Notat om forvaltningsutfordringer

I tildelingsbrevet for 2025 fikk DFØ i oppdrag fra sine styrende departementer å utarbeide et notat om store utfordringer i forvaltningen. Bestillingen i tildelingsbrevet var slik:

"Notat om utfordringsbildet for forvaltningen. 

Behovet for arbeidskraft, klimautfordringer og finansering av offentlig sektor fremover er satt på agendaen i sentrale utredninger og dokumenter. Dette danner et viktig kunnskapsgrunnlag for utvikling av forvaltningspolitikken fremover. Det kan være behov for en større forvaltningsutredning. Før et slik arbeid evt. settes i gang ber vi DFØ utarbeide et oversiktsnotat som kan danne grunnlag for videre utvikling av forvaltningspolitikken."

Dette er en interessant bestilling som kunne vært løst på veldig ulike måter. DFØ kunne tatt utgangspunkt i de store spørsmålene som er nevnt, arbeidskraftsbehov, klima og finansiering av velferden. Eller de kunne grepet fatt i formuleringen om at det "kan være behov for en større forvaltningsutredning", og latt denne bestillingen bli en oppfordring om å skrive lange lister over utredningsbehov om krevende teamer i en kommende større forvaltningsgjennomgang. DFØ kunne pekt på kunnskapshull og behov for oppdaterte analyser av departementer, direktorater, tilsyn, sektorer, lover, forskrifter, statlig styring og kommunal styring, og ville hatt ting å gjøre i mange år fremover. 

DFØ har heldigvis valgt å ikke løse det på denne måten nå, selv om flere slike behov er der. I stedet har DFØ laget et kort og spisset notat som heter "Utfordringsbildet i forvaltningen", med undertittelen "Utviklingstrekk og gjennomgående utfordringer innen organisering, styring og ledelse i norsk forvaltning, på bare litt over 20 sider. Der løfter de frem det viktigste vi allerede vet. Ting vi vet fordi DFØ har utredet det selv, eller fordi andre har gjort det. Ting vi vet det fordi det er nevnt i riksrevisjonsrapporter, i stortingsmeldinger, i NOUer, i områdegjennomganger eller andre steder, uten at problemet er løst. 

Dette notatet handler sånn sett om noen av elefantene i rommet. Det vi vet at ikke er i orden, men som det av ulike grunner ikke passer å prøve å gjøre noe med, eller som det ikke er mulig å få et politisk flertall til å gjøre noe med. På 20 sider er det mye viktig som blir hentet frem og minnet om. Jeg skal ikke gå igjennom alle her, men nevne tre av disse "elefantene i rommet", som er mitt begrep, ikke DFØs forumulering. Men uavhengig av hva man kaller dem så skal DFØ skal ros for å være så tydelige som de er og for at når noe er utredet flere ganger før så er det ikke nødvnedigvis enda en utredning som trengs..

For mange oppgaver og for svake forutsetninger for å løse dem

Den første av disse "elefantene" jeg vil trekke frem handler om at politikeres ambisjoner om å løse stadig flere oppgaver gjennom nye tiltak i offentlig sektor stadig vokser, men tilgangen på folk og fagmiljøer som skal løse alle de nye oppgavene ikke står i forhold. Ja, trangen til reguleringer, normer, detaljstyring går faktisk ut over evnen til å løse oppgaver fleksibelt og effektivt, i følge flere utredninger.

 Dette er aller mest tydelig når det gjelder kommunene. Der er det stortinget som vedtar stadig nye lover, forskrifter, føringer og retningslinjer om hva kommunene skal levere av tjenester, og detaljerte bestemmelser om blant annet bemanning og kompetanse, men det samme Stortinget vil ikke ta noen av dagens oppgaver bort. Og flertallet vil heller ikke at kommunene skal organisere seg slik at de lettere kan nå de ambisjonene som er satt. DFØs rapporten sier at:

"Selv om kommunereformen resulterte i færre kommuner, konstaterte Generalistkommuneutvalget at reduksjonen ikke var tilstrekkelig til å oppnå målene i kommunereformen. Fremdeles har om lag halvparten av de 357 kommunene under 5 000 innbyggere. Forskjellene i kommunenes forutsetninger for å ivareta oppgavene øker. Ingen kommuner klarer å oppfylle alle krav som følger med de lovpålagte oppgavene fullt ut. En hovedutfordring er at særlig små, usentrale kommuner strever med å oppfylle lovfestede krav. Utviklingen i mange kommuner med befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kapasitet og kompetanse, gjør det særlig vanskelig når oppgavene krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø for å kunne løses."

Men det er ikke bare i de minste kommunene at uhensiktsmessige kommunegrenser skaper problemer for en mer hehetllig og sammenhengende tjenesteproduksjon. Også i by- og tettstedsområder, med helt andre arbeidsplasser, boligområder og innbyggertjenester enn da kommunegrensenene ble fastfastsatt for flere tiår siden, sliter med effektiviviteten. DFØ skriver at:

"I de tilfeller der eksisterende kommunegrenser gir oppsplitting av sammenhengende by- og tettstedsområder, kan dette bidra til svekket effektivitet i kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon. De fleste kommuner har tatt i bruk interkommunalt samarbeid for å kompensere for manglende kapasitet og kompetanse i egen kommune. En ulempe som Generalistkommuneutvalget påpeker, er at dette gir en alternativ styringsform på siden av kommunens egen organisasjon, som kan komplisere tverrfaglig samarbeid internt i kommunen."

Nå er det selvfølgelig ikke bare i kommunesektoren at man opplever at spriket mellom politisk vedtatte ambisjoner, og kapasitet og kompetanse til å å svare dem ut, er økende. Det skjer også i statlig tjenesteproduksjon og i spesialisthelsetjenesten. Man trenger ikke være synsk for se at dette gapet mellom politisk skapte forventninger, og kompetansemessig og organisatorisk evne til å løse dem, blir den store utfordringen fremover.

