Rapporten om NSMs leie- og låneforhold

Det var 8. desember i fjor nyheten sprakk om at NSM hadde inngått en ulovlig leie- og låneavtale  i forbindelse med flytting til nye lokaler på Fornebu. Da kom det også frem at en hel del annen vesentlig informasjon om NSMs reelle økonomiske situasjon ikke var formidlet til Justisdepartementet, NSMs eierdepartement. Det førte til to umiddelbare konsekvenser: Direktøren i NSM gikk av og Stortinget måtte i all hast og rett før jul bevilge 200 millioner kroner for å innfri dette grunnlovsstridige lånet.

Men hva i all verden var det egentlig som skjedde her? Og kan vi være sikre på at det ikke er mer som ikke er i orden når statens sentrale sikkerhetsmyndighet bryter bevilgningsreglement og grunnlov, og lar være å fortelle sitt eierdepartement hva de holder på med? 

Her synes jeg regjeringen gjorde et svært klokt grep ved å raskt utnevne et uavhengig utvalg for å svare på dette. Et særdeles erfarent og kompetent utvalg ledet av Svein Gjedrem og med Karen Kvalevåg og Tor-Aksel Busch som medlemmer. Utvalget har jobbet raskt og deres rapport "NSMs leie av Snarøyveien 36" ble lagt frem 1. mars. Den er på omkring 80 sider og er ryddig og pedagogisk i formen. Utvalget er tydelige på hva de svarer på og hva de ikke svarer på. De beskriver og gir anbefalinger om ting de har hatt mulighet for å finne ut av, og som ligger innenfor mandatet, men gir også noen betraktninger om undersøkelser og tiltak som må skje i andre spor. Jeg synes særlig det er tre ting som er verdifullt med denne rapporten:

Regelverk og handlingsrom

For det første gir den en god oversikt og innramming av hva som gjelder for statlige direktorater. Hva slags regler som finnes og hva handlingsrommet er generelt, i saker med økonomiske konsekvenser og for det statlige bygge- og leieområdet spesielt. Nå er jeg kanskje litt nerdete som er opptatt av fullmakter, budsjettprosesser, utredningsinstrukser og slike ting, men jeg synes faktisk det er viktig med denne kunnskapen om hva som gjelder for statlige virksomheter, deres ledere og departementene som styrer dem. Og utvalget virker som de har samme grunnsyn når de skriver at:

"Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skal ivareta, synlige. JD kunne ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi."

Her bidrar utvalget også til folkeopplysningen. Hvis noen fortsatt påstår at det er vanskelig å få oversikt over alle budsjettregelverk, forskrifter, instrukser og rundskriv,  så fungerer ikke det ikke like godt lenger. Kapittel 3 i rapporten går igjennom det hele: statens regelverk for budsjett- og økonomistyring, regelverket for bygge- og leiesaker, krav til årsregnskap i statlige forvaltningsorganer, forholdet til  merverdiavgift, regelverket for offentlige anskaffelser, personalregelverk og lederansvar slik det fremgår av statsansattloven, statens lederplakat og hovedavtalen, og utredningsinstruksen. Det er en nyttig sjekkliste å ha.

Tidslinjen

For det andre, og det er jo hovedformålet med rapporten, så går den gjennom den konkrete saken for å belyse hva som har skjedd og ikke skjedd, og peke på hvem som har ansvaret. Det gjør den ved først, i kapittel 4, å presentere en tidslinje som begynner med overføringen av etatsansvaret for NSM fra Forsvarsdepartementet til Justisdepartementet i mai 2019, og helt frem til tilleggsbevilgningen som måtte vedtas i Stortinget for å innfri lånet i desember 2023.

Det er en ganske merkelig fortelling som kommer frem i rapporten om en etat som enten ikke kan styringssystemet og regelverket i staten, eller kanskje har vært vant til at noen andre har ordnet slike ting for dem, men da Forvarsdepartementet ble byttet ut med Justisdepartementet var det plutselig ikke slik lenger. Det virker også som det har vært en underlig underliggende optimisme knyttet til at den sikkerhetspolitiske situasjonen er blitt slik at det helt sikkert kommer mer penger snart, så da er det ikke så farlig å ha flere ansatte og større husleiekostnader enn man har penger til. Tapte satsingsforslag i regjeringens budsjettkonferanse har blitt igangsatt likevel, uten penger  i budsjettet. Holdningen har vært at dette kommer til å ordne seg.

Rapporten er full av eksempler på denne optimismen. Utvalget skriver om hvordan NSM ba om flere folk, ba om å utvidet leiearealet med en ny etasje og arbeidet for nye satsinger, uten å fortelle sitt eierdepartementet at tiltak de allerede hadde satt i gang var betydelig underfinansiert. Så kan det se ut som det våren 2023 var kommet så langt at det var umulig å gjemme bort problemene:

