Notat om forvaltningsutfordringer

I tildelingsbrevet for 2025 fikk DFØ i oppdrag fra sine styrende departementer å utarbeide et notat om store utfordringer i forvaltningen. Bestillingen i tildelingsbrevet var slik:

"Notat om utfordringsbildet for forvaltningen. 

Behovet for arbeidskraft, klimautfordringer og finansering av offentlig sektor fremover er satt på agendaen i sentrale utredninger og dokumenter. Dette danner et viktig kunnskapsgrunnlag for utvikling av forvaltningspolitikken fremover. Det kan være behov for en større forvaltningsutredning. Før et slik arbeid evt. settes i gang ber vi DFØ utarbeide et oversiktsnotat som kan danne grunnlag for videre utvikling av forvaltningspolitikken."

Dette er en interessant bestilling som kunne vært løst på veldig ulike måter. DFØ kunne tatt utgangspunkt i de store spørsmålene som er nevnt, arbeidskraftsbehov, klima og finansiering av velferden. Eller de kunne grepet fatt i formuleringen om at det "kan være behov for en større forvaltningsutredning", og latt denne bestillingen bli en oppfordring om å skrive lange lister over utredningsbehov om krevende teamer i en kommende større forvaltningsgjennomgang. DFØ kunne pekt på kunnskapshull og behov for oppdaterte analyser av departementer, direktorater, tilsyn, sektorer, lover, forskrifter, statlig styring og kommunal styring, og ville hatt ting å gjøre i mange år fremover. 

DFØ har heldigvis valgt å ikke løse det på denne måten nå, selv om flere slike behov er der. I stedet har DFØ laget et kort og spisset notat som heter "Utfordringsbildet i forvaltningen", med undertittelen "Utviklingstrekk og gjennomgående utfordringer innen organisering, styring og ledelse i norsk forvaltning, på bare litt over 20 sider. Der løfter de frem det viktigste vi allerede vet. Ting vi vet fordi DFØ har utredet det selv, eller fordi andre har gjort det. Ting vi vet det fordi det er nevnt i riksrevisjonsrapporter, i stortingsmeldinger, i NOUer, i områdegjennomganger eller andre steder, uten at problemet er løst. 

Dette notatet handler sånn sett om noen av elefantene i rommet. Det vi vet at ikke er i orden, men som det av ulike grunner ikke passer å prøve å gjøre noe med, eller som det ikke er mulig å få et politisk flertall til å gjøre noe med. På 20 sider er det mye viktig som blir hentet frem og minnet om. Jeg skal ikke gå igjennom alle her, men nevne tre av disse "elefantene i rommet", som er mitt begrep, ikke DFØs forumulering. Men uavhengig av hva man kaller dem så skal DFØ skal ros for å være så tydelige som de er og for at når noe er utredet flere ganger før så er det ikke nødvnedigvis enda en utredning som trengs..

For mange oppgaver og for svake forutsetninger for å løse dem

Den første av disse "elefantene" jeg vil trekke frem handler om at politikeres ambisjoner om å løse stadig flere oppgaver gjennom nye tiltak i offentlig sektor stadig vokser, men tilgangen på folk og fagmiljøer som skal løse alle de nye oppgavene ikke står i forhold. Ja, trangen til reguleringer, normer, detaljstyring går faktisk ut over evnen til å løse oppgaver fleksibelt og effektivt, i følge flere utredninger.

 Dette er aller mest tydelig når det gjelder kommunene. Der er det stortinget som vedtar stadig nye lover, forskrifter, føringer og retningslinjer om hva kommunene skal levere av tjenester, og detaljerte bestemmelser om blant annet bemanning og kompetanse, men det samme Stortinget vil ikke ta noen av dagens oppgaver bort. Og flertallet vil heller ikke at kommunene skal organisere seg slik at de lettere kan nå de ambisjonene som er satt. DFØs rapporten sier at:

"Selv om kommunereformen resulterte i færre kommuner, konstaterte Generalistkommuneutvalget at reduksjonen ikke var tilstrekkelig til å oppnå målene i kommunereformen. Fremdeles har om lag halvparten av de 357 kommunene under 5 000 innbyggere. Forskjellene i kommunenes forutsetninger for å ivareta oppgavene øker. Ingen kommuner klarer å oppfylle alle krav som følger med de lovpålagte oppgavene fullt ut. En hovedutfordring er at særlig små, usentrale kommuner strever med å oppfylle lovfestede krav. Utviklingen i mange kommuner med befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kapasitet og kompetanse, gjør det særlig vanskelig når oppgavene krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø for å kunne løses."

