Ny departementsstrategi: Presise analyser, men hva gjør vi?

Departementene har laget en ny stategi for departementesfellesskapet. Den heter "Gode hver for oss. Best sammen". Staten får oftere kritikk for å være for sektorisert og for at forvaltningen er for stor og for lite effektiv. Da er det nettopp i en departementsstrategi svarene bør komme. Men gjør de det?

To ting å legge merke til

Det er to ting ved formen på dette dokumentet man umiddelbart legger merke til som litt annerledes, i hvert fall hvis man har lest noen regjerings- og departementsdokumenter før:

• Det ene er at denne strategien er usedvanlig kort. Da jeg åpnet den trodde jeg at de fleste sidene var falt ut, eller at jeg bare hadde funnet et kort sammendrag på 8 sider, inkludert bilder. Men den er så kort. Til sammenligning var strategien Helhet, kvalitet og effektivitet fra 2016 på mer normale 28 sider. Hovedbudskapet dengang var at mer samarbeid på tvers skal sørge for mer fellesløsninger, effektivisering og standardisering. Effektivisering og kvalitet er nevnt også nå, men det er de store tverrgående samfunnsutfordringene som stjeler mest oppmerksomhet.
• Det andre spesielle er at strategien er signert av samtlige departementesråder, inludert regjeringsråd, utenriksråd og finansråd, de øverste administrative lederne i departemenene Ja, de har signert på ordentlig, med penn. Det må være første og eneste gang alle byråkratiets toppledere har satt navnet sitt på et slikt dokument sammen. Nå tror jeg nok regjeringen også har vært involvert i godkjenningen, men mens regjeringen er Norges mest kjente kollektive organ som tar viktige felles beslutninger, og med jevne mellomrom signerer også noen statsråder strategier sammen, så er høyst uvanlig at departementesrådene tydeliggjør felles mål på denne måten.

Strategien kan fortelle at DFØs analyse av hvordan det står til i departementene fra våren 2025, "Departementene i en brytingstid" har vært et viktig kunnskapsgrunnlag for den nye departementsstrategien. Jeg blogget om den rapporten her, og skrev litt der om hvordan DFØ etterlyser departementer som tar en tydlig rolle som langsiktige poltikkutviklere og kunnskapsleverandører ig at departementene blir bedre til å holde følge med utviklingen i sine uderliggende etater, ikke minst på det digitale området.

I tillegg sier DFØ at departementet må bli bedre til å ha kompetanse på hva slags prosessenes og samarbeidsformer som sørger nødvendig kunnskapsgrunnlag viktige beslutninger og for å legge til rette for at rammevikårene for gjennomføring er gode nok. Og jeg vil legge til: Særlig når oppgaven som skal løses krever gjennomføring på tvers av sektorene. Denne type styring og tilrettelegging er ikke departementene akkurat kjent for å være gode på i dag.

Hva er det som skal løses?

Den nye strategien går ikke konkret inn på hva som skal gjøres for å få til dette. Det viktigste nye i den fremlangte strategien er at den tar til orde for at departmentene skal samarbeide om bedre løsninger på de viktigste utfordringene i samfunnet. De utfordringene som ikke lar seg løse ved at hver sektor og hvert departement driver hver for seg med sin bit av løsningen og sin tiltaksliste, men som krever en helthet av kunnskapsgrunnlag, oversikt over sammenhenger, beslutninger og gjennomføring. Det som ikke kan løses av et departemenent alene.

