Evaluering av statsbudsjettprosessen

På mandag legger regjeringen fram sitt forslag til statsbudsjett for 2025, slik at Stortinget kan vedta det i løpet av høsten. Jeg har skrevet om en del statsbudsjetter her på bloggen, og noen ganger også gitt en form for leseveiledning med lenker, for å hjelpe folk finne fram. I går anbefalte jeg en bok, "Boken om statsbudsjettet", som er en glimrende innføring i hvordan det hele foregår, først i regjeringen og så i Stortinget, når statsbudsjettet blir til.

Men er dagens statsbudsjettprosess god nok? Bidrar den til de prioriteringene, den helheten og den omstillingen og innovasjonen som skal til? Får vi de de sammenhengende tjenetene vi trenger, hjulpet av digitale løsninger for å gjenbruke og dele data? Løser vi tverrsektorielle og komplekse utfordringer, som går på tvers av sektorer, for eksempel knyttet til klimaomstilling, samfunnssikkerhet og ungt utenforskap, på en god nok måte? 

Eller kommer selve budsjettprosessens innretning, rekkefølge og spilleregler i veien for helhet og sammenheng? Bruker budsjettprosessen i regjeringen og i Stortinget for lang tid på de mange små sakene og for lite tid på de store sakene?

DFØ-rapport om statsbudsjettprosessen

Vel, dette er noe ikke bare jeg som lurer på. Direktøretet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har gitt ut en rapport tidligere i år (nyhetssak her) om disse spørsmålene som heter "Evaluering av statsbudsjettprosessen". (Hvorfor rapporten på forsiden er datert september 2023, men først ble offentlig i april 2024 vet jeg ikke. Det er ligger kanskje noe interessant bak det, men det er ikke tema i denne bloggen). 

Rapporten fra DFØ omtaler selv at den er første del av en evaluering av statsbudsjettprosessen som er igangsatt av Finansdepartementet "for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten.". Arbeidet skal foregå i to faser, som er omtalt slik:

"Finansdepartementet har igangsatt en evaluering av statens budsjettprosess for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten. Arbeidet er delt i to faser, henholdsvis fase 1 Kartlegging, og fase 2 Vurdering og anbefaling. DFØ har fått i oppdrag å gjennomføre fase 1 – kartlegging – av arbeidet. Hovedfokus for kartleggingen har vært budsjettprosessen i Norge, men vi har også beskrevet innretningen av budsjettprosessene i Sverige og Danmark."

Det er altså en kartlegging av dagens statsbudsjettprosess som er gjort, og hovedmetoden har vært å intervjue de mest sentrale aktørene som deltar i budsjettprosessen i departementene, det vil si de budsjettansvarlige og departementsrådene. I tillegg er det intervjuet flere ekspedisjonssjefer, noen virksomhetsledere i underliggende etater og noen nåværende og tidligere politikere. For å få kunnskap om hva folkene på innsiden av systemet mener om dagens budsjettprosess, og om de som sitter i ulike roller ser feil og mangler, og om de er enige med hverandre. Og det er de naturligvis ikke.

Utydelige prioriteringer 

Generelt er det ikke noe ønske på innsiden om å kaste helt om på hvordan statsbudsjettprosessen fungerer. Men samtidig sier rapporten at alle er enige om at prioriteringene blir veldig utydelige. I sammendraget formulerer DFØ det slik:

"Dagens prosess beskrives som velfungerende og forutsigbar. Samtidig kommer det frem at dagens budsjettprosess preges av utydelige prioriteringer. Det fremstår som en hovedårsak til utfordringer i og med prosessen, uavhengig av hvem vi snakker med. Informantene forteller at føringer oppfattes som, og i praksis er, lite bindende. Det fører til at det blir utarbeidet for mange satsingsforslag, som i for liten grad siles bort underveis i prosessen. Arbeidet med innsparinger er preget av spill og oppleves for lite målrettet. Budsjettprosessen preges ifølge informantene av for mye smått og for lite om det store."

