Fremtidens digitale Norge - Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024 - 2030

Regjeringens la frem en ny digitaliseringsstrategi, "Fremtidens digitale Norge - Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024-2030", for litt over to uker siden. Det er et dokument som er ganske kort, på under 100 sider, med ganske stor skrift og mye illustrasjoner. På denne nokså begrensede plassen har regjeringens oppgave vært å redegjøre for sine strategier for digitialisering i sin fulle bredde. Det er en krevende oppgave.

Jeg har bevisst ventet med å skrive om den nye digitaliseringsstrategien til etter at statsbudsjettet ble lagt frem, for å kunne skrive mer presist om sammenhengen mellom mål og virkemidler i digitaliseringspolitikken. Hvis en regjering vil satse på noe i offentlig regi, i form av nye virkemidler for næringslivet eller i form av nye tiltak på tvers av sektorer og etater, så koster det noe. Og selv om målet er å sørge for effektivisering og gevinster på sikt, så koster det noe først. Da kommer man ikke utenom at strategi og et statsbudsjett må henge sammen.

Et interessant grep regjeringen har gjort er å ta for seg hele bredden i digitaliseringspolitikken, digital kompetanse, næringsrettet digitalisering, sammenhengende digitale tjenester, økt digital deltagelse, mobil og bredbånd, kunstig intelligens, og alt det andre, i form av en regjeringsstrategi og ikke i form av et dokument som diskuteres og forankres i Stortinget, gjerne en Stortingsmelding. Fordelen med en bredere politisk debatt og behandling og forankring i Stortinget er åpenbar, spesielt for den langsiktige levetiden til mål og et veikart av denne typen. Men regjeringen har et slags svar på hvorfor det denne gangen kan holde med en strategi,  som jeg kommer til om et lite øyeblikk.

Det gode, det uklare, det som mangler - og statsbudsjettet

Noen ord om struktur og kapitellrekkefølge først. Innledningsvis er det et kort og ganske godt forord signert av statsministeren og digitaliseringsministren som forteller at digitalisering ikke er noe mål i seg selv. Det er andre mål i for samfunnet som er viktigere, og aller viktigst er menneskene. Men, gjort på riktig måte, kan digitale tjenester gjøre oss bedre til å oppnå andre og viktigere samfunnsmål. Deretter kommer hoveddelen av dokumentet, som merkelig nok hopper rett inn i et mål om at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land i 2030, uten nevneverdig andre forklaringer enn at vi er nummer 4 i verden i dag. Dette hovedmålet er utstyrt med 14 delmål for 2030 som skal bidra til dette.

Utover i dokumentet beskrives det hvordan alt regjeringen skal fikse finnes innenfor ti tematiske områder  Fem av disse beskrives som "å styrke forutsetningene for digitaliseringen",  og handler om ting som kompetanse, fysisk infrastrtruktur, styring og samordning, og sikkerhet og beredkap, mens de fem andre kalles "å øke innsatsen for prioriterte områder" og dreier seg om temaer som datadrevet innovasjon, grønn omstilling og kunstig ingelligens. Akkurat hvordan noe er blitt en forutsening og noe annet er blitt en prioritering, er nok litt tilfeldig. 

Også dissse kapitlene er utstyrt med noen mål, som er litt andre enn de 14 målene for 2030. Det er litt forvirrende. Og så dukker det også opp minst minst 100 kulepunter som omtales som tiltak, og som i varierende grad er egentlige tiltak, men i stedet for å gå gjennom dette litt forvirrende mål-og tiltakshierarkiet, eller ta en kronologik gjennomgang av de ti kapitlene om forutsetninger og prioriteringer, vil jeg heller skrive om to ting jeg synes er virkelig bra med denne strategien, noen ting som er ganske mangelfulle, og i beste fall uklare, og til slutt noen ord om sammenhengen mellom digitaliseringsstrategi og statsbudsjett.

Det gode

Det er to virkelig positive ting ved denne digitaliseringsstrategien. Det ene er den ekstremt tydelige plassen EU-prosesser, EU-regelverk og EU-virkemidler for omstilling og innovasjon har blitt tildelt i norsk digitaliseringspolitikk. Jeg tror aldri jeg har sett et så EU-positivt norsk regjeringsdokument noen gang. Dokumentet er gjennomsyret av beskrivelser av at det er EU-lover og -reguleringer som er og må være avgjørende for Norge, og som gir oss både beskyttelse og mulighetsrom. Allerede under den første av forutsetningene for digitalisering, i et kapittel som heter "Forsterke styring og samordning i offentlig sektor", omtales EUs avgjørende betydning for norsk digitaliseringspolitikk over flere sider, der det blant annet står at 

"Svært mye av EUs politikk på digitaliseringsfeltet påvirker Norge. Det meste av regelverket blir norsk rett gjennom EØS-avtalen, og Norge deltar i flere EU-programmer. DIGITAL-programmet representerer et fellesløft for å øke europeiske bedrifters konkurransekraft, sikre bedre og mer effektive løsninger for offentlig sektor, danne grunnlag for en grønn omstilling og styrke Europas digitale sikkerhet og suverenitet."