Det viktigste avsnittet i strategien handler om hvilke samfunnsutfordringer det er som er av en slik art at departmentene må gjøre mer og bedre arbeid sammen, og hvilke kjennetegn disse utfordringene har som gjør at man er nødt til å gjøre det sammen, og ikke hver for seg:

"Flere viktige utviklingstrekk har forsterket seg gjennom de senere årene. Dette gjelder blant annet økt vekt på sikkerhet og beredskap, redusert økonomisk handlingsrom og knapphet på arbeidskraft. Det samme gjelder klimautfordringene vi står overfor, og det høye tempoet i teknologiutviklingen. Samfunnsutfordringene og oppgavene vi skal løse fortsetter å bli mer komplekse, og de går på tvers av den tradisjonelle sektorinndelingen. Den samme utviklingen skjer i EU, og også dette påvirker norsk forvaltning. Globalt er det en utvikling i retning av at demokratiet i flere land er under press, det er en økende kritikk av byråkratiet og tilliten til forvaltningen er synkende."

Her står det minst tre viktige ting på en kompakt og fin måte. For det første slås det veldig tydelig fast at noen store utfordringer i vår tid er slik at de må løses i et samarbeid på tvers av departemenene. Temaene som nevnes er sikkerhet og beredskap, redusert økonomisk handlingsrom, knapphet på arbeidskraft, klimautfordringer og raskere teknologiutvikling. 

For det andre sier avsnittet at disse utfordringene er komplekse i sin natur, og krever svar som ikke kan slås opp i en eksistrende beste praksis eller retningslinje, og heller noen eksperter som skriver en ekspertutrednig vil være i stand til å utrede seg fram til alle sammenhenger og konsekvenser. Man må i stedet trekke på kunnskap og erfaringer på tvers av fagområder, sektorer, privat og offentlig sektor. 

Når slike utfordrigner skal løses er det behov for utprøving, testing og samskaping, og kanskje brukermedvirknign. Ingen fagmiljøer har en fasit. Rigging av arbeidet med slike utfordringer stiller krav til andre arbeidsformer og verktøykasser i forvaltningen som man må utvikle og trene på. (Denne artikkelen på Wikipeidia tar for seg forskjellen på det klare, det komplekse, det komplisderte og det kaotiske forklartr gjennom David Snowdens Cynefin-rammeverk)

Og for det tredje viser det siterte avsnittet fra statetgien til at mer og bedre samarbeid på tvers må gjøres i en situasjon der tilliten til forvaltning og politikk er synkende, riktignok fra et høyt nivå, og der grenseoverskridende utfordringer krever er mer internasjonalt blikk, i tillegg til det vi gjør i Norge. Forvaltningen må være mer internasjonalt orienter når den henter inn kunnnskap og utformer løsninger.

Men hva gjør vi?

Det vi ikke finner i denne departementsstrategien er beskrivelser hva som skal gjøres konkret. Det er ingen tiltakslister. Det virker helt bevisst. Her er åpenbart målet å etablere en felles virkelighetesoppfatning først, og deretter skal man jobbe med handlingsplaner og tiltak. Jeg tror tanken er at det er lettere å få oppslutning om det konkrete dersom man først har en felles virklighetsoppfatning av hva problemet er, og er enige om konsekvensene av å ikke gjøre noe mer kraftfullt kan bli veldig negative.

Når den nye strategien skal beskrive hva som er forskjellig fra den forrige, formulerer den det slik:

"Strategien for perioden 2021–2025 la stor vekt på samordning og samarbeid. Som et resultat av strategien har departementene tatt i bruk kjernegrupper, og Departementsakademiet er etablert.

Vi må videreutvikle arbeidsformene våre for å sikre helhet og langsiktighet i sektor- og samfunnsstyringen og budsjettprosessen. Slik kan vi bedre bidra til å løse komplekse samfunnsutfordringer."

Men hva vil det si at man skal "videreutvikle arbeidsformer som sikrer helhet og lansiktiget"? Og at det skal være arbeidsformer som brukes "i sektor- og samfunnsstyringen og budsjettprosessen"? Gjør man ikke det allerede? Og svaret er at det gjør man ikke i tilstrekkelig grad. Noe er gjort, og det fungerer, men det fungerer ikke godt nok. Man snakker sammen, man koordinerer, man går i møter, men det har for lite effek. De egentlige prioriteringene og veivalgene foregår i sektorene, som før, og bidrar til fragmentering når man treger mer helhet.

