mandag 15. august 2016

Byråkratveksten er bremset

Mandag presenterte Difi en helt ny rapport om "Utviklingen i antall ansatte i sentral statsforvaltning - en kartlegging av årsaker". Rapporten beskriver hvordan utviklingen i antall ansatte i det  statlige byråkratiet, det vil si departementene og sentralleddet i direktoratene. har vært de siste årene. Den viktigste konklusjonen i rapporten er at veksten i antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen har avtatt i denne regjeringsperioden. I rapporten står står det:

"Av den samlede veksten i perioden 2009-2015 fant den langt største delen plass i perioden 2009-2013. Hele 2 910 av veksten på 3 121 ansatte skjedde før oktober 2013, og dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 3,8 prosent. Mellom 2013 og 2015 har antallet ansatte i sentral statsforvaltning økt med 211 personer, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 0,5 prosent. Veksten i antall ansatte var sterk særlig mellom 2009 og 2012."

Det er en svært interessant og leseverdig rapport Difi har laget. Og fordi den kommer i etterkant av flere medieoppslag det siste året om at veksten i byråkratiet har vært minst like sterk under denne regjeringen som under den forrige (et tema jeg kommenterte her på bloggen i mars 2016 etter et oppslag i Aftenposten og i mars 2015 etter et oppslag på TV2 om byråkrat- og direktoratvekst), kan det være grunn til å gå litt dypere inn i hva denne rapporten fra Difi sier og hva som er nytt. Jeg tenker at det særlig er fire ting denne rapporten tydeliggjør:

Det første viktige er at analysen av antall ansatte ikke bare ser på absolutte tall, men også korrigerer for oppgaveflyttinger og organisasjonsendringer. I absolutte tall viser tallene fra kartleggingen at det har vært en vekst i antall ansatte i sentral statsforvaltning fra 17 865 ansatte i oktober 2009, til 20 986 ansatte i oktober 2015, med lavere vekst i siste del av perioden. Så vil noen si at dette er fint og greit, men fordi det er flyttet oppgaver fra departementer til direktorater, eller fra sentrale ledd i statlige organer til regioner, så tilslører tallene en høyere reell vekst. Derfor har Difi i sin analyse også sett på slike forhold og presenterer tall som korrigerer for organisasjonsendringer og oppgaveflyttinger. Og konklusjonen er at:

Justert for omorganiseringer er den samlede veksten i antall ansatte i sentral statsforvaltning på 1 821 ansatte mellom 2009 og 2015. I perioden 2009 til 2013 ble netto flere ansatte i sentral statsforvaltning omorganisert inn fra ytre etat eller andre deler av staten, slik at den justerte økningen i antall ansatte, er mindre enn hva utviklingen i antall ansatte skulle tilsi (som vist i Tabell 7). I perioden 2013-2015 er det motsatt: flere har blitt omorganisert ut av sentral statsforvaltning, slik at netto vekst justert for omorganiseringer er høyere enn utviklingen i antall ansatte alene.

Og her er vi det andre poenget. Mens det i perioden 2009-13 ble flyttet flere oppgaver inn til den sentrale statsforvaltningen, viser Difis tall at det etter 2013 er flyttet flere oppgaver og ansatte vekk fra det sentrale leddet og ut til det regionale leddet i direktoratene over hele landet. Det at statlige kompetansearbeidsplasser flyttes ut og bidrar positivt i arbeidsmarkedet flere steder i landet er en god ting. Og i følge Difis rapport er det dette som har skjedd de siste årene:

Mellom 2009 og 2013 var tendensen at omorganiseringer internt i direktoratene, og mellom statlige virksomheter, bidro til at antallet ansatte i sentral statsforvaltning økte. Med andre ord ble flere oppgaver og ansatte flyttet inn i de sentrale leddene. Mellom 2013 og 2015 var tendensen imidlertid omvendt: omorganiseringene syntes å føre flere ansatte ut av det som defineres som sentral statsforvaltning. 