Så sier rapporten at det ut over dette er nokså ulike syn på hva som kunne vært bedre. Mens politikerne vil ha større handlingsrom for å drive politikk, er de adminstrative topplederne mest opptatt av handlingsrommet for langsiktig strategi og å drive nødvendig omstilling. Og lederne av virksomhtene som gjør selve jobben etter at budsjettet er vedtatt er mest opptatt av forutsigbare budsjetter:

"Utover enighet om utydelige prioriteringer, varierer problemforståelsen mellom ulike grupper. Virksomhetsledere ønsker mer forutsigbare budsjetter. Budsjettledere er opptatt av at tekniske føringer ikke følges. Departementssjefer og ekspedisjonssjefer mener det er utfordrende med liten mulighet til å tenke strategisk og langsiktig, mens politikere er mer opptatt av at prosessen bør legge bedre til rette for politiske vurderinger. Hovedinntrykket fra intervjuene er at budsjettprosessen primært oppleves å være innrettet mot satsingsforslag og kutt. Den oppleves ikke å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene."

Det er også veldig interessant å lese om hvordan det svenske og danske systemet for å lage statsbudsjetter er innrettet. Begge steder er det en langt mer sentralisert, og da nødvendigvis mindre sektorisert, prosess. Langt færre satsingsforslag er med inn i budsjettkonferanser og ikke alle statsrådene er med. Det gjør det sannsynligvis lettere å få til større strukturelle og tverrgående reformer, men det er vanskelig å tenke seg i et system som vårt, der statsråder blir målt og vurdert på "seire" og "nederlag" i budsjettprosessen. 

Hvordan kunne en bedre prosess sett ut?

Hvordan kunne man designet en budsjettprosess som i større grad legger til rette for at nødvendig omstilling, effektivisering og tverrsektorielle satsninger får bedre betingelser? Og at det ikke er en enkelt statsråds seire og nederlag som får oppmerksomhet, men der analysene av hva som trengs, også ut over perspektivmeldingens veldig overordnede blikk, får større plass inn i selve budsjettprosessen.

Jeg har definitivt ikke alle svarene på det. Jeg tror heller ikke det er mulig eller riktig å erstatte alt vi gjør i dag med noe annet. Det er mye som fungerer og som har bidratt til at vi har solide statsfinanser i Norge. Men i møte med lavere oljeinntekter og flere utfordringer på utgiftssiden, der utviklingen går feil vei, er det behov for å ha en prosess som gjør det lettere for en regjering å gjennomføre noen større strukturelle grep. Noen tanker om hva det kan være, med utgangspunkt i denne rapporten fra DFØ:

• Rapporten sier at det er vanskelig å kutte utgifter som allerede er der, eller gjennomføre mer tverrsektorielle grep når prossen er så sektorisert. Når departementene blir bedt om å levere kuttforslag før marskonferansen oppstår det et spill der det kommer forslag til tiltak som alle vet er helt urealistiske. Eller departementene holder tilbake realistiske kutt til senere i prosessen, der de ikke "gir bort" penger til andre departementers satsinger, men får lov til om omdisponere internt i eget departement. Man for et veldig sterkt inntrykk av at departementer ser på seg selv som autonome republikke som må passe på "sine" penger i denne rapporten.
• Det er for mange satsingsforslag med for lenge i prosessen, og disse er sjelden koordinert godt på tvers av departementene. Hvert departement og hver statsråd blir nødt til å kjempe for sine fanesaker, som gjerne skal være utspillvennlige, men dette uoversiktlige spillet kommer i veien for å løse de virkelig vanskelige tverrsektorielle utfordrningene, knyttet til sikkerhet og beredskap, tverrgående digitale løsninger for datadeling, grønnn bærekraft eller kamp mot organisert kriminalitet, som typisk må løses på tvers av sektorer, og der utgiften ofte kommer et annet sted enn gevinsten.
• I begge tilfeller trengs det åpenbart en styrking kunnskapsgrunnlaget og analysene i forkant av budsjettarbeidet, tematisk og på tvers av sektorer, for å løfte frem forklaringen og fortellingen om hvordan samfunnet kan tjene på noen større og mer tverrsektorielle grep. Det må ut i offetnligheten. Et av disse verktøyene som delvis finnes er såkalt områdegjennomganger som det er laget noen av på noen tematiske områder, men som godt kan spille en enda større rolle i innretningen av rekkefølge og spilleregler i budsjettprosessene.
• Statsrådene bør være mindre alene om sine seier og nederlag i budsjettet. Det er jo ikke slik at klima og miljøministrens budsjett har veldig stor innvirkning på norske klimagassutslipp. Og barne- og familieministrens budsjett har reltativt liten påvirkning på omfanget av tidlig innsats mot ungt utenforsskap. De kjemper tappert for sine budsjettposter, men tilstanden i stort i samfunnet avgjøres helt andre steder, i summen av mange ulike sektorer og bidrag. Kunne arbeidet heller vært organisert slik at disse sektoransvarlige statsrådene ledet arbeidet med mer tematiske og tverrgående satsinger, og der eget budsjett bare er et av mange vikemidler i en større helhet? Da ville det også bli lettere å ikke vinne de små enkeltkamper i en budsjettkonferanse.
• Hvordan måler vi hva som er vellykket etter at budsjettet er vedtatt og pengene blir satt i arbeid? Og hvordan kan man justere kursen hvis ting ikke går helt som forutsett og resultatene uteblir? I dag er det slik at statsbudsjettet "konsekvensjusteres" i den forstand at penger som ikke er "friske" blir bevilget på nytt hvert år, uten at det må fremmes satsingforslag. Kunne vi finne en mer dynamisk måte å "konsekvensjustere" på, der det i større grad er slik at det som virker får mer panger og det som ikke virker får mindre?

