Problemet med samfunnskritiske kartdata

Ofte kommer sektorisering i veien for effektivising og digitalisering, og noen ganger kommer det i veien for samfunnssikkerhet og verdiskaping. Et ikke helt uvanlig fenomen i offentlig sektor er at det underinvesteres i digitalisering fordi gevinstene kommer mange andre steder enn hos den som betaler for den digitale løsningen. Selv om alle egentlig er enige om at digitale fellesløsninger er en bra ting, prioriterer man sin egen sektor når det virkelig gjelder, for eksempel i budsjettprosesser.

En annen viktig grunn til at sektorene kommer i veien for digitalisering er at det ikke er sterke nok styrings- og samordningsorganer på tvers av sektorene, og selv om alle er enige om at det ville være en god ide, er det morsomst med samarbeid der man setter seg selv i sentrum. Og nå flere prøver å lage samarbeids- og koordineringsorganer med seg selv i sentrum, blir det fryktelig mange møter, men lite konkrete resultater.

Konsekvensene av å skyve problemene foran seg

Hva er konsekvensene av en å skyve slike problemer foran oss?  Jeg var til stede i Marmorhallen på fredag i forrige uke da Kartverket presenterte rapporten"Kartdata for sikkerhet og samfunnsutvikling - Veien mot en bedre styrt og finansiert infrastruktur" for Kommunal- og distriktsministeren. I rapporten som er på omkring 30 sider har Kartverket på en prisverdig forståelig måte konkretisert hva dette betyr for både samfunnssikkerhet og tapte verdiskapingingsmuligheter. 

Det var et fint arrangement som også belyste et par konkrete caser: Sikkerhet for Luftambulansens helikoptervirksomhet, som trenger oppdatert informasjon om hvor det er hindringer, og NVEs behov for data for å forebygge tap av liv, helse og materielle verdier når det gjelder flom og skred. Her kom de negative sidene ved å ikke ha oppdaterte data og en modernisert infrastruktur for deling av data veldig tydelig fram. Her er regjeringens nettsiders omtale og videoopptak av arrangementet.

Rapporten beskriver konkret og forståelig hvorfor og hvordan kartdata er avgjørende på en rekke samfunnsområder. Det forklarer hvordan dataene er viktige for å beskytte samfunnskritisk infrastruktur, at de trengs når det der store hendelser som Gjerdrum-skredet og uværet Hans, men også er avgjørende for langsiktig og bærekraftig samfunnsutvikling ved at vi trenger kartdata for effektiv arealplanlegging, bygge trygge boliger og veier, hjelpe nødetatene å finne frem raskt, beskytte natur og til å forutsi fremtidig havnivåstigning. Kartdata er også viktig for verdiskaping i næringslivet. Mange bedrifter trenger dataene for å få gjort jobben sin mer presist og mer effektivt, og andre bygger nye tjenester og innovative forretningsmodeller ved å ta i bruk og koble sammen offentlige data.

Flere sårbarheter

I Norge har vi en bred enighet om at gode digitale fellesløsninger er viktige for effektivisering, brukervennlighet og datadeling på tvers av sektorer, og mellom offentlige og private virksomheter, og det også enighet om at tilgang på data er avgjørende for å løse viktige samfunnsoppaver. Samtidig kan det virke som det er en for svak erkjennelse av at noen må styre, koordinere og bidra med finansiering dersom vi skal i langt større grad skal kunne hente ut alle disse gevenstene. Hvis alle i praksis er mest  opptatt av sektoren sin, og ingen er tilstrekkelig opptatt av helheten, eller tar ansvaret for å sørge for at det nødvendige vedlikeholdet og de nødvendige nye satsingene kommer på plass, så forviterer de digigitale systemene og gevinstene blir borte. For å sitere Kartverket:

Norge har et av verdens mest kostnadseffektive systemer for innsamling, forvaltning og deling av kartdata. Likevel henger vi etter i internasjonale vurderinger, blant annet fordi dagens løsninger er utdaterte, ustabile og ikke tilpasset moderne behov. Grunnleggende kartdata finnes, men det trengs bedre informasjon om naturressurser, miljø, arealbruk, samfunnskritisk infrastruktur og befolkning."

Og videre slås det fast at:

Dersom Norge ikke tar grep, risikerer vi forsinkelser i boligbygging, svakere beredskap, tregere respons i kriser og tapte muligheter for næringsutvikling. Vi trenger et løft for å sikre gode kart og kartdata. Det handler om å verne om infrastruktur, legge til rette for klima- og naturtilpasning, god arealforvaltning og en mer digitalisert offentlig sektor.

Sammenligning med Tyskland

En veldig interessant del av rapporten er en sammenligning med mellom Norge og Tyskland når det gjelder systemene for å fange inn, forvalte og dele kartdata. Det blir gjort under tematiske overskrifter som: Styring, lover og regler, finansiering, data, innovasjon, standarder, samarbeid, kompetanse og kommunikasjon. Resultatet er ganske nedslående for Norges del. Vi har tidligere vært langt fremme, men det er flere grunner til at Norge taper terreng. Blant disse er at vi henger etter når det gjelder å modernisere regelverket slik at vi holder følge med andre land i Europa i koblingen mellom det regulatoriske og det teknologiske den teknologiske utviklingen:

