Fire tiltak for åpenhet om eierskap

Hvem eier hva Norge? Det har utviklet seg en økende bekyring for konsekvensene av at vi ikke har korrekt og oppdatert informasjon om eierskap til selskaper og fast eiendom. Det er overraskende vanskelig å finne riktige svar, også for de myndighetene som har størst behov for å vite det.

Den mangelfulle tilgangen til korrekte opplysninger om eierskap til aksjer og eiendommer har noen ganger ført til pinlige avsløringer i media. Det er også en demokratisk utfordring og en tillitsutfordring om vi ikke har oversikt over rollekonflikter eller mulige habilitetsurfordringer, eller hvis vi ikke er i stand til å fange opp lovbrudd eller korrupsjon.

Men nå skjer det heldigvis flere bra ting samtidig. To tiltak for økt åpenhet har allerede blitt vedtatt og er i ferd med å bli iverksatt. Og ytterligere to større tiltak er i en prosess der de konseptvalgsutredes, og vil etter alt å dømme komme på plass i løpet av 2-4 år, mest sannsynlig trinnvis. Disse to siste tiltakene vil kreve en del innsats, både i form av bevilgninger, endringer av noen lover og regler, enighet om begreper og standarder, noen nye ansvars- og rolleplasseringer, og noen investeringer i digitale registre og informasjonsdelingssløsninger. Men summen kan bli veldig bra.

Kriminalitet, korrupsjon, habilitet og sikkerhet

Faste lesere av denne bloggen vil kanskje huske at jeg flere ganger har skrevet om, og vært ganske oppgitt over, den manglende tilgangen til informasjon om hvem som eier hva i Norge. Det er en frustrasjon jeg har hatt felles med flere offentlige myndighetsorganer som har påpekt at de ikke får gjort jobben de er satt til å løse ordentlig når de ikke har de verktøyene de trenger. Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket ble bedt om å kartlegge utfordringene tilgang til korrekt eierskapsinformasjon, på tvers av sektorer og formål. De levert i januar 2024 rapporten "Kartlegging av myndighetenes bruk av opplysninger om eierskap av aksjer og fast eiendom". Rapporten slo fast at det i all hovedsak er følgende formål og etater som er berørt:

• Utføre tilsyn (Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Tolletaten og Arbeidstilsynet). 
• Stats- og samfunnssikkerhet, (Politiet, Økokrim og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)).
• Forvaltning av skatt og avgift (Skatteetaten og kommunene (eiendomsskatt)).
• Kommunal myndighetsutøvelse, (alle kommuner og fylkeskommuner).
• Administrative oppgaver, (en rekke ulike offentlige myndigheter).
• Andre formål (blant annet SSB og relevante forskningsmiljøer).

Det er med andre ord noen temmelig store samfunnsutfordringer det er snakk om, som beskyttelse av kontroll med nasjonal sikkerhet, bekjempelse av kriminalitet og korrupsjon, samordning av tilsynsvirksomhet for å sørge for at lover og regler blir fulgt og samhandling og datadeling for å øke produktiviteten og treffsikkerheten i arbeidet som gjøres på tvers av offentlig sektor. Jeg blogget denne rapporten her da den kom.

Demokrati og åpenhet

Kunnskap om hvem som eier hva er ikke bare viktig for å beskytte oss mot skadelige handlinger, men det bidrar også til et høy tillitsnivå i samfunnet når vi kan passe på at folk i maktposisjoner ikke kan berike seg selv gjennom eierskap som ikke er kjent, enten de er politikere, embetspersoner, innkjøpere eller i omgangskretsen til noen av disse. Et viktig kjennetegs ved et åpent demokrati er nettopp av vi har mekanismer for å praktisere en slik åpenhet. 