Når denne strategien skal følges opp med handling er det derfor flere ting som må komme på plass. For det første må det være sammeng mellom det forvaltningen vil og det politikerne vil. Politikerne må også ville mer helhet og gjennomføring på tvers. Når vi skal løse store og flokete tverrsektorielle samfunnsutfordringer bedre, holder det ikke at der er krevet i en departementsstrategi. Statsrådene må ville det og aktivt bidra til at det samarbeides politisk slik at helheten blir bedre. Ressurser og ansvar må sees i sammenheng. I stedet for å kjempe ensomme kamper for sine saker i regjeringen, må man dele ansvaret for suksesser og nederlag med andre.

For det andre har det med statens budsjettprosess å gjøre. Tverrsektorielle og langsiktige utfordringer, enten det er samfunsssikkerhet, klimatiltak eller ungt utenforskap, løses langt bedre hvis prosesen for å finne de rette tiltakene og sammenhengene, også er tverrsektoriell og langsiktig. Ikke alt i et statsbudsjett bør frikobles fra sektoransvaret, men noen av de største løftene, for eksempel når det gjelder videre digitalisering og strategier for anvendese av KI, eller grønn omstilling, kan med fordel organiseres som et arbeid i tverrsektorielle team.

Kjeden utredning - beslutning - gjennomføring

For det tredje er suksess på dette område avhengig av interesse for og kompetanse på gjennomføring av politikk. Departementene er "beslutningsmaskiner" som er gode til å omdanne det opplevde behovet for et eller annet tiltak fra utredningsstadiet til noe konkret som kan besluttes i regjering, og eventuelt i Stortignet. Gjennomføringskompetanse er det mindre av både i departementene og i samarbeidet mellom departementene, og her er det ikke mye drahjelp å få fra politikerne. Det er langt mer opptatt av å posisjonere seg for å få penger i neste års statsbudsjett, og av å feire årets bevilgninger som seire, enn av å finne ut om det som ble vedtatt faktisk blir noe av i form av resultater.

I Stortinget bruker man hele høstsesjonen på budsjettarbeid, og politiske seire og nederlag måles i hvor mye penger man får bevilget til ulike formål, ikke om det kommer konkrete resultater ut av de pengene som bevilges. Stortinget kan tro at alt er i orden, eller bryr seg ikke om det, helt til Riksrevisjonen kommer flere år etterpå og kan fortelle at det slett ikke gikk bra, og i noen tilfeller er det slik at stort sett ingenting av det det som ble vedtatt ble gjennomført slik man lovet. Hva gjør man da? Jo, man inviterer til høringer i kontrollkomiteen for å finne ut hvem man kan skylde på.

Regjeringen og departemetnene har gode grunner til å finne bedre måter å følge opp, lære av og forbedre gjennomføringsevnen, i samarbeid med sine underliggende etater. Bedre gjennomføringskompetanse betyr å forbedre læringssløyfer, systematisere erfaringsdeling om god styring, ledelse og gjennomføring, spesielt på områder som krever samarbeid på tvers av sektorene. Det må ikke være noe bare noen spesielt interesserte ildsjeler gjør, men man må institusjonalisere dette i departementsfellesskapet. Kanskje staten ikke bare trenger en utredningsinstruks, men også en "gjennomføringsinstruks", men noen spørsmål som må besvares av de som skal levere resultatene.

DFØ er i sin rapport om departementene, med rette, bekymret for at departementene ikke klarer å henge godt nok med på verken utfordringsbildet i sine underliggende etater, eller de nye digitale arbeidsformene som vokser frem for å svare på mer komplekse og krevende utfordrigner i sektoren og i samfunnet.. Bedre kompetanse, metoder og verktøy for å håndtere denne verdikjeden fra utredning til beslutning til gjennmføring, og forstå kontekstene det skal foregå i, er et godt sted å begynne.