Manglende helhet og for lite utviklede mekanismer for prioritering

Andre elefant DFØ trekker frem handler om at de gode prosessene for å prioritere noe fremfor noe annet innenfor en helhet er for svake i offentlig forvaltning. En av overskriftene i rapporten er "Styring på innsatsfaktorer og aktiviteter, samt tilsyn og kontroll, gir mindre handlefrihet og binder ressurser." Rapporten nevner flere rapporter som har kommet de siste årene som bekrefter inntrykket av detaljstyring og kortsiktighet, til tross for politiske erkæringer om at styringen skal være mer tillitsbasert og mindre opptatt av detaljer. Ja, det er til og med vedtatt en "tillitsreform". DFØ-rapporten slår fast at:

"Nordlandsforsknings statusrapport om tillitsreformen, viser at svært få opplever redusert omfang av prosess- og dokumentasjonskrav som et ledd i arbeidet med tillitsreformen. I rapporten spørres det om tillitsarbeidet i større grad bør handle om å rydde i omfanget av regler, prosess- og dokumentasjonskrav, heller enn å utforme strategier for å mestre kompleksiteten i de mange kravene som stilles. Selv om kontroll- og regelstyring på ett område isolert sett er hensiktsmessig, peker rapporten på at summen av flere, kanskje motstridende krav, ofte forsterker seg utover i styringslinjen."

Et forhold som forsterker denne fragmentering og sektoriseringen som DFØ trekker fram i rapporten, er statsbudsjettproessen. Dette er noe DFØ har omtalt mer utførlig i en annen rapport tidligere (og som jeg også har blogget om). I notatet nå minner DFØ om hvordan budsjettprosessen bidrar til mer fragmentering enn ønskelig:

"Ifølge en evaluering av statsbudsjettprosessen er budsjettarbeidet i Norge preget av forutsigbarhet og god budsjettkontroll. Samtidig oppleves prosessen å være innrettet mot satsingsforslag og kutt, uten å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene. Det utarbeides en rekke satsingsforslag som i for liten grad blir silt bort underveis. Arbeidet med innsparinger oppleves som spill og for lite målrettet. Mengden av saker som løftes til regjeringens bord, reduserer også muligheten til å prioritere helhetlig og langsiktig. Dermed fungerer budsjettprosessen ikke godt nok som verktøy for nødvendig prioritering og samordning."

For små gevinster av digitaliseringen

Den tredje "elefanten" jeg vi trekke frem her er at den omfattende satsingen på digitalisering i offentlig sektor i for liten grad har resultert i effektivisering og kostnadsbesparelser. Mye er selvfølgelig bra i Norge når det gjelder digitale tjenester, og vi har digitalisert viktige prosesser som tidligere var manuelle, men det er mye ugjort på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og mellom offentlig og privat sektor. Dette skyldes i følge DFØ flere forhold. Gamle og utdaterte it-systemer som fortsatt er i bruk er en årssak til at gevinster ikke kan hentes ut. Her viser DFØs notat blant annet til Riksrevisjonens rapport om politiets it-utfordringer.

Et annet problem når det gjelder samfunnsgevinster og virksomhetsgevinsgter gjennom digitalisering er at vi ikke får realisert potensialet når når det gjelder å skape verdier basert på gjenbruk og deling av data. Det finnes mye verdifullt i offentlige datasystemer, som har verdi for flere enn den virksomheten som har dataene, men som at ulike grunner ikke deles og gjenbrukes slik de kunne: 

"Offentlig sektor sitter på store datamengder som kan bidra til å identifisere samfunnsutfordringer, analysere trender, finne innovative løsninger og utvikle mer effektive offentlige tjenester. Deling av data mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlig og privat sektor, har vært et satsningsområde for å få til mer sammenhengende og effektive tjenester. Riksrevisjonen peker i en forvaltningsrevisjon på at mangelfull styring og samordning gjør at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført. Det skyldes blant annet at arbeid i én sektor ikke prioriteres, selv om andre sektorer er avhengig av dette. I arbeidet med sammenhengende tjenester er det avgjørende at alle aktørene prioriterer sin del av ansvaret som skal til for mer effektive og brukervennlige tjenester. Utvikling av datadelingstjenesten Tilda, som skulle gi bedre koordinering av statlige tilsyn, er et annet eksempel. Flere tilsynsmyndigheter viser til manglende prioritering og finansiering i egen virksomhet, som forklaring på hvorfor de ikke har mulighet til å dele data gjennom løsningen."

Rapporten nevner helt spesifikt mangelfull oppmerksomhet om og samordning knyttet til juridiske problemstillinger som en hindring for å få mer effekt ut av digitaliseringen. Selv om regelverksutfordringene ofte er ganske like på tvers av sektorer og organisasjoner, klarer man ikke å utrede, veilede og koordinere på en mer tverrgående og helhetlig måte. Rapporten slår fast at:

"Behov for avklaringer av juridiske problemstillinger om blant annet personvern og gjeldende lov- og regelverk, er pekt på som en av flere hindringer for å få dette til. En kartlegging Skatteforsk har gjennomført, viser at ulike etater står overfor mange av de samme juridiske og organisatoriske utfordringene når de skal digitalisere. Manglende koordinering og føringer gjør imidlertid at utfordringene blir forsøkt løst hver for seg. Ifølge kartleggingen bør nasjonale myndigheter tydeliggjøre retningslinjer for databruk, testing av KI og deling av data på tvers av sektorer, samtidig som offentlige virksomheter bør utforske handlingsrommet mer aktivt og unngå overdreven forsiktighet.

Omstilling vil tvinge seg frem

DFØ er også opptatt av å få frem at det ikke er mulig å la være å omstille stat og kommune. Vi har ikke verken penger eller arbeidskraft nok til å bare la ting fortsette som før. Kampen om å så tak i kompetanse og arbeidskraft, behovet for å bygge opp gode og og attraktive fagmiljøer, og behovet for å utvikle en kultur og ledelse for innovasjon, vil tvinge frem endringer

"Knapphet på arbeidskraft vil kreve strukturelle grep i forvaltningen, med nye måter å organisere arbeidet og tjenestene på. I tillegg til omstilling på virksomhetsnivå, vil behov for omdisponering av arbeidskraftsressursene også bety økt mobilitet, kompetanseutvikling og omskolering. Oppgaver og tjenester vil i større grad bli gjenstand for prioritering. Det må vurderes hva som er kjernevirksomhet og hva som er nødvendige tjenesteleveranser. Det vil handle om kvalitet, omfang og hva som er godt nok. Det innebærer også å vurdere hva forvaltningen kan slutte å gjøre. For eksempel peker Helsepersonellkommisjonen på at behovet for effektivisering og omstilling krever sterkere prioritering. Omfanget av overbehandling og unødvendige tjenester med liten eller ingen dokumentert helseeffekt må reduseres, til fordel for tjenester som er viktige for folks liv og helse."

