Riksrevisjonens 8 statlige systemproblemer

Byråkrati- og sløserikritikk er i vinden, og i en tid der vi både må prioritere hardere og omstille raskere, er det viktig å finne ut hvordan vi kan få mer ut av pengene, fagkompetansen og arbeidskraften, og fjerne hindringene for å få det til.

Men hva er disse hindringene? Er det dumme. late og ineffektive byråkrater som vil beholde jobben sin slik den er, som er problemet? Eller er det politikerne våre som ikke evner å gjøre krevende prioriteringer, og heller ikke rigger forvaltningen bedre for å løse problemer på tvers av sektorer og nivåer?  

Dårlige politikere eller dårlige byårkrater? Eller er det kanskje også noen systemegenskaper, hvordan beslutningssystemet og forutsetningene for en god gjennomføring som ikke helt virker som det burde? Og som tvinger fram mer sektorisering og mer kortsiktighet selv om alle egentlig ønsker noe annet?

En rapport fra Riksrevisjonen

Riksrevisjonen har nå i juni lagt fram en rapport som jeg synes bidrar til å gi oss noen bedre svar på disse spørsmålet. Det er jo strengt tatt ikke noen uengighet om at det økonomiske handlingsrommet krymper i møte med flere eldre og færre yngre, og behov for økte forsvarsutgifter. Jeg tror heller ikke det er uenighet om at vi er for dårlige til å løse problemer der løsningene må finnes i et samarbeid på tvers av sektorene, stat og kommune, og offentig og privat, som utenforskap blant unge, energi og klimautfordringer, eller mer helhetlige helse og omsorgstjenester. 

Men hvorfor får vi ikke til noe hvis alle egentlig er enige om at er viktig? Det å finne bedre svar på disse spørsmålene er oppdraget Riksrevisjonen har tatt på seg i rapporten "Riksrevisjoens undersøkelse av myndighetens arbeid med å sikre effektiv ressursbruk i offentlige sektor". Den skuffer nok de som er på jakt etter enkel og lettvint byårkratikritikk, men den gir noe mer støtte til de som peker på at det er et politisk ansvar å omstille og rigge til et beslutningssytem som er i stand til å håndtere det største utfordringene bedre. Og bruke de menneskelige og økonomiske ressrusene smartere. 

Men først og fremst er dette en rapport som vil glede alle som er opptatt av tenke på tvers av siloer og nivåer, og ønsker å utvikle metoder og verktøy som fungerer bedre for å utrede, beslutte og gjennomføre nødvnedige endringer. Kanskje man skal løse noe sammen? Kanskje man må flytte ansvaret fra et sted til et annet? Kanksje utfordringen man skal løse er kompleks, i den forstand at hvis man flytter på noe et sted, så får det konsekvenser et annet sted man ikke har full oversikt over? Kanske er det et digitalt økosystem som ikke kan besluttes eller utvikles i en sektor alene, fordi dataene man bruker og deler har mange eiere og tilhører flere sektorer? Eller burde gjøre det.

Hva slags verktøy og virkemidler har offentlig sektor i møte med denne sype utfordringer? for å kunne svare på det er det nyttig å finne ut hva de størstre hindringene for effektivisering og omstilling er, så kan man lettere finne måter å jobbe bedre på når man vet hvilke probelmer man skal løse. Riksrevisjonen peker på åtte slike systemproblemer:

1. Svaketer i statsbudsjettprosessen

Først på listen er, ikke overraskende, svakheter med helheten i statsbudsjettprosessen. Her peker Rikrevisjonen på hele fire ulike forhold: At det er fraværende invenstiver for å fremme innsparings- eller kuttforslag i budsjettprosessen, at det det sektorovergripende perspektivet ikke ivaretas, at det er et fravær at tydelige føringer om hva som skal prioriteres ved inngangen til budsjettprosessen, og at store statlige investeringer ofte mangler gode og realistiske minimumsløsninger, slik at det blir enten noe veldig stort og dyrt, eller ingen ting.

Det er ganske sterkt når Riksrevisjonen slår fast at:

"Undersøkelsen viser at sektorprinsippet kan være et hinder for effektiv ressursbruk og helhetstenkning. Et eksempel som fremheves er finansieringsmodeller for ulike tiltak. Flere departementer peker blant annet på at det er utfordrende å gjennomføre tiltak som går på tvers av sektorområder og forvaltningsnivåer. I slike tilfeller kan dette bidra til at effektiv ressursbruk på tvers får mindre plass i prioriteringene i den enkelte sektor."