Da er det ikke bare myndigheter som bør ha tilgang til slik informasjon, men også medier, sivilsamfunnets organisasjoner og helt vanlige innbyggere. Dessuten kan det bidra til verdifull innovasjon og tjenesteutvikling i næringslivet at data er tilgjengelig og kan gjenbrukes og kobles sammen. Akkurat hvilken informasjon som kan brukes fritt og deles med alle, og hva som bare er tilgjengelig for tilsyn, politi eller sikkerhetsmyndigheter, må selvsagt balanseres opp mot personvernhensyn og sikkerhetshensyn. Men problemet i dag er at mye viktig informasjon om eierskap ikke er tilgjengelig i det hele tatt, og i hvert fall ikke i oppdatert form.

Både i OECD og i andre internasjonale organisasjoner som Open Government Partnership har det i mange år vært snakket om betydningen av økt innsyn i hvem som eier hva. Det er viktig i hvert enkelt  land, men krever også samarbeid mellom land, for å få innsyn i hvilke personer som er reelle og bakenforliggende eiere bak anonyme holdingselskaper og forvalterkontoer. Jeg hørte Storbritannias statsminister David Cameron snakke vamt om behovet for å få innsyn i "beneficial ownership" i oktober 2013, og jeg blogget om det her.

Lengslevende anmodningsvedtak i Stortinget

Også i Norge, og i Stortinget,  har denne ambisjonen om å sørge for økt åpenhet om eierskap i bedrifter stått sterkt. Presseorganisasjonene har vært blant de som har bidratt til dette. Tilbake i juni 2014 vedtok Stortinget derfor i et såkalt anmodingsvetak, at:

«Stortinget ber regjeringen etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper som sikrer større åpenhet, med etablering i løpet av 2015.»

De skjedde ikke. Da vi kom til september 2023, og den årlige stortingsmeldingen fra regjeringen om oppfølging av alle disse anmodningsvedtakene, kunne den fortelle at det av 410 anmodningsvedtak som fortsatt ikke er blitt fulgt opp, så er dette det aller eldste som ikke var utvittert. Men nå kunne meldingen fortelle at noe var på gang, i et samarbeid mellom Skatteetaten og Brønnøysundregistrene. Ting ble satt i bevegelse, og mye har skjedd i etterkant som jeg straks kommer tilbake til. Men hvorfor tok det så fryktelig lang tid, og hvorfor ble det plutselig så viktig å gjøre noe?

Min teori er at sektormyndighetene har vært mest opptatt av å få løst sine sektorbehov og har foretrukket en "mangelfull, men god nok" løsning for å få gjort egne oppgaver sine framfor å begi seg inn i nye og tverrsektorielle utfordringer med behov for finansiering, regelendringer og nye rolleavklaringer, og usikkert utfall. Skatteetaten har for eksempel vært opptatt av å få inn riktig skatt fra bedriftene, basert på innrapporteringer tall fra 31. desember hvert år, ikke ikke av hvem som er eiere resten av året, eller av hvilke behov andre sektorer har. De måtte riktignok akseptere å gi innsyn i noen av disse opplysningene i sitt aksjeeierregister (aksjonæropplysninger på Proff.no eller DN Aksjonærregister kommer herfra og er over et år gamle hvis du søker nå), men da det skulle lages et register over reelle rettighetshavere i Norge som oppfølging av Stortingets anmodingsvedtak, ble det Brønnøysundregistene som tok den jobben.

Men hvorfor har det plutsetling blitt så viktig å gjøre noe nå? Det har to åpenbare forklaringer som også er beskrevet godt i den nye konseptvalgsutredningen om å "utrede konsepter som legger til rette for sikker innrapportering, lagring og deling av opplysninger om eierskap til aksjer." Det handler for det første om at Skatteetatens aksjonærregister er i ferd med å bli teknologisk utdatert og er svært lite fleksibelt i møte med utfordringene som skal løses fremover. Så Skatteetaten må gjøre noe uansett. Og for det andre handler det om at samfunnet endrer seg og skaper problemer den gamle sektororganiseringen ikke fanger opp særlig godt. Innovasjoner innenfor både sikkerhetstrusler, økonomisk svindel og nye typer internasjonal kriminalitet er eksepler på dette, og krever andre mottiltak en før.