Omstillingen tvinger seg frem på grunn av endret befolkningssammensetning, endringer i arbeidsmarkedet, knapphet på fagfolk og for lite ressurser til å prioritere alt på en gang. Spørsmålet er om omstillingen vil komme på en ubehagelig måte, ved at vi slipper opp for folk og penger til å løse oppgavene, noe som åpenbart vil ramme de svakeste hardest. Eller om det er slik at vi tar til oss analysene i blant annet denne rapporte fra DFØ, og innfører styrings- og prioriteringsmekanismer som er bedre tilpasset utfordrignene vi står i.

Utredningsinstruksen har blitt enda bedre

Lenke til veilederen

Det er ikke hver dag det skrives hyllester av statlige instrukser og veiledere i landets største medier, men i 2018 skrev Aftenpostens redaktør Trine Eilertsen sin hyllest til Utredningsinstruksen. 

En instruks om hvordan man utreder statlige tiltak høres kanskje litt kjedelig ut, men dette er dokumentet som kort og konsist beskriver hvilke spørsmål som må besvares, hvilken kunnskap som må skaffes til veie og hva som ellers må utredes av konsekvenser før man kan vedta nye lover eller bruke skattebetalerpenger på å gjøre noe nytt. Utredning høres kanskje dyrt ut, men samfunnet sparer veldig mye tid og penger hvis vi unngår dårlige beslutninger.

Trine Eilertsen etterlyste også en t-skjorte hun kunne bruke for å uttrykke støtte og kjærlighet til Utredningsinstruksen, et ønske Hilde Singsaas i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sørget for å oppfylle, og som ble dokumentert på Facebook. Jeg skrev også litt her på bloggen om denne utredningsinstruksen som kom i 2016 (jeg var med i prosessen da den ble laget), og introduserte de seks spørsmålene som må besvares.

En enda bedre verktøykasse

Utredingsinstruksen har nå kommet i en justert og endra bedre versjon enn den forrige. Kanskje det er på tide å lage nye t-skjorter til oss i fanklubben. Selve instruksen er det regjeringen i statsråd som fastsetter. Den nye kom 18. oktober og er kort og ganske lettlest, på litt over seks sider. 

De viktigste endringene i selve instruksen er at kravene til prosess og utredninskvalitet ved iverksetting av EØS- og Schengen-regler er skjerpet kraftig. Det er også kommet inn noen presiseringer om hensynet til Grunnloven og folkerettslige forpliktelser. Begge deler er viktige, og endringene kan nok også skyldes noen uheldige erfaringer med hva som skjer når ting ikke har vært utredet godt nok, og vi gjør ting som viser seg å være i strid med andre forpliktelser.

Men i dette innlegget skal jeg legge vekt på noen andre viktige forbedringer som vil bidra til bedre kunnskapsgrunnlag og bedre beslutninger. Disse endringene ligger ikke i selve utredningsinstruksen, men i veilederen den er utstyrt med, og som forklarer hvordan man skal gå frem i praksis for å følge det utredningsinstruken stiller krav om at man skal gjøre. Den kom også i ny utgave nå. Her er den nye veilederen til utredningsinstruken. DFØ forvalter den og direktør Hilde Singsaas har skrevet om den nye veilederen på DFØ-bloggen.

Som før handler veilederen om krav til gode samfunnsøkonomiske analyser og til gode prinsippielle og juridiske utredninger. Men den understreker mye tydeligere enn før at gode svar også kan kreve andre metoder og verktøy. Mange tiltak er avhengige av tverrsektorielt samarbeid, av gode medvirkningsprosesser, av kunnskap om brukere av tjenester, av eksperimentering og testing for å finne ut hvordan noe virker, og av bruk av tjeneste- og systemdesign og å kartlegge sammenhenger. Når et tiltak må forholde seg til komplekse økosystemer av aktører, regelverk og andre tjenester, må verktøykassen innrettes etter dette.

De seks spørsmålene

Utredningsinstruksens seks spørsmål som alltid må besvares, ligger fast. De må besvares uansett hva slags tiltak det, og om det er stort eller lite:

"En utredning skal besvare følgende spørsmål: 

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte."

Dette er seks gode spørsmål som det er fornuftig å beholde. Når det tas dårlige beslutninger, eller utredningskvaliteten for å fremskaffe et beslutningsgrunnlag er for svak, er det ikke fordi spørsmålene ikke er gode, men fordi det arbeidet som gjøres for å svare på spørsmålene ikke er bra nok. I mange tilfeller skyldes det at metoder og verktøy som brukes ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset utfordringens art, spesielt ved tverrektorielle og komplekse utfordringer. Og her er det som sagt slik at den nye veilederen gir bedre råd om metodevalg enn før.

Relevant metode

I innledningen i kapittel 2 i den nye veilederen til utredningsinstruksen omtales viktigheten av å formulere et godt og presist mandat for utredningen, og det er listet opp noen metoder som det er relevant å bruke. Der står dessuten at det for utredninger over en viss størrelse bør være et bredt team med ulik relevant metode- og fagkompetanse. 

"For å svare på utredningsinstruksens seks spørsmål trenger man ulike typer kompetanse. For utredninger av en viss størrelse bør det opprettes et bredt utredningsteam, som består av personer med relevant metode-, sektor- og fagkompetanse. Eksempler på relevant kompetanse i en større utredning er samfunnsøkonomisk metodekompetanse, teknisk kompetanse, juridisk kompetanse og kompetanse innen tjenestedesign. Dette er ikke en uttømmende liste over relevant kompetanse. Hva som er relevant kompetanse, må vurderes i den enkelte utredning, og vil også variere med hvilke(n) sektor(er) som det utredes innenfor."

I veilederens punkt 2.1.2 uttypes det litt mer rundt at en utredning ikke alltid kan gjennomføres som en lineær prosess der man besvarer de seks spørsmålene etter tur, og i raskt rekkefølge. Noen ganger må man innhente mer kunnskap, og gå tilbake for å ta opp tråden igjen, rett og slett fordi resultatet av å utforske og lære er å justere kursen. Det er ikke noe nederlag å skaffe kunnskap som fører til endrede planer, og som til å med kan stanse arbeidet med tiltaket. Dette er tvert mot et langt bedre utfall enn å gjennomføre tiltak som har de beste hensikter, men viser seg å ikke være spesielt gode.