"Teknologiske fremskritt har også endret kartdatafeltet dramatisk. Kartdata brukes i dag i roboter, sensorer, droner, selvkjørende biler, mobilapper og kunstig intelligens. Uten et oppdatert regelverk kan nye teknologier møte juridiske hindringer og skape uforutsette risikoer. (...) For å styrke både innovasjon og samfunnssikkerhet bør regelverket for kartdata moderniseres, samordnes og oppdateres, slik at det gir tydelige rammer for både offentlig og privat sektor"

Rapporten peker også på at den dugnadsbaserte norske samarbeidsmodellen, som på mange måter har fungert godt og gjort at vi har vært langt fremme på geodata, ikke fungerer så godt i møte med nye utfordringer og nye behov. Når stadig flere aktører har behov for geodata, men behovene blir mer sammensatte, er det en fare for at flere tenker at de ikke bruke ressurser på de tingene de ikke har direkte bruk for, eller at dette er noe noen andre vil betale for uansett. Og hvorfor skal man delta i en dugnad er stadig flere er gratispassasjerer? Kartverket skriver i sin rapport at:

"Norge scorer lavt på styring av kartdata, hovedsakelig fordi dagens styringsmodell er svakere forankret enn i andre land. Modellen, som har vært uendret siden 2003, bygger på frivillig samarbeid uten juridisk bindende avtaler. Dette betyr at det er opp til hver enkelt aktør hvor mye ressurser de bruker og hvilke tiltak de gjennomfører. Resultatet er at kartdata ikke utnyttes godt nok på tvers av sektorer, og samfunnsnytten blir mindre enn den kunne vært. Et konkret eksempel er felles situasjonsforståelse i krise og beredskap. Helt siden 2018 har kartdata-samarbeidet jobbet for å etablere et felles kartgrunnlag for å sikre rask og koordinert innsats. Det mangler fortsatt på tross av at Gjerdrum-rapporten og evalueringen av ekstremværet Hans dokumenterer et sterkt behov".

Tre hovedutfordringer 

I tillegg til å kartlegge og sammenligne de ulike temaene som til sammen forteller hvor godt vi er rustet for å møte dagens og fremtidens utfordringer, gjør kartverket en sortering der de beskriver tre hovedutfordringer, og noen abvefalte tiltak knyttet til disse. De tre problemene beskrives slik:

1. Manglende styring og samordning: Den nasjonale styringsmodellen for kartdata-infrastrukturen er basert på frivillig samarbeid. Det gjør det vanskelig å gjennomføre løft på tvers av sektorer, noe som svekker beredskap og forsinker krisehåndtering. 
2. Utdatert teknologi og regelverk: Fellesløsningene for kartdata er gamle og ustabile med stadig mer feil og nedetid. Regelverket er ikke tilpasset endret sikkerhetssituasjon og dagens teknologiske behov. Dette reduserer verdien av kartdata fordi det blir vanskelig å bruke dataene effektivt. 
3. For lite ressurser: Behovet for kartdata øker, men finansieringen henger ikke med. Viktige tjenester risikerer redusert funksjonalitet eller nedleggelse. Dette vil ramme beredskap, Forsvaret, nødetater, kommunal planlegging og næringslivet. 

Og svarene Kartverket anbefaler er rett og slett å gjøre noe med disse tre problemene. Det vil si finansiering for å oppgradere og vedlikeholde felles kartløsninger, slik at samfunnet får sikker tilgang til stabile og pålitelige kartdata, å sikre en sterkere styringsmodell der kartdata prioriteres på tvers av sektorer og departementer og å modernisere teknologi og regelverk slik at kartdata kan deles, brukes og utnyttes mer effektivt, både i offentlig og privat sektor.

Kommunikasjon og engasjement 

Hvordan har vi vi havnet i en så trist situasjon der vi risikerer å sette viktige samfunnsverdier på spill fordi, vi i følge rapporten, ikke er flinke nok til å forvalte og utvikle den digitale infrastrukturen?  Kartverket peker på at sammenhengen mellom samfunnsutfordringene og den digitale infrastrukturen ikke er kommunisert godt nok, og i hvert fall ikke på en slik måte at politikere og andre ikke-eksperter forstår hva de burde gjøre:

"Den lave scoren på kommunikasjon og engasjement, henger sammen med at verdien av kart og kartdata er kjent blant fagfolk, men ikke blant beslutningstakerne og folk flest. Fordi infrastrukturen bak er lite synlig, er det utfordrende å forklare betydningen av dataene. Når beslutningstakere ikke forstår verdien av dataene, settes det ikke av tilstrekkelig ressurser til utvikling av kartdata-infrastrukturen."

Dårlig oversettelse av hva samfunnsmessige behov krever av tekniske og organisatorsiske løsninger er opplagt en del av problemet. Det er vanskelig å prioritere noe du ikke forstår hva er eller hvilket problem det løser. Men jeg er redd dette også stikker litt dypere og ikke bare er et kommunikasjonsproblem. Vi har ogs ået slags systemproblem knyttet til finansiering av digitale fellesløsninger mer generelt i Norge. Sektoriseringen gjør at departementene prioriterer sin egen sektor fremfor å bidra til fellesløsninger. 

Hvis det ikke er en direkte gevinst for en etat, eller for en sektor, økonomisk eller politisk, er det vanskelig å finne noen som sier at dette må vi prioritere likevel. Spørsmålet er derfor om den sektoriserte budsjettprosessen må ta en stor del av skylden for at fellesløsninger ikke når opp, selv om behovet er forstått, og at vi trenger noen supplerende mekanismer for å realisere samfunnsgevinster, sikkerhet og verdiskaping som går på tvers.