Derfor arbeides med flere tiltak samtidig som vil styrke både myndighetenes og innbyggernes innsyn i eierskap til selskaper og fast eiendom, og forhåpenligvis også bidra til å effektivisere og automatisere hverdagen for både bedrifter og myndigheter. Som nevnt innledningsvis er det fire tiltak på gang,  to som allerede er besluttet og vil gjelde for bedriftene allerede i 2025, og to tiltak som det blir jobbet videre med fremover for å konkretisere og delaljere. I sum vil de utgjøre en ganske interessant pakke med åpenhets- og innsynsverktøy, som forhåpentligvis også kan være til inspirasjon i EU og internasjonalt.

Første tiltak: Reelt innsyn i bedriftenes aksjeeierbøker

Det enkleste, men kanskje aller mest kraftfulle tiltaket, i hvert fall på kort sikt, er at åpenheten om eierskap, som egentlig ligger i Akjelovgivningen, blir modernisert og utformet slik at den kan fungere i praksis. Dagens forskrift, fra 1976 slår fast prinsippet om åpenhet, men har noen mildt sagt umoderne og upraktiske måter å etterleve den på:

"Aksjeboken skal på selskapets kontor i kontortiden være tilgjengelig for enhver. Dersom selskapet ikke har kontor, skal aksjeprotokollen være tilgjengelig på forretningsstedet i forretningstiden. Føres aksjeboken med maskin for automatisk databehandling elles på annet liknende vis, skal aksjeboken holdes tilgjengelig i form av en utskrift som ikke må være eldre enn tre måneder. Etter anmodning skal selskapet innen en uke legge fram alfabetisk liste over endringer som har funnet sted etter at utskriften ble tatt."

Fra 1. februar 2025 blir denne forskriften erstattet av en ny "Forskrift om innsyn i aksjeeierboken, aksjeeierregisteret og forvalterregistrerte aksjer" (lenke til Lovdata her, og her er Næringsdepartementets omtale på nettsiden). Den nye forskriften pålegger alle aksjeselskaper å gi gratis innsyn i aksjeierbok eller aksjonærregister. Det må skje i løpet av tre dager og skal skje digitalt pr epost, gjennom en nettisde eller ved å gi tilgang til en innsynsløsning i et fagsystem. Så kan man naturligvis innvende at dette vil føre til ekstraarbeid og byråkrati for bedriftene som må svare på mange henvendelser. Men poenget er at den gamle og manuelle måten å gjøre dette på medførte langt mer ekstraarbeid. 

Dessuten vil bedrifter der det jevnling skjer endringer i eierskapet, og også mange andre selskapshendelser, trenge digitale løsninger for å håndtere dette uansett. De fagsystemene finnes og har løsninger for digital innrapportering til både eiere og offentlige registre, inkludert til det nye registret for reelle rettighetshavere, og de kan også bruke til å håndetere innsynsforespørsler som kommer. Et godt fagsystem som hånderer alt dette, og nye innrapporteringskrav som måtte komme, for bedrifter og eiermiljøer vil bidra til tidsbesparelser når samme system kan håndtere flere ting. (Disclaimer: Her små jeg gjøre oppmerksom på at jeg selv sitter i styret og eier aksjer i dCompany, et selskap som tilbyr slike automatiserte løsninger, blant annet en digital aksjeeierbok).

Andre tiltak: Register over reelle rettighetshavere

Registeret over reelle rettighetsshavere er som nevnt et nytt register opprettet hos Brønnøysundregistrene som skal bidra til å motvirke hvitvasking, terrorfinansiering og økonomisk kriminalitet. Formålet med registeret er å gi oversikt over hvem som egentlig kontrollerer virksomheter. Det har vært jobbet med å få det på plass en god stund, loven ble vedtatt i 2019, men fra 1. oktober 2024 har det vært en plikt til å registrere seg for de som faller innenfor bestemmelsene for hvem som er registreringspliktige og fra 31. juli gjelder regelen om tvangsmulkt for de som ikke følger reglene.