Involvering av berørte grupper

Veiledereren går deretter inn på de seks spørsmålene og gir råd om hvordan de kan besvares best mulig. Under spørsmål 1 "Hva er problemet og hva vil vi oppnå?" er det gode råd om å involvere berørte grupper når man arbeider med problembeskrivelsen:

"I arbeidet med problembeskrivelsen er det viktig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet (jamfør instruksens krav om tidlig involvering, kapittel 3.1). For eksempel er det å innhente tilstrekkelig brukerinnsikt sentralt ved utvikling av nye offentlige tjenester, ved bruk av spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, tjenestedesign e.l. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen."

Noen av det viktigste og mest positive i den nye veilederen er hvordan den insisterer på at den som skal utrede tiltak må gjøre egne vurderinger av metodebruk og at det må velges metoder og verktøy som egner seg best i den enkelte utredning. Hvis tjenestedesign og beskrivelser av brukerreiser egner seg best, så bruker man det. Hvis det er tversektorielle problemstillinger som krever en kombinasjon av flere metoder, gjerne et tverrfaglige team, så sørger man for det. Og er det komplekse og sammensatte systemer man jobber med så bruker man systemdesignkompetanse for å kartlegge og forstå nåsituasjonen og jobbe med målbilder for fremtiden, før man velger konkrete tiltak. 

Utforskenede og eksperimentelle metoder

I det nettopp siterte avsnittet brukes ordene tjenestedesign, dybdeintervuer og og brukerinnsikt. Og selv om ordene systemdesign, fremsyn, målbilder og økosystemer ikke er brukt direkte, så beskrives de med andre ord. Da må neste skritt være at de som sitter med ansvaret for å gjennmføre slike utredninger, og leser den nye veilederen, får kunnskap og informasjon om hvordan man får tilgang til og kompetanse om bruken av denne type metoder og verktøy, på samme måte som man får veileding om hvordan skal bruke samfunnsøkonomiske analyser eller juridiske utredninger der det skal benyttes. 

To gode avsnitt om metodebruk i komplekse prosjekter er også med under omtalen av spørsmål 4 "Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?" Her står det om eksperimentelle og utforskende metoder, at:

"Utforskende (eksperimentelle) metoder kan vurderes når kunnskapen om tiltakets virkninger er svak og det er vanskelig å svare detaljert på hvilke virkninger tiltaket medfører. Dette kan innebære at man i utredningen anbefaler å teste nye tiltak i småskala, før ev. beslutning om å gjennomføre i fullskala, ved bruk av utforskende metoder. Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk kan man utvikle ny kunnskap om mulige virkninger og utforme tiltakene slik at de med større grad av sikkerhet gir de ønskede effektene for målgruppen. Etter hvert som ny kunnskap innhentes ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene."

En utforskende og stegvis tilnærming, der man lærer og justerer kursen underveis, er også omtalt når det gjelder gjennoføring av digitaliseringstiltak:

"Smidig metodikk (også kalt «agile metoder») er et verktøy som kan brukes i planleggings- og gjennomføringsfasen, særlig i digitaliseringstiltak. Smidig utvikling søker å legge til rette for stegvis utvikling med hyppige leveranser og læring underveis. For å kunne gjøre gode prioriteringer innenfor denne metodikken, er det viktig med en tydelig utviklingsretning og klare mål man kan styre mot underveis."

Vurderinger av kompleksitet og usikkerhet

Kapittel 2.2 i veilederen tar opp hvor omfattende og grundig en utredning bør være, og drøfter når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse. Den beskriver også noen tilleggskriterier ut over dette som  taler for en grundig og omfattende analyse, og i mange situasjoner taler for bruk av andre metoder som er bedre tilpasset utfordringens art. Da handler det det ikke bare om tiltakets størrelse. Et av disse tilleggskriteriene er "Graden av kompleksitet i problemet og tiltaket". Der slår veilederen fast at:

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemene. I slike tilfeller må man ofte vurdere tiltak på tvers av ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer. Samarbeid med andre relevante virksomheter vil være nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig bred utredning.

Et annet slik tilleggskriterie som er nevnt i veilederen, og som taler for bruk av andre metoder, er et tilleggskriteriet omtalt som: "Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger", der det slås fast at:

"Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og på å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. Videre kan det være relevant å benytte utforskende og smidige metoder når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante og mulige effekter av disse."

Samordning mellom offentlige myndigheter

Kapittel 3 i utredningsinstruksens veileder har overskriften "Tidlig involvering, foreleggelse og høring", og handler om hvem som skal inviteres til å mene noe, og når de skal få mene noe. Mye av dette er formelle regler som skal sikre medvirkning og demokrati. 

Men dette handler ikke bare om å ha muligheten til å mene ting, og kanskje være uenig, men også om at beslutninger som involverer flere virksomheter og sektorer blir bedre av at man jobber sammen når man skal utrede, og etter hvert beslutte ting. Problemer som går på tvers av sektorer og må løses på tvers av sektorer, stiller andre krav til gode beslutningsprosesser enn ting som kan løses av en virksomhet alene. Og noen av våre største og mest krevende utfordringer i samfunnet: samfunnssikkerhet og beredksap, arbeid mot utenforskap, forebygging og folkehelse, kriminalitetsbekjempelse og grønne miljø- og bærekraftsutfordringer, krever nettopp slike tiltak på tvers. 

Derfor er det veldig bra at veilederen til utredningsinstruken i kapittel 3.1 om "Tidlig involvering" ikke bare beskriver formelle krav til involvering, men beskriver hvorfor og hvordan samordning er nødvendig på tvers av organisatoriske grenser, sektorer og forvaltningsnivåer:

Utredningsinstruksens krav til tidlig involvering er sentralt for å sikre god samordning mellom berørte offentlige myndigheter. For en rekke komplekse problemer staten skal løse, er det nødvendig at man tidlig i utredningsarbeidet går bredt ut for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Samordnet innsats kan for eksempel være nødvendig for å løse komplekse saker knyttet til miljø, folkehelse, kriminalitet og felles digitale løsninger. Slike problemer vil ofte kreve tiltak innenfor ulike organisatoriske grenser, sektorområder og forvaltningsnivåer. For eksempel vil samarbeid være nødvendig for å løse problemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorer, for å skape en felles problemforståelse og gjøre en helhetlig vurdering av konsekvensene av tiltakene på tvers av sektorene.

Dette er formuleringer til å bli begeistret av, og som egentlig sier mer eller mindre i klartekst at denne type  problemer ikke lar seg løse av å sette noen få eksperter til å skrive en utredning. De må løses ved å samarbeide seg frem til en felles problemsforståelse, en felles oppfatning av hvordan fremtiden og veien dit kan se ut, og en felles oppfatning av hvordan ulike tiltak vil virke. Dette er måter å jobbe tverrsektorielt på som mange i offentlige virksomheter har lite erfaring med, og ikke vet hvordan de skal benytte seg av, men det finnes etter hvert en del svært gode eksempler på bruk av slike samhandlingsprosesser, også i store og viktige utredningsprosesser. 

