnskap fra:

"Det fremkom også av intervjuene at informantene og deres virksomheter i varierende grad hadde satt seg inn i, og gjort seg opp en mening om hva som skulle til for at offentlige data i større grad blir brukt av næringslivet. Dette reflekteres i de svarene vi fikk. Det er også interessant at noen av virksomhetene vi kontaktet, og som vi forventet at ville ha gjort seg opp tanker om bruk av offentlige data, hadde gjort dette i så liten grad at de ikke anså deltakelse i utredningen relevant nok til å bruke tid på. Dette kan i seg selv si noe om modenheten og bevisstheten rundt bruk av offentlige data i enkelte sektorer".

Utfordringene ligger med andre ord på nokså ulike plan, fra grunnleggende mangel på kunnskap og interesse til nokså avanserte samarbeidskonstellasjoner som har behov for å avklare finansierings og samarbeidsmodeller når de skal gå løs på store og viktig samfunnsutfordringer der smartere deling av data er en forutsetning for å lykkes. Agenda Kaupang har foreslått 16 tiltak i utredningen som reflekterer dette spennet. Alt fra grunnleggende forståelse og kompetanse om datadeling i forvaltningen, via tiltak for å effektivisere datafangst og lagringsinfrastruktur, til å vurdere om dagens fellesløsninger er gode nok til å løse oppgavene fremover.  

Flere av tiltaksforslagene (6-10) handler om finansierings og prismodeller, der hovedanbefalingen er at offentlige data skal tilbys gratis, men der det anbefales å se fleksibelt på ulike modeller for marginalprising, vurderes betaling for tilleggstjenester som finansiering om det er realistisk og vurdere om medfinansieringsordningen for statlige it-prosjekter skal være et virkemiddel for økt datadeling. 

De siste tiltaksforslagene (11-16) tror jeg kan settes under samleoverskriften en mer strategisk tilnærming fra offentlig sektor selv. Da handler det om tydeliggjøring av forventninger i tildelingsbrev, mer systematisk arbeid med å realisere gevinster, arenaer for samarbeid med næringsliv, prioriteringsdiskusjoner (hvilke data er viktigst?), modeller for offentlig-privat samarbeid og plassering av ansvar for "krevende" datakilder.

Jeg synes det ser ut som en god liste. Men skal den få verdi må den bevege seg fra å være noe som er foreslått i en utredning til å bli til noe som kan diskuteres, konkretiseres og gjennomføres. Dette tilhører en av politikkens mer krevende sjangre fordi det går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og griper inn i både ansvarsfordeling, etatsstyring, insentiver og budsjetter. Det handler om en helhet som bør være noe mer enn summen av mer eller mindre gjennomtenkte enkeltdeler. Da kan det bli bra.