Hva er så forskjellen på dette registeret og andre oversikter over eierskap, for eksempel innsyn i en aksjeeierbok slik jeg har beskrivet i først tiltak? Dette registeret skal først og fremst være et verktøy for å finne ut hvem som har en kontrollerende posisjon i en virksomhet, ikke bare aksjeselskeper, men også samvirkeforetak, bortettslag, foreninger og næringsdrivende stiftelser. Ofte vil det være sammenfall mellom aksjeeierskapet og graden av innflytelse, men det kan også være andre ting som gir reell makt, for eksempel vedtekter, avtaler og innflytelse gjennom indirekte eierskap. 

For å unngå dobbelraportering og trippelrapportering av samme informasjon fra bedriftene bør det naturligvis være slik at man ser disse opplysningene i sammenheng og ikke lager et nytt register for hvert nye  behov som dukker opp i samfunnet (jeg kommer tilbake til det i neste punkt), men når et slikt dataøkosystem enda ikke er etablert på myndigghetssiden, så er som sagt et godt tips å bruke et privat fagsystem på brukersiden som kan håndtere denne rapporteriengen i flere kanaler.

Tredje tiltak: Konseptvalgsutredning for en myndighetsløsning for ovsikt over eierkap til aksjer

Hvordan skal myndighetene håndtere og sortere sitt behov for informasjon om akjeeierskap, på tvers av sektorer og formål? Den store nyheten i dette arbeidet rett før jul var at Skatteetaten og Brønnøysundregistrene har publisert en såkalt konseptvalgsutredning der de vurderer fire ulike alternativer for å håndtere behovet for opplysninger om eierskap til aksjer. Det er en grundig og god utredning som og er spennende fordi den beskriver noen ganske ulike måter å håndtere dette på. Og beskriver fordeler og ulemper, og kostnader og gevinster, slik gode konseptvalgsutredninger skal gjøre. Her er en lenke til Skatteetatens nettsside der hoveddokumentet og en rekke vedlegg er lenket til nederst på siden. Formålet med arbeidet beskriver de slik:

"Formålet med oppdraget er å utrede alternative konsepter som kan gi myndighetene tilgang til oppdaterte opplysninger om eierskap til aksjer. Konseptene skal også ta høyde for at eierskapsopplysninger om aksjer, etter nærmere og senere vurderinger, skal kunne tilgjengeliggjøres for andre formål. Dette kan for eksempel være til pressen og finansforetak, eller at opplysningene gjøres tilgjengelig for allmennheten.

Skatteetaten og Brønnøysundregistrene har utarbeidet fire konsepter, i tillegg til nullalternativet.  Hensikten er å finne alternative måter for å svare ut hvordan tilgang til riktige opplysninger om eierskap til aksjer skal gi tryggere og mer effektiv myndighetsutøvelse, og grunnlag for bedre tjenester til foretak og innbyggere. Utredningen adresserer to hovedproblemer: Manglende tilgang til oppdaterte eierskapsopplysninger for norske selskaper (AS, ASA, SE) og teknisk utdatert system for aksjonærbeskatning hos Skatteetaten."

I alle fire alternativene ligger det en forutsetning om at Skatteetatens aksjeeierregister er i en kritisk tilstand og må skiftes ut med noe mer fleksibelt og moderne, men at et register som skal håndtere kompliserte skattemessige sidene av aksjetransaksjoner og eierskap, og skal være fleksibelt nok til å ta inn fremtidige endringer i skattesystemet, er noe annet enn et register med løpende oppdatering av eierskap. Skattetatens nye løsning kan derfor leve godt sammen med ganske ulike konsepter for å håndtere myndighetsbehovet (og andres behov) for oversikt over eierskapet. I alle fire konseptene ligger det også en forutsetning om at virksomehtene vil bruke digitale fagsystemer som oppfyller bestemte krav for dokumentasjon og innrapportering hos bedriftene. 