Utfordringen nå blir å dele og spre både disse gode eksemplene, og også spre kunnskap om metoder og verktøy som er egnet til å gi et bedre kunnskapsgrunnlag. Det burde ikke være så veldig vanskelig med tanke på hvor stor gevinsten er hvis vi reduserer antall beslutninger om tiltak som ikke er gode svar på problemet som skal løses.

Rapporten om NSMs leie- og låneforhold

Det var 8. desember i fjor nyheten sprakk om at NSM hadde inngått en ulovlig leie- og låneavtale  i forbindelse med flytting til nye lokaler på Fornebu. Da kom det også frem at en hel del annen vesentlig informasjon om NSMs reelle økonomiske situasjon ikke var formidlet til Justisdepartementet, NSMs eierdepartement. Det førte til to umiddelbare konsekvenser: Direktøren i NSM gikk av og Stortinget måtte i all hast og rett før jul bevilge 200 millioner kroner for å innfri dette grunnlovsstridige lånet.

Men hva i all verden var det egentlig som skjedde her? Og kan vi være sikre på at det ikke er mer som ikke er i orden når statens sentrale sikkerhetsmyndighet bryter bevilgningsreglement og grunnlov, og lar være å fortelle sitt eierdepartement hva de holder på med? 

Her synes jeg regjeringen gjorde et svært klokt grep ved å raskt utnevne et uavhengig utvalg for å svare på dette. Et særdeles erfarent og kompetent utvalg ledet av Svein Gjedrem og med Karen Kvalevåg og Tor-Aksel Busch som medlemmer. Utvalget har jobbet raskt og deres rapport "NSMs leie av Snarøyveien 36" ble lagt frem 1. mars. Den er på omkring 80 sider og er ryddig og pedagogisk i formen. Utvalget er tydelige på hva de svarer på og hva de ikke svarer på. De beskriver og gir anbefalinger om ting de har hatt mulighet for å finne ut av, og som ligger innenfor mandatet, men gir også noen betraktninger om undersøkelser og tiltak som må skje i andre spor. Jeg synes særlig det er tre ting som er verdifullt med denne rapporten:

Regelverk og handlingsrom

For det første gir den en god oversikt og innramming av hva som gjelder for statlige direktorater. Hva slags regler som finnes og hva handlingsrommet er generelt, i saker med økonomiske konsekvenser og for det statlige bygge- og leieområdet spesielt. Nå er jeg kanskje litt nerdete som er opptatt av fullmakter, budsjettprosesser, utredningsinstrukser og slike ting, men jeg synes faktisk det er viktig med denne kunnskapen om hva som gjelder for statlige virksomheter, deres ledere og departementene som styrer dem. Og utvalget virker som de har samme grunnsyn når de skriver at:

"Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skal ivareta, synlige. JD kunne ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi."

Her bidrar utvalget også til folkeopplysningen. Hvis noen fortsatt påstår at det er vanskelig å få oversikt over alle budsjettregelverk, forskrifter, instrukser og rundskriv,  så fungerer ikke det ikke like godt lenger. Kapittel 3 i rapporten går igjennom det hele: statens regelverk for budsjett- og økonomistyring, regelverket for bygge- og leiesaker, krav til årsregnskap i statlige forvaltningsorganer, forholdet til  merverdiavgift, regelverket for offentlige anskaffelser, personalregelverk og lederansvar slik det fremgår av statsansattloven, statens lederplakat og hovedavtalen, og utredningsinstruksen. Det er en nyttig sjekkliste å ha.

Tidslinjen

For det andre, og det er jo hovedformålet med rapporten, så går den gjennom den konkrete saken for å belyse hva som har skjedd og ikke skjedd, og peke på hvem som har ansvaret. Det gjør den ved først, i kapittel 4, å presentere en tidslinje som begynner med overføringen av etatsansvaret for NSM fra Forsvarsdepartementet til Justisdepartementet i mai 2019, og helt frem til tilleggsbevilgningen som måtte vedtas i Stortinget for å innfri lånet i desember 2023.

Det er en ganske merkelig fortelling som kommer frem i rapporten om en etat som enten ikke kan styringssystemet og regelverket i staten, eller kanskje har vært vant til at noen andre har ordnet slike ting for dem, men da Forvarsdepartementet ble byttet ut med Justisdepartementet var det plutselig ikke slik lenger. Det virker også som det har vært en underlig underliggende optimisme knyttet til at den sikkerhetspolitiske situasjonen er blitt slik at det helt sikkert kommer mer penger snart, så da er det ikke så farlig å ha flere ansatte og større husleiekostnader enn man har penger til. Tapte satsingsforslag i regjeringens budsjettkonferanse har blitt igangsatt likevel, uten penger  i budsjettet. Holdningen har vært at dette kommer til å ordne seg.

Rapporten er full av eksempler på denne optimismen. Utvalget skriver om hvordan NSM ba om flere folk, ba om å utvidet leiearealet med en ny etasje og arbeidet for nye satsinger, uten å fortelle sitt eierdepartementet at tiltak de allerede hadde satt i gang var betydelig underfinansiert. Så kan det se ut som det våren 2023 var kommet så langt at det var umulig å gjemme bort problemene:

"24. mai oversendte NSM «Virksomhets- og regnskapsrapport 1 2023» til JD og FD. I rapporten, som er for første tertial, anslås det en prognose på merforbruk på driftsposten på 26 mill. kroner i 2023. 26. mai sendte JD e-post til NSM og ba om mer utfyllende informasjon til rapporteringen, herunder at det redegjøres nærmere for årsakene til den økonomiske situasjonen. NSM svarer på bestillingen 30. mai. NSM peker i svaret på at «organisasjonen har helt fram til siste del av 2022 hatt begrenset administrativ kapasitet, høy turnover og har dermed ikke hatt nødvendig kapasitet til å forvalte, utvikle og effektivisere seg på en planmessig måte». NSM viser videre til at «våren og sommeren 2022 fikk NSM tydelige styringssignaler om å øke kapasiteten så raskt som mulig. Det ble gitt signaler om at opptrappingen til NSM ville fortsette å øke. […] Tildelingene til NSM har ikke økt som tidligere signalisert.» NSM estimerer at de i 2023 har fått tildelt 11 mill. kroner mindre enn forventet og henholdsvis 26 og 33 mill. kroner for 2024 og 2025. NSM viser i tillegg til at de har fått flere nye oppgaver uten at disse er blitt tilstrekkelig finansiert."