Den lange omtalen av EUs betydnig for Norge er også fulgt opp av tre strekpunkter som er prisverdig konkrete på at Norge både skal bli bedre til å innføre EU-lovgivning raskt, skal delta aktivit i utformingen av EUs programmer på digitalisesringsområdet og at vi skal foreta en helhetlig vurdering av norsk deltagelse i EUs kommende programmer. Åpenbart for å ta en mer strategisk rolle, og  prøve å påvirke mer. Også i de andre kapitlene i stategien har omtalen av EU fått en helt sentral plass, enten det gjelder næringsretet forskning og innovasjon, den grønne og digitale transformasjonen, EUs Open data spaces for deling av data, kunstig intelligens og AI Act, eID og digital lommebok, digital sikkerhet og beredskap, personvern og innsats for å regulere de store plattformselskapene i Digital services Act. EU er over alt i den norske digitalsieringsstregien, og det er bra.

Kontinuitet og forankring

Det andre som er veldig bra, og som er ekstra viktig når dette dokumentet ikke blir forankret i Stortinget, er at det er gode henvisninger til forrige regjerings mange stortingsmeldinger og strategier om digitalisering. Det understrekes sterkt mange steder at regjeringen ikke har lagt ut på noen helt ny kurs, men bygger på en kurs som er pekt ut tidligere, og som det nå skal bygges videre på.

Digitaliseringsstrategien peker på begytningen av arbeidet som er gjort med livshendelser og sammenhengende tjenester, som er forankret i den forrige digitaliseringsstrategien for offentlig sektor. Det løftes frem gode virkemidler som Stimulab for bruk tjenestedesgn og systemdesign i tverrgående omstillingsprosesser, og medfinansieringsordningen for offentlige digitaliseringsprosesser. Det blir også vist til stortingsmeldingen om datadravet økonomi og innovasjon (Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs – Datadrevet økonomi og innovasjon,) og til prinsipper som ble fastsatt i den nasjonale strategien for kunstig intelligens fra 2020. 

I og med at det har gått litt langsommere i digitaliseringspolitikken i det siste, er det bra at denne kontinuiteten vektlegges, og at ikke alt som er beskrevet før behøver å gjentas i den nye strategien. Det viktigste er å gjøre tingene. Og på noen områder har det gått fremover. Det vil bli fremmet nye lover om datadeling, basert på EU-regelverk, det skal behandles en ny lov og elektronisk kommunikasjon, som bygger på en Stortingsmelding om den digitale grunnmuren fra forrige periode, og både cybersikkerhetsutfordringer og kriminalitetesbekjempelse har fått en mer sentral plass i den overordnede digitaliseringspolitikken nå. Det er bra og det er nødvendig.

Det uklare

Så er det dessverre mye som ikke er så klart i digitaliseringsstrategien. Målene, i form av 14 mål for 2030 og et sett med ytterligere mål som innleder de ti kapitlene, er nokså fragmenterte og til dels også overraskende detaljorienterte med tanke på at mye kan skje når det gjelder teknologiutvikling før 2030. Det beskrives godt at ting skal være tverrektorielle, på tvers av offentlige-privat, på tvers av stat-kommune og på tvers av sektorer, men hvor er egentlig virkemidlene og insentivene for å få det til? Det er til ogs med uklart om dagens satsinger på "livshendelser" fortsatt gjelder. Selv om noen av disse er nevnt som noe positivt som det er arbeidet med før, er det ikke sagt noe om det finnes eksisterende eller nye "livshendelser" skal jobbes med fremover. 

Til tider virker strategien som en slags kommentar fra utsiden til ting som foregår i samfumfunnet, men der fofatterne har glemt at de styrer landet, og må ta ledelen og sette igang nye ting selv. Hvor er for eksempel oppfølgingen av utredningene om ny arkivlov og ny forvaltningslov? Hvor er formuleringene om hvordan insentivene for mer og bedre datadeling skal jobbes med, slik at etater ikke taper på å gjøre ting for andre? Og hvor er sorteringen i den norske tilsynsstukturen som skal gjøre oss bedre harmonisert med det EU-regelverket som er så viktig for norsk digitaliseringspolitikk?