Men det er ikke bare i de minste kommunene at uhensiktsmessige kommunegrenser skaper problemer for en mer hehetllig og sammenhengende tjenesteproduksjon. Også i by- og tettstedsområder, med helt andre arbeidsplasser, boligområder og innbyggertjenester enn da kommunegrensenene ble fastfastsatt for flere tiår siden, sliter med effektiviviteten. DFØ skriver at:

"I de tilfeller der eksisterende kommunegrenser gir oppsplitting av sammenhengende by- og tettstedsområder, kan dette bidra til svekket effektivitet i kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon. De fleste kommuner har tatt i bruk interkommunalt samarbeid for å kompensere for manglende kapasitet og kompetanse i egen kommune. En ulempe som Generalistkommuneutvalget påpeker, er at dette gir en alternativ styringsform på siden av kommunens egen organisasjon, som kan komplisere tverrfaglig samarbeid internt i kommunen."

Nå er det selvfølgelig ikke bare i kommunesektoren at man opplever at spriket mellom politisk vedtatte ambisjoner, og kapasitet og kompetanse til å å svare dem ut, er økende. Det skjer også i statlig tjenesteproduksjon og i spesialisthelsetjenesten. Man trenger ikke være synsk for se at dette gapet mellom politisk skapte forventninger, og kompetansemessig og organisatorisk evne til å løse dem, blir den store utfordringen fremover.

Manglende helhet og for lite utviklede mekanismer for prioritering

Andre elefant DFØ trekker frem handler om at de gode prosessene for å prioritere noe fremfor noe annet innenfor en helhet er for svake i offentlig forvaltning. En av overskriftene i rapporten er "Styring på innsatsfaktorer og aktiviteter, samt tilsyn og kontroll, gir mindre handlefrihet og binder ressurser." Rapporten nevner flere rapporter som har kommet de siste årene som bekrefter inntrykket av detaljstyring og kortsiktighet, til tross for politiske erkæringer om at styringen skal være mer tillitsbasert og mindre opptatt av detaljer. Ja, det er til og med vedtatt en "tillitsreform". DFØ-rapporten slår fast at:

"Nordlandsforsknings statusrapport om tillitsreformen, viser at svært få opplever redusert omfang av prosess- og dokumentasjonskrav som et ledd i arbeidet med tillitsreformen. I rapporten spørres det om tillitsarbeidet i større grad bør handle om å rydde i omfanget av regler, prosess- og dokumentasjonskrav, heller enn å utforme strategier for å mestre kompleksiteten i de mange kravene som stilles. Selv om kontroll- og regelstyring på ett område isolert sett er hensiktsmessig, peker rapporten på at summen av flere, kanskje motstridende krav, ofte forsterker seg utover i styringslinjen."

Et forhold som forsterker denne fragmentering og sektoriseringen som DFØ trekker fram i rapporten, er statsbudsjettproessen. Dette er noe DFØ har omtalt mer utførlig i en annen rapport tidligere (og som jeg også har blogget om). I notatet nå minner DFØ om hvordan budsjettprosessen bidrar til mer fragmentering enn ønskelig:

"Ifølge en evaluering av statsbudsjettprosessen er budsjettarbeidet i Norge preget av forutsigbarhet og god budsjettkontroll. Samtidig oppleves prosessen å være innrettet mot satsingsforslag og kutt, uten å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene. Det utarbeides en rekke satsingsforslag som i for liten grad blir silt bort underveis. Arbeidet med innsparinger oppleves som spill og for lite målrettet. Mengden av saker som løftes til regjeringens bord, reduserer også muligheten til å prioritere helhetlig og langsiktig. Dermed fungerer budsjettprosessen ikke godt nok som verktøy for nødvendig prioritering og samordning."

For små gevinser av digitaliseringen

Den tredje "elefanten" jeg vi trekke frem her er at den omfattende satsingen på digitalisering i offentlig sektor i for liten grad har resultert i effektivisering og kostnadsbesparelser. Mye er selvfølgelig bra i Norge når det gjelder digitale tjenester, og vi har digitalisert viktige prosesser som tidligere var manuelle, men det er mye ugjort på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og mellom offentlig og privat sektor. Dette skyldes i følge DFØ flere forhold. Gamle og utdaterte it-systemer som fortsatt er i bruk er en årssak til at gevinster ikke kan hentes ut. Her viser DFØs notat blant annet til Riksrevisjonens rapport om politiets it-utfordringer.