Når døren for å bruke mer penger enn man faktisk har blir effektivt lukket, finner NSM plutselig ut at de vil lansere en ny virksomhetsmodell der de skal skaffe nye inntekter gjennom rådgivningsvirksomhet til eksterne kunder. Akkurat hvordan en etat med ansvar for rikets sikkerhet skal differensiere sine råd ut fram hvem som er villig til å betale, er uklart, og også denne døren blir effektivt lukket. Men de økte husleiekostnadene ble fortsatt ikke nevnt:

"28. juni ble det avholdt et oppfølgingsmøte, hvor NSM blant annet redegjorde for internkontrollen i NSM, for iverksatte tiltak for å holde budsjettet og for generelle forbedringstiltak på økonomiområdet. Direktoratet pekte i tillegg på et arbeid med å utvikle en «forretningsmodell innen råd og veiledning». JD understreket at NSM er en ordinær, bruttobudsjettert virksomhet med bevilgning over statsbudsjettet. En ev. inntektsgivende rådgivningsvirksomhet vil derfor måtte rammes inn av bevilgningsreglementet og statsstøttereglementet. Departementet åpnet for videre dialog «for å klargjøre aktuelle rammebetingelser for inntektsgivende virksomhet, men ser ikke på dette som en aktuell løsning for NSMs økonomiske utfordringer verken nå eller på sikt.» Det er ikke spor i rapporter eller referater om at NSM har orientert om framtidige konsekvenser av at husleiekostnadene vil være vesentlig høyere enn opprinnelig forutsatt."

En mer konsentrert oppsummering av hva utvalget mener er gjort feil i denne saken finnes i kapittel 6, Her er det 14 forhold som gjelder NSM og 5 forhold som gjelder Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Disse sidene anbefales for å få en kompakt gjennomgang av hva som er gjort galt, og hva av dette som er særlig alvorlig.

Forslag til tiltak

Det tredje som er verdifullt i en slik rapport er naturligvis forslagene til både umiddelbare og mer langsiktige tiltak. Her er det forsalg om at NSMs ansvar bør beskrives i selve sikkerhetsloven og at budsjettprosessen i NSM med tilhørende ønskelister bør skje en gang i året, og ikke flere. Mer generelt for statlige virksomheter er det forslag om en tydeliggjøring av fullmakten til å inngå leieavtaler utover budsjettåret, forslag om endringer i statens bygge og leiestrategi for å sikre at formålsbygg og ikke leiebygg er hovedregelen når det må gjøres store og dyre sikkerhetsmessige tilpasninger. Og utvalget ønsker også en tydeliggjøring av Statsbyggs rolle som en obligatorisk faglig rådgiver i slike saker, slik at ikke hver etat og hvert departement skal ha hvert sitt sett med eksperter. Det virker fornuftig alt sammen.

I tillegg er det noen tiltak som bærer preg av at det heldigvis er høyst uvanlig at statlige etater har så dårlig oversikt over de økonomiske konsekvensene av beslutninger de har tatt før, som bruker penger på tiltak det ikke er bevilget penger til eller holder tilbake informasjon om sin reelle økonomiske situasjon. Men siden NSM er i den situasjonen de er i, og når det åpenbart bør undersøkes om det er flere ting som ikke er i orden, ber utvalget om at det også gjøres en mer fullstendig ekstern gjennomgang av NSM. De skriver at:

"Det er ikke opp til utvalget å vurdere NSMs generelle oppgaveløsning. NSM har et viktig samfunnsoppdrag, ikke minst i den sikkerhetspolitiske situasjon vårt land nå befinner seg i. I forbindelse med vårt arbeid er det – naturlig nok – ikke til å unngå at det til utvalget tilflyter atskillig informasjon som sier noe om hvordan enheten løser sine oppgaver. Dette faller utenfor vårt mandat å bedømme og kommenteres ikke nærmere. Men det gis like fullt en anbefaling fra utvalget om at det bør nedsettes en bredt sammensatt gruppe som får i oppgave å gjennomgå NSMs oppgaver, organisering, grensesnitt mot andre aktører innenfor den sikkerhetspolitiske arena, bemanning og selve oppgaveløsningen. NSM ble opprettet i 2003 og kunne med fordel vært gjenstand for en slik gjennomgang tidligere"

Det høres også ut som en god anbefaling. 

Kommunesektoren mot 2050

I fjor høst var det kommunevalg i alle landets kommuner og fylkeskommuner, og da er systemet slik at litt inn i det ny året så holder KS. kommunesektorens organisasjon, sitt KS Landsting. Der velger kommunene ny politisk ledelse i KS og vedtar uttalelser med  politiske prioriteringer og tiltak i viktige saker. De minner om viktigheten av et sterkt lokalt selvstyre og om kommunenes helt sentrale rolle i å levere velferdstjenester til innbyggerne og i å drive areal- og samfunnsutvikling og organisere beredskap.

Her er en oversikt over KS nye ledelse. Og her er en oversikt over uttalelsene landstinget vedtok om totalberedskap, nasjonal transportplan, økonomisk og politisk handlingsrom, barn og unge, flyktninger og naturmangfold.

Men hvordan innretter man egentlig en god diskusjon om fremtidsutfordringer og prioriteringer i en organisasjon der alle landets kommuner og fylker er medlemmer, fra de aller minste til de aller største og som omfatter storbyer, innland og kysten? Kommunene må forholde seg til trender og utfordringer vi vet at kommer,  men de må også forbedred seg ting vi ikke kan være sikre på og på uforutsette overraskelser. Hvordan forbereder man seg på og bygger beredskap rundt  det usikre og uventede? Ting som er vanskelige fordi der er nytt og ukjent terreng for folkevalgte og administrasjon i kommunene.

Her synes jeg KS har gjort et spennende og viktig stykke arbeide med fremtidsverktøyet "Kommunesektoren mot 2050" som er utviklet i samarbeid med Halogen (der jeg jobber) og Rambøll. I stedet for å forsøke å spå om samfunnsutviklingen er det laget fem alternative fortellinger om hvordan samfunnet kan se ut fremover, og der alle kan ha ulik grad av sannhet i seg. De bidrar sammen til spennende samtaler om hva kommunene og våre lokale folkevalgte kan gjøre for å unngå å bare bli truffet av uventede hendelser, men er bedre rustet til å påvirke utviklingen i en ønsket retning.