Og her er det kanskje den største pussigheten i denne strategien ligger. På områder som staten og regjeringen selv har ansvar for og kontroll på, og kan beslutte hvordan det skal satses og organiseres, er det unødvendidg å nøye seg med abstrakte og luftige mål. Man kan beskrive hva man skal gjøre, helt konkret. Rikrevisjonen har skrevet mange rapporter om hvordan ting som burde henge sammen, ikke henger sammen. Så det burde ikke være så veldig vanskelig å forelle mer om hva som skal til for å løse problemene, enten det handler om deling av tilsynsdata, modernisering av forsvarets ikt-systemer, oversikt over hvem som eier hva i Norge eller om det skal være utskiftning av eller lapping av huller i politiets digitale systemer. Det er rart at en digitaliseringsstrategi fra en regjering som har ansvaret for disse områdene er så uklar på hva som skal skje på akkurat de områdene de har ansvaret for.

Jeg må også nevne tiltakene i dokumentet, eller det som omtales som tiltak, og som det er over 100 av, Det varierer hvor handlingsorienterte disse tiltakene er. Seks av dem inneholdet ordet "utrede", hvis jeg ha talt riktig, og fem av dem har med ordet "vurdere". Når det i tillegg er ganske mye bruk av ord som "styrke" og "videreutvikle" om ting som ikke akkurat fremtår som veldig sterkt eller utviklet i utgangspunktet, så tar jeg meg i å ønske meg noe mer konkret. 

Noe viktig mangler

Vi lever i en tid der mye er blitt vanskeligere enn før. Europa faller bak USA og Kina når det gjelder å være i forsknings- og innovasjonsfronten. Klima- og naturutfordringer gjør at vi ikke bare kan forlenge dagens trender, vi må omstille. Produktiviteten vokser mindre enn før. Mange har fått dårligere råd. Og vi sliter med å effektivisere i offentlg sektor og å løse komplekse tverrsektorielle utfordringer. Når forordet i denne digitaliseringsstrategien slår fast at digitalisering ikke er et mål i seg selv, er det synd at den ikke bruker mer plass på det som er de store problemene som ikke blir løst godt nok, og som digitaliseringen kan bidra til å løse. En slik kobling burde vært sterkere på områder som:

• Næringslivsvekst, omstilling og verdiskaping. I en situsjon der olje og gassinntektene går ned og  demografiske endringer gjør at offentlige utgifter stiger, og Europa ikke hanger med i den teknologiske konkurransen med USA og Kina, der det opplagt at rammevilkår for næringslivet burde ha en helt sentral plass. Jeg leser for tiden i EUs rapport om fremtidens konkurransesituasjon, skrevet av et utvalg ledet av Mario Draghi, og skal blogge om den ganske snart. Det er en enorm forskjell på toneleiet i Draghis rapport og i den norske digitaliseringsstrategien.
• Tverrsektorielle og tverrgående utfordringer. Vi trenger mer konkrete oppskrifter på hvordan datadeling og digitalisering, og gjerne med kunstig intelligens på toppen, kan bidra til å løse utfordringer på tvers. Stategier for at hvordan digitaliseringen skal bidra bedre til det grønne skiftet, til et styrket totalforsvar, til å bekjempe ungt utenforskap, til en mer brukervennlig mobilitetssektor osv. Og hvor ble det av livshendelsene og de sammenhengende tjenestene? Hvor ble det av målet fra forrige digitaliseringsstrategi for offentlgi sektor om å ha en personlig digital assistent som ser deg som innbygger, og dine behov, og ikke bare håndterer etatenes tjenester hver for seg?
• Styring og ledelse: Hvordan ser "beslutningsarkitekturen" ut i et land som er det mest digitale i verden i 2030? Det kan vel umulig være helt identisk med måten vi styrer sektorer og forvatlningsnivåer i dag, med ettårige budsjetter og en ganske mangelfull verktøykasse for å å utforske, rigge og organisere tverrgående invitiativer og tjenester, og å avklare økonomiske, juridiske, miljømessige og sosiale hensyn? Hvordan designer man verdens beste beslutningssystem og gjennomføringssystem på disse områdene? 

Et stort hull

Tilbake til statsbudsjetet igjen, som jeg ventet på før jeg skrev noe. Det er et stort gap, i hvert fall på kort sikt, mellom digitaliseringsstrategiens ambisjoner og statsbudsjettet som kom uken etter. Mange har kommentert det (blant annet Arild Haraldsen som skriver om "Der de store visjonene møtes for å dø"). Nå sier digitaliseringsstrategien riktignok i det korte avslutningskapitlet om "Økonomiske og administrative konsekvenser", at vi burde gjort det annerledes:

"Stadig mer av digitaliseringen i offentlig sektor skjer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og i samarbeid med næringslivet. Strategien tar derfor særlig for seg tverrgående problemstillinger. Skal vi lykkes med strategien, må alle departementer ta en aktiv rolle og ta ansvar for å realisere ambisjonene i strategien."