Når gevinsten kommer et annet sted

Vi hører noen ganger politikere si at det er så fryktelig vanskelig å få gjennomslag for satsingene sine. Det er strengt tatt ikke helt sant. Med dagens budsjettsystem er det egentlig ganske lett for dyktige og godt forberedte statsråder, hjulpet av et godt embetsverk, å få vedtatt penger til til små og mellomstore tiltak, for eksempel nye virkemidler og tilskuddsordninger, kompetanseløft, bransjeprogrammer og mye annet. Vi har hatt råd til mange slike frittstående enkeltsatsnigner, og det har ofte vært bra fordi det stimulerer innovasjon og omstilling nedenfra uten at det ikke er alt for byråkratisk. Tenk SkatteFunn, næringsklynger, IA-bransjeprogrammer, Stimulab, Enova-støtte, katapulter, finansering av dyr forskningsinfrastruktur og mye annet, som har blitt til fordi et satsingsforslag har fått gjennomslag.

Problemet er å få til bedre og mer sammenhengende løsninger som ikke er enkeltstående, men som krever en samordnet innsats på tvers av sektorer, eller en type digital datadeling eller digital tjenesteinfrastruktur som går på tvers og ikke kan løses at et departement vinner fram med sin satsing. Hvorfor skal kulturdepartementet prioritere Arkivverkets digitaliserings- og saksbehandlingssystemer, som gir gevinster i kommunene og statlige etater, hvis dette går ut over tilbudet av teater og opera? Hvorfor skal Kommunaldepartementet prioritere penger til Kartverkets geodataløsninger, forutsetninger for samfunnssikerhetsarbeid, tiltak mot mer ekstremvær og autonome transportstystemer, hvis det betyr mindre penger til distriktspolitikken? 

Det er rett og slett veldig vanskelig å få til større forvaltningsreformer, strukturellse endringer, sammenhengende tjenster og digitale fellesløsninger, og andre tverrektorielle løft uten at det er forankret politisk i en regjeringsplattform og så viktig for en regjering at de bare gjør det, og sørger for at budsjettet ivaretar behovene som må dekkes. Budsjettprosessen i seg selv oppmuntrer ikke til slike krevende prosesser, heller tvert imot.

Statsbudsjettet og digitaliseringsstrategien

Og her kommer jeg til den nye digitaliseringsstrategien fra regjeringen, som jeg ikke har skrevet om her på bloggen enda. Jeg har rett og slett ventet med å skrive om den til statsbudsjettet kommer. Det har med den motsetningen det jeg skrev om over. Motsetningen mellom en sektorisert og departementsvis budsjettprosess og et behov for å gjøre mer på tvers. (Og når jeg skriver om strategien skal jeg telle hvor mange ganger tiltakspunktene bruker ordene "vurdere" og "utrede".

Men i Digitaliseringsstrategien står det jo litt om statsbudsjettet også, som viser hvorfor det er grunn til å ikke ha de helt store forventningene. Det står ganske klokt om utfordringen at:

"Stadig mer av digitaliseringen i offentlig sektor skjer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og i samarbeid med næringslivet. Strategien tar derfor særlig for seg tverrgående problemstillinger. Skal vi lykkes med strategien, må alle departementer ta en aktiv rolle og ta ansvar for å realisere ambisjonene i strategien."

Dette er jo vedlig klokt formulert. Men hvordan skal så departementene kunne ta en aktiv rolle og et anvar for å realisere de tverrsektorielle ambisjonene i strategien? Vel, her står det at:

"Utgangspunktet er at tiltakene som kan få økonomiske konsekvenser for statlig sektor, skal kunne dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene til de berørte departementene. Tiltakene som krever utredning, skal utredes i henhold til utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21168 om samfunnsøkonomiske analyser. De økonomiske konsekvensene av målene og tiltakene i strategien må håndteres innenfor de ordinære budsjettprosessene."

