For litt over en uke siden var jeg med i et panel på en boklansering på Litteraturhuset. Ikke fordi jeg har skrevet bok, men for å kommentere noen av de viktige og ikke så veldig godt kjente temaene boken handler om. Boken heter "Regjeringen", med undertittelen "historien, makten og hverdagen".
Det er ikke en bok om dagens regjering eller om noen bestemt regjering. Det er heller ikke så mye omtale av enkeltpersoner. Dette er en fagbok om Regjeringen, den viktigste institusjonen i vårt norske politiske og administrative systemet, men en institusjon som forfatterne omtaler som en maktens høyborg som er innhyllet i at slør av mystikk. Forfatterne skriver,
"Formålet med Regjeringen: Historien, makten og hverdagen er å fjerne noe av mystikken rundt denne viktige statsinstitusjonen, og erstatte den med kunnskap og forståelse. Gjennom en tverrfaglig tilnærming og basert på et omfattende datagrunnlag gir boken svar på de grunnleggende spørsmålene om hva regjeringen er og gjør."
Jeg er begeistret for boken og synes den er virkelig god. De som har vært i regjering eller innenfor regjeringsapparatet i departementenes politiske eller administrative ledelser kan kjenne seg igjen og tenke at: endelig kommer det en bok som beskriver hvordan dagene ser ut og hvordan tingene faktisk fungerer for de som er der både på hverdager og når ting blir veldig vanskelige.
En viktig grunn til at denne boken er god er den tverrfaglige tilnærmingen. Her får vi beskrevet den historiske utviklingen fra 1814 frem til i dag og vi får forklart det formelle og juridiske rammeverket for regjeringsmakten, som knapt nok eksisterer og som i hvert fall ikke forklarer hvor og hvordan de viktigste beslutningsprosessene egentlig foregår. Grunnloven beskriver kongen, det formelle organet Kongen i statsråd og statsrådenes individuelle roller og ansvar, men nevner ikke regjeringens viktigste møter, sakstyper og beslutningsprosesser, for eksempel regjeringskonferanser, budsjettkonferanser og regjeringsnotater.
Derfor er en beskrivelse av hvordan det hele faktisk foregår og hvordan dagens måte å gjører det på har vokst frem, svært velkommen. Boken beskriver statsrådenes roller både som medlemmer av regjeringen og som departementssjefer, hvordan forholdet er mellom politikere og embetsverk, hva de andre i politisk ledelse gjør og ikke gjør, og ikke minst er det mye omtale i boken av statsministerens kontor. Hva det er og gjør, hvordan det vokste frem som en departmentslignende institusjon som både passer på at statsministeren får gjort jobben sin, men også koordinerer regjeringens arbeid, men som samtidig er en svært beskjeden del av apparatet, og derfor ikke er utstyrt for å ta den fulle styringen når nye initiativer skal tas eller krevende reformer skal gjennomføres.
Jeg lærte også noen nye ting om hvordan dagens praksis har vokst frem. For eksempel protokoller fra regjeringskonferansene med alle de finformulerte konklusjonspunktene. Det er i dag en helt sentral del av en regjerings arbeidsmåte og noe veldig mange i et departement kan gå rundt og vente på utover dagen etter en regjeringskonferanse. Men noe slikt som skriftlige konklusjoner fantes ikke før Willoch-regjeringen innførte det. Eller systemet med budsjettkonferanser i mars og august der hele statsbudsjettet for neste år blir avgjort i to omganger. Jeg trodde disse "alltid" hadde vært der, men denne boken forteller at det før 1996 var slik at det var bilaterale møter mellom Finansdepartementet og fagdepartementene som utformet statsbudsjettet, ikke egne budsjettkonferanser.
Men bidrar boken til noen viktige diskusjoner om regjeringen og regjeringens arbeidsproseser fungerer godt nok? Er de godt nok tilpasset samfunnsutviklingen, endringstempoet og utfordringsbildet fremover? Boken er langt mer opptatt av å beskrive hvordan regjeringen virker og hva den gjør enn å beskrive ting den ikke gjør, men det gir jo også et slags utgangspunkt for å problematisere om systemet virker godt nok.
Boken beskriver i et eget viktig kapittel hvordan regjeringsapparatet virker som en effektiv "beslutningsmaskin" der de ulike delene av "maskinen" er designet slik at man får tatt et stort antall beslutninger, mang av dem faglig og politisk krevende, på veldig kort tid. Mye av departementenes tid brukes til å innrette seg mot disse beslutningene i regjeringskonferanser ved skrive egne saker og komme med "merknader" til andre departementers saker.
Det gjør at tilsynelatende enorme uenigheter, som ofte er minst like store mellom departementer som mellom partier, blir formulert, diskutert høylytt og avklart effektivt. Og etter møtet står alle sammen om konklusjonen. Men et interessant spørsmål i møte med en slik perfekt designet beslutningsmaskin, som gjør det den gjør godt, er om det er problemer den ikke er spesielt godt egnet til å løse eller avklaringer som krever andre virkemidler? Er det fare for at vi kan gå glipp av noe viktig? Eller er det ting den ikke løser i det hele tatt?
Jeg tror det er to ting denne "perfekte beslutningsmaskinen" ikke løser spesielt godt, og der problemene kan øke fremover, i et samfunn som er mer komplekst, har behov for mer tverrsektorielle prosesser, og der endringstakten på grunn av blant annet teknologi er økende. Det ene problemet handler om hvordan saker forberedes og kommer frem til beslutning. Hvis det er en sak som eies av et departement, eller en etat med en fagavdeling i et departement, og som best løses akkurat der, så går det gjerne bra, selv om noen har motforestillinger. Sektoransvar og linjevei fungerer i slike saker. Men hva som et sakskompleks går tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, for eksempel ungt frafall og utenforskap, natur- og klimapolitikk, eller samfunnssikkerhetsutfordringer, Eller ønsket om økt brukerorientering av offentlige tjenester der brukeren ikke brukerne ikke har noe ønske om å være eksperter på offentlig sektors organisasjonskart, og der vi bør lage digitale løsninger som av den grunn må fungere på tvers av sektorer og nivåer, og gjerne også på tvers av offentlig og privat sektor.
Det andre problemet er at alt i "beslutningsmaskinen" regjeringen er rettet inn mot å ta en beslutning, ikke mot at beslutningen skal gjennomføres. Når loven, budsjettkapittelet eller stortingsmeldingen er vedtatt så er man ferdig med saken, og får videre til neste sak og neste budsjett, i hvert fall frem til Riksrevisjonen undersøker hvordan det egentlig gikk lenge etterpå. De finner noen ganger ut at det et enormt sprik mellom de politiske vedtatte målene og det som ble resultatet. Men hvordan skal regjeringen fange opp dette tidligere og forholde seg til problemer som oppstår i forbindelse med gjennomføringen av et stort prosjekt? Eller ta tak i utfordringer som oppstår fordi den offentlige virksomheten som har ansvaret for oppfølingen ikke rår over alle virkemidlene som kreves for å lykkes med gjennomføringen?
"Regjeringen" er som sagt en bok som ikke bare er høyst velkommen, men den er også en bok som har manglet. Det finnes bøker om det meste, men merkelig nok har ingen skrevet en bok om hvordan regjeringen virker. De som har stått for dette nybrottsarbeidet, som er del av et større pågående forskningsprosjekt om politisk makt i Norge, er Jostein Askim, Yngve Flo, Eirik Holmøyvik, Kristoffer Kolltveit, Marte Mangset og Bjørn Erik Rasch, et knippe ledende forskere på sine respektive områder.
Ingen kommentarer :
Legg inn en kommentar