Det tredje denne rapporten gjør er å kartlegge årsakene til den veksten og de reduksjonene som har kommet i de ulike delene av den sentrale statsforvaltningen, Det er jo ikke slik at et byråkrati vokser eller krymper helt av seg selv, men endringer i antall ansatte kommer som et resultat av noen beslutninger. Disse kan ha ulike begrunnelser. Det kan handle om vedtak i Stortinget om å løse noen helt nye oppgaver. Eller om å slutte å gjøre noe man gjorde før. Det kan handle om at det innenfor dagens ansvarsområde skjer noe som gjør at arbeidsmengden øker eller reduseres, for eksempel flere flyktninger eller flere pleietrengende eldre. Endringer kan også skyldes at ambisjonsnivået innenfor et område blir hevet. I tillegg kommer det effektiviseringskrav som fører til at man må gjøre samme jobben men litt mindre ressurser enn før. Difi skriver dette om det de har funnet ut om hva endringene skyldes:

Departementene og direktoratene oppgir at det er nye eller endrede oppgaver som har hatt størst innvirkning på antallet ansatte. Nye oppgaver forklarer over 1 030 av nettoøkningen på 1 490 ansatte mellom 2009 og 2015. Økt eller redusert arbeidsmengde innenfor eksisterende oppgaver har ført til i overkant av 510 flere ansatte, mens effektiviseringstiltak førte til en netto reduksjon i antall ansatte på noe under 480. Endret ambisjonsnivå førte til en netto økning på nesten 330 ansatte mellom 2009 og 2015, mens «andre årsaker» oppgis som årsak for i overkant av 160 nye ansatte. 

Difi har kommet frem til disse tallene ved å be departementene og direktoratene selv oppgi årsaken til til at det har vært endringer i antall ansatte. I rapporten kan man se tabeller med tall for hvert eneste departement og direktorat, noe som gir verdifull informasjon om hver enkelt virksomhets prioriteringer, gir bedre grunnlag for å stille spørsmål om effekten av ressursinnsatsen og gir dessuten et interessant sammenligningsgrunnlag på tvers av etater i statsforvaltningen.

Så kan man for det fjerde lure på hvorfor denne nye rapporten som kommer nå har mer oppmuntrende tall enn det som har kommet frem i statistikker om byråkrativekst tidligere. Det handler rett og slett om at de tallene som har blitt brukt tidligere har vært laget for helt andre formål, blant annet som grunnlag for lønnsoppgjøret i staten, og derfor ikke har gitt noe godt faktagrunnlag for å måle utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen, I noen tilfeller har det også vært ganske opplagt at tallene ikke kunne stemme. Dels har de historiske tallene vært for lave, slik at veksten i antall ansatte har blitt kraftig overvurdert (noe vi så i mars da den "byråkrativeksten" på 8390 personer Aftenposten omtalte blant annet inkluderte 1990 flere årsverk i forsvaret i løpet av to år, noe som åpenbart ikke kunne være riktig).

Og dels har disse tidligere statistikkene tatt med alt fra faste ansatte i departementer og direktorater, via ansatte på pensjonistvilkår, til timelønnede vikarer i høyskoler og universiteter, folk vi ikke akkurat pleier å tenke på som byråkrater. I noen tilfeller kunne samme person ha oppdrag for flere statlige virksomheter og telle som flere ansatte. Difis nye rapport gjør en viktig jobb i å redegjøre for hva som har vært slike feilkilder tidligere og den rydder opp i det metodiske slik at vi nå har fått et tallgrunnlag vi kan stole på. Den avgrenser dessuten statsforvaltningen sentralt og regionalt på en slik måte at det gir mening når skal finne ut hvor mange flere byråkrater det er blitt.

Det at vi nå har fått tall vi kan stole på er imidlertid ikke det samme som at vi kan slå oss til ro med tallene vi har fått. Det er selvfølgelig positivt at veksten i den sentrale statsforvaltningen har bremset, men arbeidet med å vri ressurser fra administrative oppgaver og over til bedre tjenester må fortsette. Norge står foran en stor dobbelt utfordring i årene som kommer med lavere oljeproduksjon og langt færre yrkesaktive for hver pensjonist. Offentlig sektors inntekter vil falle, mens utgiftene vil øke. Vi er derfor helt nødt til å fortsette arbeidet med å fjerne tidstyver, digitalisere arbeidsprosesser, og effektivisere offentlig sektor slik at den er bedre tilpasset en ny økonomisk virkelighet.