Og dette er jo også helt sant. Ingen friske og annerledes penger er på gang. Slik er dagens system for å bevilge penger, og det her ikke kommet noen varsler om at regjeringen på mandag vil legge frem et statsbudsjett med helt nye mekanismer for å fordele penger. 

Men det er viktig å ta denne diskusjonen fremover. Mye er bra med dangens statsbudsjettprosess og plassering av ansvar. Men Finansdepartementet har stilt det riktige spørsmålet: "(er budsjettprosessen) hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten?" Jeg håper jeg har klart å peke på noen utfordringer som ikke blir løst på en god nok måte i dagens prosess og i det statsbudsjettet finansministeren presenter på mandag.

Boken om statsbudsjettet

Om under en uke legger regjeringen frem sitt forslag til statsbudsjett for 2025. Da har det vært jobbet med i mange måneder, i regjeringen og i departementene, og ofte med god hjelp fra underliggende etater til å utforme satsinger og endringer. 

Men hva står egentlig i et statsbudsjett?  Hvordan finner man frem i den store bunken med dokumenter? Og hvordan foregår egentlig dette arbeidet, først i regjeringen og så i Stortinget? Er det lover og regningslinjer som styrer hvordan et statsbudsjett må utformes?

Det er sikkert flere som kan ha behov for litt kunnskap om disse spørsmålene, enten de skal bidra på jobben med å finne ut av hvordan virksomheten deres påvirkes av statsbudsjettet, eller bare vil imponere i et familieselskap eller en kveld på byen.

En ny bok som rett og slett heter "Boken om statsbudsjettet" er et godt svar på denne utfordringen med hjelp til å finne frem. Jeg tror den kan fungere både for folk som trenger litt generell innføring om hva de finner hvor, og hvorfor, i statsbudsjettet. Men den går såpass grundig til verks i avansert budsjett-nerding at de som allerede kan mye vil finne mye nyttig. Dette en god gjenoppfrisking av kunnskapene, også for oss som både har vært med på å lage noen statsbudsjetter, og kommentert budsjetter lagt frem av andre.

Erfarne forfattere

Bokens forfattere har solid bakgrunn for å skrive om statsbudsjettets tilblivelse. Jørgen Næsje var statssekretær i Finansdepartement i seks år, og har hjulpet Siv Jensen i arbeidet med å lage alle hennes statsbudsjetter, og før det var han finanspolitisk rådgiver på Stortinget der han hjalp FrP med å lage alternative budsjetter. Og Halvor E. Sigurdsen har jobbet i mange år med næringsjuss i NHO og har også vært utreder i Høyesterett, forretningsadvokat og sekretær for finanskomiteen i Stortinget. Jeg har vært kolleger med begge, Jørgen som statssekretærkollega og Halvor da jeg ledet Abelia og han i NHO. De sendte meg et signert ekesplar av boken, noe som både er veldig hyggelig, men også viktig å gjøre oppmersom på her.

Boken er gul og handler blant annet om "gul bok", som er fargen og kallenavnet på det dokumentet som innehoder selve vedtaksforslagene om inntekter og utgifter i statsbudsjettet. Det egentlige navnet er Prop. 1 S. Hva skiller dette dokumentet fra dokumentet som kommer samtidig og som heter Meld 1. S. Nasjonalbudsjettet? Vel, det er denne type faktakunnskap som gjør det svært nyttig å lese denne boken, så slipper man å kaste bort timer på å lete, eller til og med begå pinlige tabber ved å si at noe er glemt.

Boken er rydddig og pedagogisk. Den handler ikke så mye om politikken bak statsbudsjettet, eller den politiske debatten om statsbudsjettet, men om hva statsbudsjettet er, hvordan det blir til, i regjeringen og i Stortinget, og hvilke rammer, prosesser og reguleringer som legger føringer for et budsjettarbeid. Den gir også en god innføring i hvordan oljeinntekter håndteres, hvordan oljefondet er innrettet, og hvordan penger settes inn og tas ut derfra, og hva handlingsregelen handler om. Vi får også en innføring om hvordan statens lånetransaksjoner, såkalte penger "under streken" foregår.