KS lanserte "Kommunesektoren mot 2050" høsten 2023, som del av kompetansebyggingen for de folkevalget i de nye kommunestyrene og også som en del av forberedelsen til KS Landsting. Da skrev KS på nettsidene sine at:

"KS lanserte verktøyet Kommunesektoren mot 2050 under Arendalsuka. Verktøyet gir veiledning for å utvikle scenarier til bruk i kommunenes arbeid for å planlegge for den fremtiden vi ikke kjenner. - Arbeidet med scenariene er del av KS grunnlag til Landstinget i 2024. Vi har vært opptatt av å avdekke hva vi ikke vet, sa Kristin Weidemann Wieland, direktør for forskning, innovasjon og digitalisering i KS, under lanseringen. Verktøyet beskriver sentrale utviklingstrekk og fem fremtidshistorier som KS håper blir mye brukt, diskutert og analysert fremover. KS har gjort dette i samarbeid med Halogen og Rambøll management consulting, og med en rekke aktører i og utenfor offentlig sektor. Kunnskapsgrunnlaget er også basert på intervjuer med eksperter innenfor ulike temaer."

Jeg vet at de som har vært med på ut utvikle dette verktøyet syntes det var en spennende prosess og jeg tror også de som har brukt verktøyet på ulike samlinger og workshops rundt i landet har opplevd det som nyttig og lærerikt. Det er også et glimrende eksempel på hvordan denne type fremsynsarbeid kan brukes for å bygge kunnskap og bidra til bedre prosesser rundt veivalg og prioriteringer. I stedet for å utpeke eksperter eller peke ut ekspertkomiteer som skal utrede seg fram til noen svar som egentlig ikke lar seg utrede, så involverer man de det angår, ledere, fagfolk, brukere, innovatører, og får også innspill fra eksperter på mange ulike områder, og lager et godt samtaleverktøy. Reslutatet av det blir ikke en rapport som forsøker å komme med ferdige svar, men en prosess som gjør at de som skal finne bedre svar forstår kompleksiteten bedre og blir bedre rustet til å finne de langsiktige løsningene sammen.

Verktøyet "Kommunesektoren mot 2050" har fått sin egen nettside. En fin ting med dette prosjektet er at KS både har tilgjengeliggjort en beskrivende rapport som inkluderer tekst og bilder fra hvordan verktøyet ble til, som forhåpentligvis også bidrar til å gi andre innsikt i hvordan en designdrevet fremsynsprosess kan se ut. De har lenket til en kortere oppsummering som inkluderer en beskrivelse av sentrale utviklingstrekk i kommunesektoren fremover og de fem fremtidsfortellingene. Og der er det også lenke til en powerpoint-presentasjonen som brukes av KS når de presenterer utviklingstrekk og de fem fremtidsfortellingene i konferanser og workshops over hele landet. I den presentasjonen har de også tatt med underlaget som brukes når grupper arbeider, sorterer og diskutere hvordan man skal forholde seg til og arbeide videre med å skape kommuner som er bedre rustet for å møte fremtiden. 

Hvordan få til gode offentlige prosjekter? - Digitaliseringsrådets erfaringsrapport

Store investeringsprosjekter i offentlig sektor er i vinden for tiden, og som oftest ikke på den hyggelig måten. De siste dagene er det den nye Follobanen som har fått oppmerksomhet. Før jul var det mye oppmerksomhet om forsvarets informasjons- og kommunikasjonssystemer etter en svært kritisk rapport fra Riksrevisjonen.

Og mer eller mindre kontinuerlig løper det debatter om ulike sider ved gjennomføringen av store statlige prosjekter. Hvorfor blir det så ofte overskridelser? Er det for dårlig styring og kontroll eller er de for rigide og for lite smidige? Er en prosjektmodell som brukes i bygg og samferdselsprosjekter også egnet for store ikt-prosjekter? Og hvis man skal bli mer fleksible og tilpasningsdyktige i møte med nye utfordringer underveis i prosjekter eller nye teknologiske muligheter - hvordan kan man sikre at det ikke alltid gir økte kostnader. Hvordan sørger vi for å de som har ansvaret holder det de har lovet?

Et godt bidrag til slike diskusjoner på et litt overordnet nivå, i hvert fall når det gjelder digitale prosjekter, er Digitaliseringsrådets erfaringsrapport 2022, som kom rett før jul. Den ble lansert på et eget seminar med ulike innledere både fra rådet selv og eksterne, et arrangement som også er blitt en fin årlig tradisjon (her er lenke til opptak av innleggene både i år og de siste fire årene). 

Digitaliseringsrådet ble opprettet i 2016 av daværende regjering og politisk ledelse i KMD (som jeg var en del av) som en ny måte å få vurdert små og mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten, helst i en så tidlig fase som mulig. Ikke for de aller største prosjektene som må følge statens prosjektmodell, men for alle de andre prosjektene som tidligere ikke hadde noen egen kvalitetssikringsmekanisme eller mekanisme for ekstern rådgivning. 

Å bruke Digitaliseringsrådet er en frivillig ordning, men jeg har inntrykk av at veldig mange ledere i statlige virksomheter setter pris på å få et eksternt blikk, og gjerne skarp kritikk når de er på feil kurs, slik at de kan justere kursen, eller til og med rykke tilbake til start om nødvendig. Uten at det koster for mye penger eller prestisje. Det er mye bedre å oppdage feil tidlig enn å gjøre det langt ute i utviklings- og gjennomføringsfasen. Og de som bidrar til de gode rådene er erfarne personer fra både offentlig og privat sektor, folk som har gjort veldig mye viktige og spennende digitale prosjekter før, både som toppledere, it-sjefer og prosjektledere.