Men det er helt sant. Mange gode løsninger blir aldri noe av fordi de gjelder flere, og derfor ikke har noen egentlig "eier", og da prioriterer statsrådene og departemene andre ting i stedet.  Riksrevisjonens rapport peker også på noe annet viktig. At selv om Finansdepartementet har bestilt og DFØ har skrevet gode rapporter om svaheter i budsjettprosessen i staten tidligere, og nevnt akkurat de samme tingene, så har det så langt ikke blitt fulgt opp. Arbeidet har rett og slett ingen tidsplan.

2. Departementene mangler god informasjon om ressursene i staten brukes effektivt

Her pekes det på at de statlige virksomhetens resultatrapportering mangler vurderinger og god og systematisk informasjon om ressursbruken er effektiv. Rikrevisjonen skriver at:

"Virksomhetenes årsrapport er et viktig underlag for departementets rapportering til Stortinget. DFØ skriver i sin veiledning at årsrapporten bør inneholde en vurdering av effektiv ressursbruk. Virksomhetene bør da vurdere om virksomheten er kostnadseffektiv, altså at den «gjør tingene riktig», og om virksomheten er formålseffektiv, altså at den «gjør de riktige tingene".

I tillegg skriver Riksrevisjonen pa at de har kartlagt den skriftlige styringsdialogen mellom 28 underliggende virksomheter og deres overordnede departementer for årene 2023 og 2024. Gjennomgangen viser at at det er en helt generell omtale av kravet til effektiv ressursbruk i alle tildelingsbrevenem men at bare om lag halvparten av tildelingsbrevene inneholder konkrete krav tilpasset virksomhetens egenart om effektiv ressursbruk.

3. Det er vanskelig å sammenligne informasjon på tvers av sektorene

Hvordan vet man om man er effektiv i utøvelsen av arbeidet dersom man ikke har noen andre å sammenligne seg med? Kanskje er det slik at dersom alle statlige virksomheter var like effektive som de 10 eller 20 prosent mest effektive, så ville man frigjøre store ressurser? Men i følge Riksrevisjonen vet vi ikke nok om andre virksomehter til å gjøre gode sammenligninger på tvers. Dette skyldes åpenbart flere ting, men en interessant ting Rikrevisjonen peker på er manglende hjemler for deling av data internt i staten:

"Riksrevisjonen merker seg også at hjemmelsgrunnlag for å dele data mellom virksomheter i staten oppfattes som en hindring for å kunne videreutvikle en løsning for benchmarking. Finansdepartementet opplyser at DFØ utreder hva som trengs av hjemmelsgrunnlag for effektiv tilgang på relevante data. Departementet har hatt dialog med DFØ om ulike løsninger for hjemmelsgrunnlag, og har bedt DFØ om å utarbeide et grundigere kunnskapsgrunnlag. I dialog med Riksrevisjonen skisserer DFØ behov for mer detaljerte regnskapsdata, inkludert fakturadata, samt data om ansatte og organisering i staten.

DFØ ønsker en hjemmel som gir tilgang på samt adgang til å analysere slike data på et mer finmasket nivå enn i dag. Riksrevisjonen konstaterer at Finansdepartementet og DFØs arbeid med å fremskaffe, standardisere og tilgjengeliggjøre data fra statlige virksomheter til analyseformål og evaluering har pågått over mange år, men at det fortsatt ikke er godt nok tilrettelagt. Riksrevisjonen vil påpeke at dersom staten ikke har et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å vurdere hvor man kan effektivisere, og til å vurdere resultatene av det pågående effektiviseringsarbeidet, så kan det føre til at helheten i arbeidet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Det vil også gjøre at informasjonen ikke er tilstrekkelig til at man kan prioritere mellom ulike mål."

Hvis jeg har forstått dette riktig er det samme juridiske barriere som hindrer innsikt i statens anskaffelser etter at oppdrag er tildelt, og man følger opp avtalene. Det høres ganske merkelig ut av vi ikke kan få til dette i Norge når andre land gjør det, og det er veldig vanskelig å forstå hvorfor det må ta så lang tid når det åpenbart kan være mye penger å spare.