Viktige prinsipper

Boken begynner med det helt overornede, og beskriver statsbudsjettets rolle når det gjelder å fastsette statens utgifter og inntekter, forholdet til grunnloven, hvordan det er inndelig i programområder, kapitler og poster. Boken går også igjennom noen prinsipper som regulerer hvordan man budsjetterer i Norge: fullstendighetsprinsippet, ettårsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet (noen statlige virksomheter er nettopbudsjetterte, men de fleste må budsjettere både inntekter og utgifter fullt ut). Det må også gjøres rede for begrunnelser for forslagene og det må redegjøres for fremtidige forpliktelser.

Av og til klager tilsynelatende godt informerte folk over at det ikke følger med penger når en regjering legger frem en stortingemelding eller en handlingsplan. Men det ville jo blitt veldig galt om kunne bevilge penger gjennom alle mulige ulike prosesser, uten å gjøre en samlet prioritering. Statsbudsjettet sørger for den nødvenidge helheten og oversikten over alle inntekter og utgifter. 

Deretter går forfatterne løs på den interessante beskrivelsen av hvordan et statsbudsjett blir til, både i regjeringen og deretter i Stortinget. Den politiske og faglige prosessen som starter på høsten med en budsjettstrategikonferanse i regjereringen for budsjettet som kommer om litt over et år (dette skjer omtrent samtdig som neste års budsjett ferdigbehandles i Stortinget). Det er med andre ord alltid et budsjettarbeid i gang i regjeringen. 

Boken går igjennom kuttforslag og satsingsforlag, områdegjennomganger, marskonferase og augustkonferanse, frem til "budsjettlekkasjer" av gladsaker i ukene føre fremleggelsen  og finanstale i Stortinget. En bruksanvisning om statsbudsjettes ulike dokumenter fra regjeringen har fått et eget kapittel, som beskriver hva de ulike dokumentene handler om og hvorfor de har navnene de har og er nummerert slik de er, og hva som står hvor. Ikke alt virker like logisk, men det har sin forklaring.

Stortingets tur 

Så er det en grundig gjennomgang om hva som skjer fra finansministeren kommer til Stortinget, holder sin finanstale og overleverer alle dokumentene til presidenten, og videre inn i Storingsbehandlingen i Finanskomieteen og i fagkomiteene, med åpne høringer, frem til endelig vedtatt budsjett. Denne delen av boken er særlig opptatt av to ting: For det første hvordan Stortinget vedtar rammer for inntekter og utgifter først, og dermed legger sterke rammer på sin egen handlefrihet videre i prosessen. Og for det andre hvordan regjeringen skaffer flertall for budsjettet sitt gjennom forhandlinger om en budsjettavtale som dekker alt, ofte med noen faste samarbeidspartnere. Disse to tingene henger tett sammen. Det er i realiteten denne budsjettavtalen som avgjør hvordan neste års statsbudsjett vil bli. 

Og alt dette legger naturligvis sterke føringer for hva og når det er mulig å påvirke statsbudsjettets innhold utenfra. Det bør man helst gjøre i god tid før regjeringen ligger frem sitt forslag for Stortinget, og egentlig helst før marskonferansen. Og har man tro på at man skal påvirke Stortingets behandling må det skje ved å påvirke noen som forhandler budsjettavtale med en mindretallsregjering. Andre dører er stengt. Men mange synes jo det er gøy å være med på høringer, og kanskje kan man så noen frø til ideer som kan blomstre i et fremtidig budsjett.

Så avslutter boken med å gå igjennom en del ting som likevel ikke avgjøres endelig i statsbudsjettet. De viktigste av disse er to budsjettrevisjoner som skjer undeveis i budsjettåret, i et revidert budsjett sent på våren og i en nysaldering sent på høsten, der det egentlig bare skal justeres for uforutsette ting, men der det ikke er samme formelle begresninger i form av inntektsrammer og utgiftsrammer som i hovedbehandlingen av statsbudsjettet. Det kan potensielt føre til store endringer i det som var planlagt. Noen ganger er det lurt, som i en pandemi. Andre ganger kan det oppmuntre til uansvarlighet på utgiftssiden. Boken gjør en god jobb når det gjelder å beskrive i tekst og tabeller hvordan politiske avtaler har flyttet på penger, både i statsbudsjettbehandlingen og i de to revisjonene.

Boken anbefales varmt som en innføring og et oppslagsverk for alle som trenger kunnskap om, eller er nysgjerrig på, hva et statsbudsjett er og hvordan det blir til. Den kan bestilles på nett på bokenomstatsbudsjettet.com