Og så er noe av poenget med Digitaliseringsrådet å ikke bare studere enkeltprosjekters gjennomførbarhet, men også dele kunnskap og erfaringer de får gjennom arbeidet sitt. De årlige erfaringsrapportene er en viktig del av denne rollen, og de har gjerne hatt et overordet tema. I 2020 var overskriften "Tenk som brukeren". I 2021 var det "Jakt på fornyelse". Og i 2022, erfaringsrapporten som kom rett før jul, er overskriften "Samarbeid - fra ord til handling". Ikke dumt valg av tema med tanke på at mye offentlig digitalisering og forenkling nå handler om arbeid med livshendelser, fremtidens innkreving, utveksling av helseopplysninger og forenklinger for næringslivet. På tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Og erfaringsmessig er dette noen av de vanskeligste prosjektene å lykkes med i offentlig forvaltning. I rapporten skriver rådet:

"Folk bryr seg ikke om at offentlig sektor er inndelt i ulike fagsektorer. Vi må samarbeide på tvers for å løse brukerens behov, eller behovene til "folk", som Skatteetaten skriver i sin nye strategi.  Digitaliseringsstrategien slår fast at innbyggere, næringsliv og frivillig sektor skal oppleve en enklere hverdag, og at brukernes møte med offentlig sektor skal oppleves sammenhengende og effektiv. Brukerbehovene, enten det gjelder innbyggere, næringsliv eller frivillig sektor, går ofte på tvers av hvordan offentlig sektor er organisert."

Erfaringsrapporten inneholder mange gode råd om hvordan man kan sikre av prosjektene blir gode både for brukerne, for samarbeidspartnerne og for offentlige budsjetter. Og som ansatt i et selskap som bruker tjenestedesign og systemforståelse synes jeg det er særlig gledelig at det allerede i rapportens første del blir anbefalt at offentlige virksomheter som skal prøve å løse komplekse problemer med digitalisering, ikke bør stupe rett inn i et teknologiutviklingsprosjekt, men bruke tjenestedesign til å få oversikt over hvilket problem de skal løse, hvordan brukerreisen ser ut for de man skal løse problemer for og hvordan aktørbildet og aktørenes ulike avhengigheter ser ut rundt dette problemet:

Digitaliseringsrådet anbefaler virksomhetene ofte å starte med et tjenestedesignprosjekt. Rådet anbefaler å samarbeide om prosessen og at det i prosessen utarbeides et felles aktørkart. Videre at aktørene definerer behov og utvikler felles kundereiser på tvers. Å gjøre dette i felleskap kan bidra til en sterkere forståelse for sin egen rolle og vil med stor sannsynlighet kunne forsterke et samarbeid.

Det er mange andre gode råd om metoder og fremgangsmåter i rapporten også. Rapporten dekker en periode der vi drev med hurtigutvikling av nye digitale løsninger under en pandemi der en rekke nye tjenester både i AltInn, i helsetjenestene og mange andre steder utviklet på rekordtid. Og  Digitaliseringsrådet stiller det litt kjetterske spørsmålet om hva det var som gjorde at vi plutselig ble så mye bedre til å samarbeide på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer når det var pandemi, og hvordan vi kan sikre at denne lærdommen blir med oss videre.

Det gleder meg også at erfaringsrapporten ikke bare er opptatt av tjenestedesign generelt, men også er  mer konkret om ulike tilnærmingsmåter, metoder og verktøy som til sammen kan sørge for at resultatet blir bedre. De skriver om å arbeide med fremsyn, involvering av samarbeidspartnere i utvikling av et felles målbilde, tilrettelegging for smidig utvikling innenfor statlig forvaltning og om måter å arbeide godt i tverrfaglige team. 

Dette er svært gode temaer for alle de som skal lede og delta i arbeid med å løse flokete utforinger både i og utenfor offentlige sektor. Erfaringsrapporten er blitt en slags pilotversjon av noe som i neste fase kunne bli til en veileder i hvordan man jobber med komplekse utfordringer som krever samarbeid med mange involverte. Ja, kanskje er det slik at utredningsinstruksen i staten, selve malen for hvordan statlige tiltak skal utredes og gjennomføres, i fremtiden burde utstyres med en veileder som beskriver hvordan denne verktøykassen kan anvendes. 

Kudos til Kudos

I følge Store Norske Leksikon betyr ordet kudos, som har gresk opprinnelse, "anerkjennelse eller berømmelse for en handling eller noe en har oppnådd". Nå har det statlige Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) laget et nytt nettsted som heter Kudos, og som fortjener kudos i tråd med den første definisjonen.

Det nye nettstedet Kudos har en litt annen definisjon og er en forkortelse for Kunnskapsdokumenter i offentlig sektor. I det ligger det at dette er et samlende nettsted som har tatt mål av seg til å være dokumentsamling og søkeløsning for offentlige kunnskaps- og styringsdokumenter. Det første stedet man leter. 

Og allerede er det 18 620 dokumenter der. Proposisjoner og meldinger til Stortinget naturligvis, som man også finner på regjeringens nettsider. men her er de lettere å finne og man slipper pressemeldinger og slikt. Men enda viktigere er det at man finner 4223 evalueringer, 2590 tildelingsbrev, 1203 årsrapporter, 689 NOUer og 364 riksrevisjonsrapporter.  Og ikke minst er det samlet konseptvalgsutredinger (KVU) og kvalitetssikringer (KS1 og KS2) her, formelle dokumenter som utgjør beslutningsgrunnlaget for virkelig store statlige prosjekter og anskaffelser, dokumenter det ikke alltid har vært så lett å finne. Også 14 områdegjennomganger, en tematisk og overordnet kunnskapsinnhenting Finansdepartementet bruker inn i statsbudsjettprosessen, for eksempel for å sortere i hva som virker og hva som ikke virker når man skal nå noen overordnede mål i en sektor. 

I tillegg er det diverse andre dokumenter som er blitt kategorisert av DFØ som forhåndsutredning, statusrapport, studie, kunnskapsoppsummering og strategi/plan. Dette er ikke betegnelser på formelle dokumenttyper, slik en proposisjon, en NOU, en KVU eller et tildelingbrev er det, og det kan derfor være litt kategorioverlapp og gråsoner, men desto nyttigere at DFØ gjør en slik sorteringsjobb.

Det brukes en del ressurser på utredning, kunnskapsinnhenting og evaluering i offentlig sektor. Noen ganger av den offentlige virksomheten selv, men oftere i form av et ekspertutvalg eller et bestilt oppdrag fra eksterne konsulenter. I noen tilfeller pålegger styringsmodellen i staten at det må gjennomføres eksterne utredninger før det besluttes og bevilges. Men mens det ikke er mangel på utredninger kan det være mangel på bruk av kunnskapen som ligger der. Staten kritiseres jevnlig for å ikke være særlig god til å dele og bruke kunnskap den allerede har innhentet og noen ganger også for å ikke følge opp råd og anbefalinger om tiltak som ligger i de utredningene som er laget. 

Kudos vil ikke alene endre dette, men nettstedet gjør det i hvert lettere å finne frem til alle de utredningene, evalueringene og anbefalingene som finnes.