Boken om statsbudsjettet

Om under en uke legger regjeringen frem sitt forslag til statsbudsjett for 2025. Da har det vært jobbet med i mange måneder, i regjeringen og i departementene, og ofte med god hjelp fra underliggende etater til å utforme satsinger og endringer. 

Men hva står egentlig i et statsbudsjett?  Hvordan finner man frem i den store bunken med dokumenter? Og hvordan foregår egentlig dette arbeidet, først i regjeringen og så i Stortinget? Er det lover og regningslinjer som styrer hvordan et statsbudsjett må utformes?

Det er sikkert flere som kan ha behov for litt kunnskap om disse spørsmålene, enten de skal bidra på jobben med å finne ut av hvordan virksomheten deres påvirkes av statsbudsjettet, eller bare vil imponere i et familieselskap eller en kveld på byen.

En ny bok som rett og slett heter "Boken om statsbudsjettet" er et godt svar på denne utfordringen med hjelp til å finne frem. Jeg tror den kan fungere både for folk som trenger litt generell innføring om hva de finner hvor, og hvorfor, i statsbudsjettet. Men den går såpass grundig til verks i avansert budsjett-nerding at de som allerede kan mye vil finne mye nyttig. Dette en god gjenoppfrisking av kunnskapene, også for oss som både har vært med på å lage noen statsbudsjetter, og kommentert budsjetter lagt frem av andre.

Erfarne forfattere

Bokens forfattere har solid bakgrunn for å skrive om statsbudsjettets tilblivelse. Jørgen Næsje var statssekretær i Finansdepartement i seks år, og har hjulpet Siv Jensen i arbeidet med å lage alle hennes statsbudsjetter, og før det var han finanspolitisk rådgiver på Stortinget der han hjalp FrP med å lage alternative budsjetter. Og Halvor E. Sigurdsen har jobbet i mange år med næringsjuss i NHO og har også vært utreder i Høyesterett, forretningsadvokat og sekretær for finanskomiteen i Stortinget. Jeg har vært kolleger med begge, Jørgen som statssekretærkollega og Halvor da jeg ledet Abelia og han i NHO. De sendte meg et signert ekesplar av boken, noe som både er veldig hyggelig, men også viktig å gjøre oppmersom på her.

Boken er gul og handler blant annet om "gul bok", som er fargen og kallenavnet på det dokumentet som innehoder selve vedtaksforslagene om inntekter og utgifter i statsbudsjettet. Det egentlige navnet er Prop. 1 S. Hva skiller dette dokumentet fra dokumentet som kommer samtidig og som heter Meld 1. S. Nasjonalbudsjettet? Vel, det er denne type faktakunnskap som gjør det svært nyttig å lese denne boken, så slipper man å kaste bort timer på å lete, eller til og med begå pinlige tabber ved å si at noe er glemt.

Boken er rydddig og pedagogisk. Den handler ikke så mye om politikken bak statsbudsjettet, eller den politiske debatten om statsbudsjettet, men om hva statsbudsjettet er, hvordan det blir til, i regjeringen og i Stortinget, og hvilke rammer, prosesser og reguleringer som legger føringer for et budsjettarbeid. Den gir også en god innføring i hvordan oljeinntekter håndteres, hvordan oljefondet er innrettet, og hvordan penger settes inn og tas ut derfra, og hva handlingsregelen handler om. Vi får også en innføring om hvordan statens lånetransaksjoner, såkalte penger "under streken" foregår.

Viktige prinsipper

Boken begynner med det helt overornede, og beskriver statsbudsjettets rolle når det gjelder å fastsette statens utgifter og inntekter, forholdet til grunnloven, hvordan det er inndelig i programområder, kapitler og poster. Boken går også igjennom noen prinsipper som regulerer hvordan man budsjetterer i Norge: fullstendighetsprinsippet, ettårsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet (noen statlige virksomheter er nettopbudsjetterte, men de fleste må budsjettere både inntekter og utgifter fullt ut). Det må også gjøres rede for begrunnelser for forslagene og det må redegjøres for fremtidige forpliktelser.

