Flere ansatte i statsforvaltningen

Eser statsforvaltningen ut? Hvor mange ansatte er det i statlig forvaltning, og hvordan defineres den egentlig? Hvordan har det utvilket seg siden i fjor, og gjennom de siste årene? Og hvorfor har antall ansatte i departementene begynt å øke igjen, etter flere års nedgang?

Dette er et interessant område å utforske, og heldigvis slipper man å synse i vei offentlige sektors vekst uten faktagrunnlag. Hvert år kommer Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) med et notat som beskriver status. Årets versjon heter "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen 2022-23" og er på høyst overkommelige 30 sider tekst, tabeller og grafer.

Hvor mange er det totalt?

Hvor mange ansatte er det i statsforvaltningen totalt, hva regnes med og hva regnes ikke med, og hvor mange er det nå sammenlignet med før? For å ta det i tur og orden så var det i 2023 i alt 174 781 arbeidsforhold i statsforvaltningen, en økning på 578 fra 2022. Av disse er det 4549 ansatte i departementene, en økning på 65 fra 2022. Resten, 170 232 arbeidsforhold, er i "underliggende virksomheter", det vil si både sentrale direktorater, regionale ledd i direktoretene, og en helt del operative virksomheter som ligger under departementene, som Politiet, Forsvaret og alle universitetene.

Det er store forsjeller mellom de ulike departementsområdene når det gjelder antall arbeidsforhold. En tredel (32,6 prosent) av arbeisforholdene er under Kunnskapsdepartementet og 95 prosent av disse er ansatte ved universiteter og høgskoler. Justisdepartementet står for 17 prosent av arbeidsforholdene, og to tredeler av disse er i Politiet. Områder under Energi-, Klima og miljø-, Kultur-, Utenriks- og Landbruk og matdepartementet utgjør alle under 2 prosent av det totale antall arbeidsforhold.

Litt om hva som ikke er med

Så vil noen kanskje lure på hvordan virksomheter under Helse- og omsorgsdepartmentet bare kan utgjøre 2.2 prosent av antall arbeidsforhold i statsforvaltningen når helse- og omsorgssektoren genrelt og sykehussektoren spesielt, er så fryktelig stor? Vel, det har med to ting å gjøre. For det første ligger mye av dette ansvaret, for eksempel for eldreomsorg, hos ansatte i kommunene, ikke i staten, slik det også er med mange andre offentlige tjenester. Og for det andre er den delen av helsetjenestene staten har ansvar for: sykehusene og den øvrige spesialisthelsetjenesten, organisert som helseforetak, det vil si gjennom statlig eide selskaper med egne styrer, og ikke som underliggende organer som er styrt direkte fra departementet. I helseforetakene jobber det over 130 000 statsansatte som ikke regnes med som en del av statsforvaltningen.

Det betyr at mens universitetsprofessorer og politifolk er med i tallene, så er leger og sykepleiere på sykehus ikke med. Ansatte i Forskningsrådet er med, mens ansatte i Innovasjon Norge (selskap) er ikke med. Statens vegvesen er med, mens Avinor og BaneNor ikke er med. Ansatte i den statlige delen av NAV er med, men ikke den kommunale. Og det behøver ikke være noe stort problem så lenge man er klar over at det er slik, og at man sammenligner like ting likt.

Utviklingen over tid

Antallet arbeidsforhold i statsforvaltningen øker jevnt og trutt, men det er vanskelig å si at det er noen eksplosjon. En av grafene i rapporten viser at det var omkring 157 000 arbeidsforhold i underliggende virksomehter i 2017, mens det i 2023 var 170 232. De fleste større økningene det siste året lar seg forklare i form av politiske prioriteringer som er gjort. Det er spesielt forsvar og politi som har økt fra 2022 til 2023, i følge rapporten, men også av mer uforklarte grunner Universitetet i Oslo (UiO): 

"Forsvaret, UiO og Politiet har størst økning i antall arbeidsforhold fra 2022 til 2023, både når vi justerer for omorganiseringer og når vi ikke gjør det. Forsvaret økte med 466 arbeidsforhold. Ifølge Forsvaret var endret arbeidsmengde innenfor nåværende oppgaveportefølje og endring i oppgaveporteføljen de viktigste årsakene til økningen. UiO oppgir endring i oppgaveporteføljen og endret oppgaveløsning i administrasjonen som de viktigste årsakene til økningen. De kommenterer i tillegg at de har hatt økt eksternfinansiert virksomhet. Veksten er på 166 arbeidsforhold. Til slutt har Politiet hatt en vekst på 106 arbeidsforhold. De viser til vakanser/naturlige svingninger som viktigste årsak til økningen."

Det som kan være vanskeligere å forstå er hvorfor det ikke synker mer på områder som ikke er prioritert, eller der det burde være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster fra mer digitale og automatiserte prosesser. Men noen av etatene viser til slike gevinster, med Skatteetaten i spissen. En viss nedgang etter covid-veksten burde det også være, og rapporten nevner noen slike effekter, og trekker frem NAV som en etat som har hatt en slik omstilling, først opp, og sa ned igjen.

Både når vi ser på justerte og ikke-justerte tall er det NAV, FHI og Skatteetaten som har størst reduksjon i antall arbeidsforhold. NAV har hatt størst nedgang med 743 arbeidsforhold. De oppgir covid-19 og vakanser/naturlige svingninger som de viktigste årsakene til nedgangen. I fritekstfeltet utdyper de at reduksjonen har sin hovedårsak i at etaten fikk ekstra midlertidige budsjettmidler som følge av covid-19, og at 600 av disse arbeidsforholdene ble redusert i perioden 2022-2023. FHI har nest størst reduksjon på 147 arbeidsforhold. De oppgir «andre årsaker» som viktigste årsak til nedgang, og spesifiserer at nedbemanning er grunnen til reduksjonen. De angir også vakanser/naturlige svingninger og endring i oppgaveporteføljen blant de viktigste årsakene til nedgangen. Skatteetaten har den tredje største nedgangen, på 111 arbeidsforhold. De oppgir effektivisering som viktigste årsak til nedgangen og kommenter at reduksjonen knyttes til gevinstrealisering som følge av digitalisering og automatisering."

Hva med departementene?

En ting det ikke er så enkelt å forstå er hvorfor det blir flere ansatte i departementene igjen, etter litt nedgang i flere år. Det er så vidt jeg forstår ganske bred enighet om at departementene skal konsentrere seg om å være sekretariat for politisk ledelse, støtte opp om regjeringens arbeid, styre underliggende etater og generelt drive med strategi og prioriteringer i stort, mens operative ting legges ut i direktoratene. Da burde det bli færre ansatte over tid i departementene.

I følge tallene er det ikke slik. I 2016 var det i alt 4619 ansatte i departementene. Det gikk ned til 4443 ansatte i 2021. Så har det begynt å vokse igjen, opp til 4549 ansatte i 2023. Hvis det har en god forklaring, så finner vi den ikke her.