"24. mai oversendte NSM «Virksomhets- og regnskapsrapport 1 2023» til JD og FD. I rapporten, som er for første tertial, anslås det en prognose på merforbruk på driftsposten på 26 mill. kroner i 2023. 26. mai sendte JD e-post til NSM og ba om mer utfyllende informasjon til rapporteringen, herunder at det redegjøres nærmere for årsakene til den økonomiske situasjonen. NSM svarer på bestillingen 30. mai. NSM peker i svaret på at «organisasjonen har helt fram til siste del av 2022 hatt begrenset administrativ kapasitet, høy turnover og har dermed ikke hatt nødvendig kapasitet til å forvalte, utvikle og effektivisere seg på en planmessig måte». NSM viser videre til at «våren og sommeren 2022 fikk NSM tydelige styringssignaler om å øke kapasiteten så raskt som mulig. Det ble gitt signaler om at opptrappingen til NSM ville fortsette å øke. […] Tildelingene til NSM har ikke økt som tidligere signalisert.» NSM estimerer at de i 2023 har fått tildelt 11 mill. kroner mindre enn forventet og henholdsvis 26 og 33 mill. kroner for 2024 og 2025. NSM viser i tillegg til at de har fått flere nye oppgaver uten at disse er blitt tilstrekkelig finansiert."

Når døren for å bruke mer penger enn man faktisk har blir effektivt lukket, finner NSM plutselig ut at de vil lansere en ny virksomhetsmodell der de skal skaffe nye inntekter gjennom rådgivningsvirksomhet til eksterne kunder. Akkurat hvordan en etat med ansvar for rikets sikkerhet skal differensiere sine råd ut fram hvem som er villig til å betale, er uklart, og også denne døren blir effektivt lukket. Men de økte husleiekostnadene ble fortsatt ikke nevnt:

"28. juni ble det avholdt et oppfølgingsmøte, hvor NSM blant annet redegjorde for internkontrollen i NSM, for iverksatte tiltak for å holde budsjettet og for generelle forbedringstiltak på økonomiområdet. Direktoratet pekte i tillegg på et arbeid med å utvikle en «forretningsmodell innen råd og veiledning». JD understreket at NSM er en ordinær, bruttobudsjettert virksomhet med bevilgning over statsbudsjettet. En ev. inntektsgivende rådgivningsvirksomhet vil derfor måtte rammes inn av bevilgningsreglementet og statsstøttereglementet. Departementet åpnet for videre dialog «for å klargjøre aktuelle rammebetingelser for inntektsgivende virksomhet, men ser ikke på dette som en aktuell løsning for NSMs økonomiske utfordringer verken nå eller på sikt.» Det er ikke spor i rapporter eller referater om at NSM har orientert om framtidige konsekvenser av at husleiekostnadene vil være vesentlig høyere enn opprinnelig forutsatt."

En mer konsentrert oppsummering av hva utvalget mener er gjort feil i denne saken finnes i kapittel 6, Her er det 14 forhold som gjelder NSM og 5 forhold som gjelder Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Disse sidene anbefales for å få en kompakt gjennomgang av hva som er gjort galt, og hva av dette som er særlig alvorlig.

Forslag til tiltak

Det tredje som er verdifullt i en slik rapport er naturligvis forslagene til både umiddelbare og mer langsiktige tiltak. Her er det forsalg om at NSMs ansvar bør beskrives i selve sikkerhetsloven og at budsjettprosessen i NSM med tilhørende ønskelister bør skje en gang i året, og ikke flere. Mer generelt for statlige virksomheter er det forslag om en tydeliggjøring av fullmakten til å inngå leieavtaler utover budsjettåret, forslag om endringer i statens bygge og leiestrategi for å sikre at formålsbygg og ikke leiebygg er hovedregelen når det må gjøres store og dyre sikkerhetsmessige tilpasninger. Og utvalget ønsker også en tydeliggjøring av Statsbyggs rolle som en obligatorisk faglig rådgiver i slike saker, slik at ikke hver etat og hvert departement skal ha hvert sitt sett med eksperter. Det virker fornuftig alt sammen.

I tillegg er det noen tiltak som bærer preg av at det heldigvis er høyst uvanlig at statlige etater har så dårlig oversikt over de økonomiske konsekvensene av beslutninger de har tatt før, som bruker penger på tiltak det ikke er bevilget penger til eller holder tilbake informasjon om sin reelle økonomiske situasjon. Men siden NSM er i den situasjonen de er i, og når det åpenbart bør undersøkes om det er flere ting som ikke er i orden, ber utvalget om at det også gjøres en mer fullstendig ekstern gjennomgang av NSM. De skriver at:

"Det er ikke opp til utvalget å vurdere NSMs generelle oppgaveløsning. NSM har et viktig samfunnsoppdrag, ikke minst i den sikkerhetspolitiske situasjon vårt land nå befinner seg i. I forbindelse med vårt arbeid er det – naturlig nok – ikke til å unngå at det til utvalget tilflyter atskillig informasjon som sier noe om hvordan enheten løser sine oppgaver. Dette faller utenfor vårt mandat å bedømme og kommenteres ikke nærmere. Men det gis like fullt en anbefaling fra utvalget om at det bør nedsettes en bredt sammensatt gruppe som får i oppgave å gjennomgå NSMs oppgaver, organisering, grensesnitt mot andre aktører innenfor den sikkerhetspolitiske arena, bemanning og selve oppgaveløsningen. NSM ble opprettet i 2003 og kunne med fordel vært gjenstand for en slik gjennomgang tidligere"

Det høres også ut som en god anbefaling.