Forskjellene mellom de fire konseptene ligger i om det skal være et nytt offentlig register dedikert til dette formålet (konsept 2), private registre med konsesjon fra det offentlige (konsept 4), eller en mer tverrgående dataløsning for næringslivsdata med oppdaterte opplysninger, på tvers av Enhetsregisteret, Foretaksregisteret, Register over reelle rettighetshavere, et nytt aksjeeierregister og Skatteetatens aksjonærbeskatningssystem. Et slags dataøkosystem som også kan muliggjøre innovasjoner og nye verdiøkende tjenster i privat regi. Det er dette siste som anbefales fordi gevinstene her blir klart større.

Så vil noen sikkert spørre om det trengs en slik offentlig løsning for oversikt over eierskap når man har fått på plass en innsynsbestemmelse som gjør at bedriftene uansett må gi innsyn. Svaret et at ja, det trengs for å gi mulighet til å foreta søk og hente og systematisere informasjon om eiere på tvers av selskaper. Innsynsløsningene som ligger i fagsystemene er en bra start, og vil være viktige datakilder for myndighetene, men de vil ikke ha data om andre selskaper enn de som bruker løsningen. Det må myndighetene i så fall bidra med. Her må det også gjøres en større jobb med å avklare hvem som skal ha tilgang til hvilken informasjon.

Fjerde tiltak: Oversikt over og kontroll med eierskap til fast eiendom

Det fjerne tiltaket som nylig er igangsatt handler om at Kommunal og distriktsdepartementet og Justisdepartementet har bestilt en konseptvalgsutredning (KVU) fra Kartverket under overskriften "Konseptvalgutredning om innsamling, lagring ogdeling av opplysninger for å sikre tilstrekkelig oversikt over ogkontroll med eierskap til fast eiendom.". Dette arbeidet har kommet litt kortere enn arbeidet med løsing for aksjeeierskap, der KVUen kom før jul, mens her er fristen satt til 16. juni 2025. Da vil den bli gjennomgått av en ekstern kvalitetssikrer, og kanskje også bli sendt på høring, på samme måte som KVUen om oversikt over aksjeeierskap nå er på høring.

Utfordringene knyttet til eierskap til eiendom er ikke helt ulike det som handler om eierskap til bedrifter. Det er for eksempel flere og litt sprikende kilder til informasjon. De har også det felles at det er utdatete og lite fleksible digitale systemer som ikke vil kunne håndtere fremtidens behov. Og de har det felles at mangelfull informasjon kan svekke kriminalitetsbekjempelse, vankeliggjøre myndighetsutøvelse eller true nasjonal sikkerhet. Men det er også noen viktige forskjeller når det gjelder reglverk og rapporteringsplikter. Bestillingen beskriver hvordan eiendomsinformasjon og eierinformasjon håndteres i dag, og hvorfor dagens løsninger ikke gir oss den oversikten som trengs:

"I dag er det flere ulike og spredte kilder til opplysninger om eierskap til fast eiendom. Det er ingen felles, autoritativ kilde som eierskapsopplysninger kan hentes fra. Opplysningene er innsamlet for konkrete formål og oppgaver. Regelverket for innsamling og registrering av opplysninger er ulikt, og definisjonene av blant annet eierskap og fast eiendom er forskjellige. Dagens løsninger dekker ikke i tilstrekkelig grad nye og endrede behov. De mest sentrale kildene til opplysninger om eierskap til fast eiendom på statlig nivå er grunnboken, matrikkelen og Skatteetatens interne fagsystem for opplysninger om eierskap til fast eiendom for skatteformål. Ingen av disse kildene gir full oversikt over det faktiske eierskapet til fast eiendom i Norge."

Selv om det kan høres litt voldsomt ut med fire ulike handlingsspor som er igangsatt samtidig, etter at det lenge har skjedd alt for lite på dette området, tror jeg disse sporene henger godt sammen. Så blir utfordringen at de må fortsette å henge sammen videre, og at myndighetene som har ansvaret, både departementer og direktorater, sørger for at det skjer. Gjort på en god måte vil dette bli en pakke som kan bidra til at Norge igjen kommer i front når det gjelder å lage digitale løsninger som forenkler og forbedrer samhandlingen mellom offentlig sektor og næringlivet.