4. Lite suksess med å realisere gevinster ved digitalisering

Selv om en viktig del av begrunnelsen for både store og små digitaliseringstiltak er at det skal spare penger og frigjøre arbeidskraft fra kjedelige manulle arbeidsoppgaver, er det vanskelig å se spor at disse gevinstene i tallene. Riksrevisjoner viser til gode vurdriner fra både Digitaliseringsdirektoratet og DFØ, og skriver at:

"I Digdirs rapport Rikets digitale tilstand 2019–2024 vurderes nivået på gevinstrealiseringen av digitalisering i offentlig sektor å være for lavt. I tillegg viser rapporten at andelen virksomheter som ikke har en systematisk tilnærming til gevinstrealisering, har økt gjennom strategiperioden 2019–2024.

Det fremgår også av DFØ-notat 2025:3 Utfordringsbildet i forvaltningen at digitalisering ses på som sentralt for å effektivisere offentlig sektor, men at de store effektiviseringsgevinstene så langt lar vente på seg, og at produktivitetsveksten fortsatt er lav. Den gjennomgående utfordringen ser ut til å være at teknologiske innovasjoner ofte forutsetter til dels store endringer i organiseringen, arbeidsprosessene og rutinene for å oppnå effekt. I notatet peker DFØ på at det kan være særlige utfordringer dersom tiltaket og forventede gevinster omfatter flere virksomheter eller sektorer".

Denne vurderingen forteller vel egentlig at man jobber med digitaliseringsprosjekter på feil måte mange steder. Teknologinnføringen er hovedsaken, mens organisering, arbeidsprosesser og rutiner, det som må gjøres for å få realisert gevinstene, ikke er høyt nok prioritert, og særlig ikke når det skal jobbes på nye måter på tvers av virskomheter og sektorer. Verktøykassen man benytter seg av er sannsunligvis ikke komplett nok for å løse oppgaven.

 Kanskje har  man glemt å svare på spørsmål 6 i utredningsinstruksen om "hva er forutsetningen for en vellykket gjennomføring?". Kanskje har man ikke en god nok gjennomføringsprosess i det hele tatt? Det er i hvert fall for få gevinster, slår Rikrevisjonen fast. 

Et annet punkt under samme overskrift om manglende gevinstrealisering peker på at digitale teknologier nødvendiggjør at man jobber på andre måter enn før på tvers av sektorene, og at en konsekvens av dette er at man ser forvaltnignspolitikk og digitalseringspolitikk i sammenheng, og nettopp utviklinger styring, ledelse og forvaltnignspraksis i tråd med hva utfordringene krever og hva teknologiutviklingen muliggjør:

"Riksrevisjonen er innforstått med at det kan være krevende for offentlig sektor å håndtere den raske teknologiutviklingen. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor avgjørende at digitalisering og forvaltningsutvikling ses i sammenheng, også på tvers av sektorer, slik at man tilpasser organisering og arbeidsformer til ny teknologi for å ta ut gevinstpotensialet som ligger i digitaliseringstiltak."

5. Det finnes ikke økonomisk handlingsrom for effektiviseringstiltak

Her er det menst paradoksale systemproblemet av alle de som trekkes fram i denne Riksrevisjonsrapporten. Men får ikke effektivisert og spart penger fordi man ikke har penger til å effektivisere med. Eller som Riksrevisjonen skriver:

"Virksomhetene som har unnlatt å gjennomføre effektiviseringsarbeid, oppgir at dette i hovedsak skyldes økonomiske begrensinger, der mangelen på økonomiske ressurser hindrer investeringer i både IT/digitalisering og fysisk infrastruktur, og tvinger virksomhetene til å utsette tiltak de anser som viktige for å effektivisere."

Det finnes noen ordninger for å finanseriere slike investeringstiltak. Man kan låne fra fremtidige driftsutgifter og man kan bruke en egen medfinanseringsordning for lønnsomme digitaliseringsprosjekter. Men disse mekanismene oppleves som for utsikre av mange. Men vi kan jo ikke leve med at tiltak for økt effektivitet og produktivitet oppleves som frivillige, som umulig å finne handlingsrom for, og rett og slett ikke gjennomføres.

6. Behov for økt bruk av fellestjenester

Dette er et beslektet systemproblem og handler om at det er frivillig om statlige etater skal bruke felletjenester av ulike slags som regjering og storting har satt opp nettopp for å effektivisere statlig ressursbruk og unytte pengene bedre. Man kan jo forstå at det er kommunalt selvstyre i Norge på viktige områder, for å ta hensyn til lokale forskjeller og velgernes prioriteringer i lokalvalg, men departementalt og etatsvist selvstyre til å bestemme om man skal velge statens fellesløsnigner virker ganske rart. Riksrevisjonen skriver:

"Undersøkelsen viser at det i liten grad er kartlagt hvilke gevinster staten har fått ut av fellestjenestene, og at det derfor ikke finnes noen samlet oversikt over dette. Undersøkelsen viser også at bruken av fellestjenester i stor grad er frivillig. Departementene gir i liten grad pålegg til underliggende virksomheter om å bruke fellestjenester, men mange departementer oppfordrer sine virksomheter til å benytte slike tjenester. Flere departementer understreker imidlertid at det i utgangspunktet er opp til virksomhetene å vurdere om det er hensiktsmessig å bruke denne typen tjenester."

