Hva fremmer og hva hemmer statlig effektivisering?

På Forvaltningskonferansen Difi arrangerte i slutten av november, og som jeg hadde gleden av å åpne, la Difi også frem en rapport om hva som bidrar til å fremme og hva som bidrar til å hindre effektivisering i statlige virksomheter. Dette er viktig og nyttig kunnskap for alle som jobber med omstillingsprosesser av ulike slag. Jeg tror ikke det er noen sensasjonelle funn her, i den forstand at det er ting vi aldri har tenkt på før, men det er uansett nyttig å dokumentere erfaringer som er gjort å få frem kunnskap gjennom en slik utredning.

Rapporten heter "Nøklene til handlingsrommet - Hva fremmer og hemmer effektivisering i staten?". Den er på overkommelige 30 sider og beskriver både hvorfor det er nødvendig å effektivisere i offentlig sektor, og har, basert på en serie intervjuer og dokumentundersøkelser, noen hovedkonklusjoner om hva man må være opptatt av for å lykkes med omstilling i staten. Rapporten trekker frem fire forhold som bidrar til å fremme effektivisere og fem forhold som hemmer og hindrer effektivisering.

På plussiden trekker rapporten for det første frem budsjettkutt og andre krav om innsparinger som en metode som virker. Den konkluderer også med at effektiviseringsreformen i statsbudsjettet har en slik effekt. Rapporten sier, basert på intervjuene med 28 ledere, at:

"Hovedinntrykket er at effektiviseringsreformen oppfattes som et positivt ytre press for å få fart på nødvendig omstilling, og som et konkret varsel om at statsbudsjettet ikke lenger er en «honningkrukke» som alltid åpnes hver gang virksomhetene får nye oppgaver. Det er også en erkjennelse av at det er noe å gå på i de fleste organisasjoner. Lederne synes å ha tatt inn over seg at fremover må jobben gjøres med færre ressurser. De opplever at det på mange måter er sunt og vil bidra til at virksomhetens kjerneoppgaver kommer tydeligere frem."

For det andre pekes det på at kombinasjonen av påtrykk og støtte fra departementet gjør det lettere for ledere i statlige virksomheter å omstille. Selv om initiativet til endringene ofte kommer nedenfra, fra virksomhetene selv som ser de konkrete effektiviseringsmulighetene, er det avgjørende å få både politisk og administrativ ledelse i eget departement til å interessere seg for å støtte opp om arbeidet. Det tredje som trekkes frem er at det kreves en tydelig toppledelse i virksomheten som skal omstille, Rapporten sier at:

"Alle våre informanter understreker at det er viktig at toppledelsen er en drivkraft i omstillingsprosesser. De viser til at statlige ledere i utgangspunktet er bedre på administrasjon enn ledelse, men de erkjenner samtidig at omstilling krever mer ledelse enn administrasjon. Evnen til å kommunisere mål, motivere medarbeidere og vise mot, nevnes av flere som sentrale faktorer i toppleders rolle i omstilling. Toppleder må ha både brukernes og ansattes behov i fokus, og det pekes på viktigheten av å forstå samarbeidet med organisasjonene. En tydelig toppledelse betyr god kommunikasjon innad og utad om virksomhetens samfunnsoppdrag og omstillingsbehov."

Den fjerde faktoren som trekkes frem som fremmer omstilling er introduksjon av teknologi gjør effektivisering mulig. Noen viktige it-løsninger med store samfunnsmessige gevinster på tvers av sektorer er blitt etablert de siste årene. For den nye A-ordningen alene er det for eksempel beregnet årlige besparelser på omkring 600 millioner kroner. For å få til dette har det vært helt avgjørende med et tett samarbeid mellom NAV, Skatteetaten og SSB, som både har endret arbeidsprosesser og vært nødt til å stille spørsmål på andre måter enn før.

Hva er det så som hemmer effektivisering i staten? Her trekker rapporten frem fem forhold: For det første pekes det på at kulturen i statlige virksomheter kan hemme effektivisering. Ikke nødvendigivis fordi man ikke ønsker noen endring, men fordi kompetansen og erfaringen når det gjelder å lede slike prosesser kan være mangelfull. Det andre som trekkes frem er at den "politiske logikken" kan hemme effektivisering fordi politikere som sier de ønsker mindre detaljstyring kan komme i skade for å detaljstyre mer i praksis når de tror de skal vise handlekraft. Og ofte er det vanskelig å prioritere andre ting ned når det skal satses på noe nytt:

"Informantene viser til at stadig nye, politisk prioriterte oppgaver uten tilsvarende nedprioritering av andre oppgaver er krevende å håndtere. Politikere er i stor grad styrt av mediene og av særinteresser, og vegrer seg i mange tilfeller for å foreta prioriteringer."

Det tredje som trekkes frem er detaljstyring, noe som også innskrenker handlingsrommet for ledere som skal effektivisere. Men her er det viktig å peke på at det også skjer noen ganger at ledere sier at de har for lite handlingsrom, men kanskje ikke utnytter det handlingsrommet de faktisk har spesielt offensivt og godt. Fjerde forhold som trekkes frem er silotenking; det at løsninger som er fornuftige isolert sett innenfor en enkelt etat eller i en sektor motvirker effektivisering på tvers av virksomheter. Alle blir så opptatt av å nå målene som er satt for eget ansvarsområde at de ikke bryr seg nok om effekten på helheten. 

Og det femte og siste som trekkes frem er lederes usikkerhet om arbeidsgiverrollen, der de er opptatt av å følge lov- og avtaleverk, men blir mer forsiktige og bruker mye lengre tid enn det de egentlig behøver å være for å følge spillereglene. Samtidig understrekes det at ledere i staten i hovedsak opplever forholdet til tillitsvalgte og organisasjoner som positivt og at deres støtte og medvirkning er en stor fordel når det skal skje endringer.

Så tar rapporten til slutt opp et tema de mener det er viktig å se på i enda større grad fremover for å fremme en sterkere kultur for omstilling og samarbeid på tvers av sektorer og etater. Det gjelder mobilitet på tvers av virksomheter, spesielt når det gjelder rekruttering av ledere. Rapporten sier at:

"Et blikk på alderen til departementsrådene og de som er ledere av en departementsavdeling, i det store og hele ekspedisjonssjefer, gir et bilde på lav mobilitet. Det er per september 2016 i alt 99 ekspedisjonssjefer. Når vi sammenligner navnene med Norges statskalender for 2009 ser vi at nesten alle av dagens ekspedisjonssjefer også var nevnt der. Det er med andre ord så godt som ingen rekruttering til høyere stillinger i departementene fra utenfor statsforvaltningen. De aller fleste av dagens ekspedisjonssjefer var ekspedisjonssjefer eller avdelingsdirektører også i 2009. Samlet sett for ledere i staten er bildet noe annerledes: Ifølge Medarbeiderundersøkelsen 2016 har relativt mange av topplederne i staten erfaring som leder i annen virksomhet. Mobiliteten er med andre ord større på nivåene under departementene. Funnene i undersøkelsen bekrefter det Statskonsult i 2003 fant om mobilitet blant ledere i statsforvaltningen; toppbyråkratene forblir i stillingene sine."

Dette er også nyttig kunnskap om hva som fremmer og hva som hemmer omstilling i offentlig sektor og et område det blir viktig å jobbe videre med.