Et annet problem når det gjelder samfunnsgevinster og virksomhetsgevinsgter gjennom digitalisering er at vi ikke får realisert potensialet når når det gjelder å skape verdier basert på gjenbruk og deling av data. Det finnes mye verdifullt i offentlige datasystemer, som har verdi for flere enn den virksomheten som har dataene, men som at ulike grunner ikke deles og gjenbrukes slik de kunne: 

"Offentlig sektor sitter på store datamengder som kan bidra til å identifisere samfunnsutfordringer, analysere trender, finne innovative løsninger og utvikle mer effektive offentlige tjenester. Deling av data mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlig og privat sektor, har vært et satsningsområde for å få til mer sammenhengende og effektive tjenester. Riksrevisjonen peker i en forvaltningsrevisjon på at mangelfull styring og samordning gjør at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført. Det skyldes blant annet at arbeid i én sektor ikke prioriteres, selv om andre sektorer er avhengig av dette. I arbeidet med sammenhengende tjenester er det avgjørende at alle aktørene prioriterer sin del av ansvaret som skal til for mer effektive og brukervennlige tjenester. Utvikling av datadelingstjenesten Tilda, som skulle gi bedre koordinering av statlige tilsyn, er et annet eksempel. Flere tilsynsmyndigheter viser til manglende prioritering og finansiering i egen virksomhet, som forklaring på hvorfor de ikke har mulighet til å dele data gjennom løsningen."

Rapporten nevner helt spesifikt mangelfull oppmerksomhet om og samordning knyttet til juridiske problemstillinger som en hindring for å få mer effekt ut av digitaliseringen. Selv om regelverksutfordringene ofte er ganske like på tvers av sektorer og organisasjoner, klarer man ikke å utrede, veilede og koordinere på en mer tverrgående og helhetlig måte. Rapporten slår fast at:

"Behov for avklaringer av juridiske problemstillinger om blant annet personvern og gjeldende lov- og regelverk, er pekt på som en av flere hindringer for å få dette til. En kartlegging Skatteforsk har gjennomført, viser at ulike etater står overfor mange av de samme juridiske og organisatoriske utfordringene når de skal digitalisere. Manglende koordinering og føringer gjør imidlertid at utfordringene blir forsøkt løst hver for seg. Ifølge kartleggingen bør nasjonale myndigheter tydeliggjøre retningslinjer for databruk, testing av KI og deling av data på tvers av sektorer, samtidig som offentlige virksomheter bør utforske handlingsrommet mer aktivt og unngå overdreven forsiktighet.

Omstilling vil tvinge seg frem

DFØ er også opptatt av å få frem at det ikke er mulig å la være å omstille stat og kommune. Vi har ikke verken penger eller arbeidskraft nok til å bare la ting fortsette som før. Kampen om å så tak i kompetanse og arbeidskraft, behovet for å bygge opp gode og og attraktive fagmiljøer, og behovet for å utvikle en kultur og ledelse for innovasjon, vil tvinge frem endringer

"Knapphet på arbeidskraft vil kreve strukturelle grep i forvaltningen, med nye måter å organisere arbeidet og tjenestene på. I tillegg til omstilling på virksomhetsnivå, vil behov for omdisponering av arbeidskraftsressursene også bety økt mobilitet, kompetanseutvikling og omskolering. Oppgaver og tjenester vil i større grad bli gjenstand for prioritering. Det må vurderes hva som er kjernevirksomhet og hva som er nødvendige tjenesteleveranser. Det vil handle om kvalitet, omfang og hva som er godt nok. Det innebærer også å vurdere hva forvaltningen kan slutte å gjøre. For eksempel peker Helsepersonellkommisjonen på at behovet for effektivisering og omstilling krever sterkere prioritering. Omfanget av overbehandling og unødvendige tjenester med liten eller ingen dokumentert helseeffekt må reduseres, til fordel for tjenester som er viktige for folks liv og helse."

Omstillingen tvinger seg frem på grunn av endret befolkningssammensetning, endringer i arbeidsmarkedet, knapphet på fagfolk og for lite ressurser til å prioritere alt på en gang. Spørsmålet er om omstillingen vil komme på en ubehagelig måte, ved at vi slipper opp for folk og penger til å løse oppgavene, noe som åpenbart vil ramme de svakeste hardest. Eller om det er slik at vi tar til oss analysene i blant annet denne rapporte fra DFØ, og innfører styrings- og prioriteringsmekanismer som er bedre tilpasset utfordrignene vi står i.