Av og til klager tilsynelatende godt informerte folk over at det ikke følger med penger når en regjering legger frem en stortingemelding eller en handlingsplan. Men det ville jo blitt veldig galt om kunne bevilge penger gjennom alle mulige ulike prosesser, uten å gjøre en samlet prioritering. Statsbudsjettet sørger for den nødvenidge helheten og oversikten over alle inntekter og utgifter. 

Deretter går forfatterne løs på den interessante beskrivelsen av hvordan et statsbudsjett blir til, både i regjeringen og deretter i Stortinget. Den politiske og faglige prosessen som starter på høsten med en budsjettstrategikonferanse i regjereringen for budsjettet som kommer om litt over et år (dette skjer omtrent samtdig som neste års budsjett ferdigbehandles i Stortinget). Det er med andre ord alltid et budsjettarbeid i gang i regjeringen. 

Boken går igjennom kuttforslag og satsingsforlag, områdegjennomganger, marskonferase og augustkonferanse, frem til "budsjettlekkasjer" av gladsaker i ukene føre fremleggelsen  og finanstale i Stortinget. En bruksanvisning om statsbudsjettes ulike dokumenter fra regjeringen har fått et eget kapittel, som beskriver hva de ulike dokumentene handler om og hvorfor de har navnene de har og er nummerert slik de er, og hva som står hvor. Ikke alt virker like logisk, men det har sin forklaring.

Stortingets tur 

Så er det en grundig gjennomgang om hva som skjer fra finansministeren kommer til Stortinget, holder sin finanstale og overleverer alle dokumentene til presidenten, og videre inn i Storingsbehandlingen i Finanskomieteen og i fagkomiteene, med åpne høringer, frem til endelig vedtatt budsjett. Denne delen av boken er særlig opptatt av to ting: For det første hvordan Stortinget vedtar rammer for inntekter og utgifter først, og dermed legger sterke rammer på sin egen handlefrihet videre i prosessen. Og for det andre hvordan regjeringen skaffer flertall for budsjettet sitt gjennom forhandlinger om en budsjettavtale som dekker alt, ofte med noen faste samarbeidspartnere. Disse to tingene henger tett sammen. Det er i realiteten denne budsjettavtalen som avgjør hvordan neste års statsbudsjett vil bli. 

Og alt dette legger naturligvis sterke føringer for hva og når det er mulig å påvirke statsbudsjettets innhold utenfra. Det bør man helst gjøre i god tid før regjeringen ligger frem sitt forslag for Stortinget, og egentlig helst før marskonferansen. Og har man tro på at man skal påvirke Stortingets behandling må det skje ved å påvirke noen som forhandler budsjettavtale med en mindretallsregjering. Andre dører er stengt. Men mange synes jo det er gøy å være med på høringer, og kanskje kan man så noen frø til ideer som kan blomstre i et fremtidig budsjett.

Så avslutter boken med å gå igjennom en del ting som likevel ikke avgjøres endelig i statsbudsjettet. De viktigste av disse er to budsjettrevisjoner som skjer undeveis i budsjettåret, i et revidert budsjett sent på våren og i en nysaldering sent på høsten, der det egentlig bare skal justeres for uforutsette ting, men der det ikke er samme formelle begresninger i form av inntektsrammer og utgiftsrammer som i hovedbehandlingen av statsbudsjettet. Det kan potensielt føre til store endringer i det som var planlagt. Noen ganger er det lurt, som i en pandemi. Andre ganger kan det oppmuntre til uansvarlighet på utgiftssiden. Boken gjør en god jobb når det gjelder å beskrive i tekst og tabeller hvordan politiske avtaler har flyttet på penger, både i statsbudsjettbehandlingen og i de to revisjonene.

Boken anbefales varmt som en innføring og et oppslagsverk for alle som trenger kunnskap om, eller er nysgjerrig på, hva et statsbudsjett er og hvordan det blir til. Den kan bestilles på nett på bokenomstatsbudsjettet.com