7. Mer juridisk styring av kommunene nå enn før

Kommunene har i utgangspunktet stort selvstyre, men staten sørger for gjennomføringen av nasjonal politikk gjennom lover og budsjetter. Problemet er at nasjonale politikere, i aller beste mening, og i sin iver etter å unngå lokale forskjeller i tilbudet, og for å sørge for at kommunene leverer gåde tjenester, så kan man detaljstyre så mye at sluttresultatet blir dårligere for innbyggerne. Blant annet fordi kommuene da må oppfylle det som er unødvendig detaljstyrt i lovverket framfor å prioritere andre viktige områder:

"Riksrevisjonens undersøkelse viser at det juridiske styringstrykket fra staten overfor kommunalsektoren er stort og har økt over tid. De statlige kravene har blitt mer omfattende og legger føringer på hvordan kommunene løser oppgaver, heller enn hva de skal oppnå. Det har beveget styringen fra rammestyring mot detaljstyring. Eksempler på slik detaljstyring er innføringen av bemanningsnormer og kompetansekrav i barnehage og skole og detaljerte prosess- og prosedyrekrav i barnevernet."

8. For lite helhet i den juridiske styringen av kommunene

Her peker Riksrevisjonen på et ordentlig systemproblem som oppstår fordi det ikke finnes noen samlet oversikt eller nåndtering av helhenten i det juridiske styringstrykket mot kommunene. Regjeringen og Storting vedtar lover og forskrifter stykkvis og delt, og også uten noen samlet vurderinger av om økonomien kommunene blir utstyrt med er godt nok tilpasset de oppgavene lover og regler sier at de skal løse. Rikrevisjonen skriver at:

"Kommunal- og distriktsdepartementet opplyser til Riksrevisjonen at det ikke har noen totaloversikt over alle krav kommunene stilles overfor. Undersøkelsen viser videre at det per i dag er lagt bedre til rette for helhetlig styring når det gjelder de økonomiske virkemidlene staten benytter overfor kommunene, enn de juridiske virkemidlene. 

Finansieringen av kommunesektoren gjennom frie inntekter og bruk av øremerkede tilskudd på ulike områder kan vurderes samlet i regjeringens budsjettprosess, men det finnes ingen tilsvarende mekanisme for å vurdere de juridiske virkemidlene. Per i dag vurderes og fastsettes lover og forskrifter løpende og enkeltvis innenfor hver sektor, uten at det er etablert noen mekanisme for å vurdere helheten og totaliteten av den juridiske styringen av kommunesektoren og om nivået kan håndteres innenfor de ressursrammene kommunesektoren er gitt."

 Gjennomføringsevne og gjennomføringskraft

Flere av disse områdene Rikrevisjonen beskriver i denne rapporten, og som finnes i de åtte beskrivelsene av systemutfordringer, er nevnt mange ganger før. DFØ har skrevet gode rapporter om flere av dem, og flere av disse temaene har vært behandlet i andre rapporter fra Riksrevisjonen. Kanskje særlig det som har med digitalisering som ikke leverer som lovet, eller digitalering som ikke blir noe av fordi det går på tvers av sektorer og inten tar ansvar for å ta ledelsen.

Som nevnt innledningsvis er det stort sett ikke uenighet om forbedringer på disse områdene er vktig, og at vi må vurdere å gjøre noe med dem. Men i stedet for å sette tidsfrister og iverksette tiltak, og utvikle de arbeidsformene og den verktøykassen som trengs for å gå løs på disse utfordringene, så utredes det videre, uten at det gjennomføres. Riksrevisjonen har en rekke eksempler på det i denne rapporten. 

Forhåpentligvis er analyser som dette også medisin mot overforenklede analyser av at byråkratiet er late og udugelige, og sløser med skattebetalernes penger. Denne rapporten viser at det er noen helt reelle hindringer og stystemproblemer som må fjernes, og at verktøykassen staten har for å gå løse på dette ikke er så velutstyrt som den burde være. Men det er det mulig å gjøre noe med.