Men de som trodde at dette betyr at statsbudsjettet uken etter ville følge opp denne kloke, lille analysen av å gjøre ting i sambarbeid med næringslivet, og på tvers av sekorer og forvaltningsnivåer, må ha glemt å lese hele siden med tekst. For der står det også at:

"Utgangspunktet er at tiltakene som kan få økonomiske konsekvenser for statlig sektor, skal kunne dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene til de berørte departementene. Tiltakene som krever utredning, skal utredes i henhold til utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21168 om samfunnsøkonomiske analyser. De økonomiske konsekvensene av målene og tiltakene i strategien må håndteres innenfor de ordinære budsjettprosessene."

Dette er ikke noe nytt, eller spesielt overraskende, det er bare slik systemet er. Tiltak skal dekkes innenfor rammen til det berørte departementet. Og om tiltakete ikke har noen åpenbar eier er det ingen som vil kjempe for det, og ingen ramme å ta pengene fra. Det ble veldig tydeliggjort da statsbudsjettet kom i forrige uke, for det er ikke spesielt mye av det som står i digitaliseringsstrategien som blir fulgt opp. Og det skyldes ikke at det brukes lite penger i statsbudsjettet, tvert imot. Aldri har et statsbudsjett hatt så høye utgifter, eller brukt så mye oljepenger. Ja, det er jo blant annet derfor vi trenger mer satsing på digitalisering: for å øke produktiviteten og effekten av den offenetlige pengebruken.

Å bli best i 2030 kommer ikke av seg selv

Det betyr ikke at det ikke er digitalseringsprosjekter i statsbudsjettet. Både nye AltInn og Fremtidens innkreving skal få mer penger, Politiet har fått penger til å lappe på sine utdaterte it-løsninger og bekjempe kriminalitet og hvitvasking. Forsvaret har mye penger, og mye de skal gjøre. Det er også en rekke andre tiltak begrunnet i sikkerhet i ulike offetlige registre. 

Men hva med satningene på tverrgående og mer fremoverlente tiltak begrunnet i at vi ikke kan fortsette som nå når det gjelder klima og miljø, sikkerhet og beredskap, materalsirkularitet eller fremtidens mobilitetsløsinger? Hvis vi skal være verdens mest digitaliserte land i 2030 må vi vel gjøre mye mer der de største uløste problemene finnes? Noe som innebærer at vi må rigge styring, ledelse, samhandling og digitale fellesløsningen slik at de svarer bedre på denne type utfordringer? 

For eksempel investere i geodataforvaltning og -gjenbruk av data som gjør det mulig å utvikle digitale tvillinger. Investere i fremtidens automatiserte saksbehandlingsløsninger der innbyggeren er i sentrum? Og i fremtidens systemer for datadeling og innrapportering fra bedrifter som er fleksible, med datene i sentrum, og kan håndtere stadig nye krav til miljø- og bærekraftsrapportering. Jeg har vanskelig for å tro at verdens mest digitaliserte land i 2030 kan bli det uten å bli betydelig flinkere på å koble teknologiens muligheter sammen med endringer i måten vi styrer, beslutter og gjennmfører.

Statsbudsjettet 2025 - en leseguide

Jeg har laget en liten leseguide som kan være til hjelp når man skal finne fram i statsbudsjettets mange dokumenter. Hvor skal man egentlig begynne, og hvor finner man de forskjellige kapitlene, postene, begrunnelsene og analysene? Dokumentbunken er diger, også i  den digitale versjonen, og det er ikke uten videre enkelt å vite hva som står hvor. Hvor kan man starte?

Hvor man bør begynne sin statsbudsjettreise er litt avhengig av hva man er mest opptatt av å finne. Har man et spesielt tema, eller en konkret bevilgning, man er særlig opptatt av blir strategien litt annerledses og direkte enn om man her jakt etter et helhetsinntrykk av budsjettet, eller er mest opptatt av analyser av tilstanden i norsk økonomi. Det fine med statsbudsjettet er at det er inndelt slik at det fullt mulig å finne akkurat det man er opptatt av å få svar på, en bestemt skatt eller en ny riksveiinvestering, uten å måtte lese alt det andre. 

Samleside om statsbudsjettet

Uansett hva man er mest interessert i å finne informasjon om, vil jeg sterkt anbefale samlesiden Statsbudsjettet 2025 som utgangspunkt for jakten. Der finner man finanstalen i Stortinget, en alfabetisk stikkordsliste, og fykesoversikter, men det aller viktigste er lenken til siden Statsbudsjettet 2025: Dokumenter og pressemeldinger, en samleside med oversikt over alt som er av formelle budsjettdokumenter, men også alle pressemeldingene departementene har skrevet for for å reklamere for innholdet i eget budsjett. Det er flere pressemeldinger fra hvert departement om ulike temaer de har ansvaret for.

Hvor skal man så begynne å lese? Som en oppvarmingsrunde vil jeg faktisk anbefalle å se litt på alle pressemeldingene fra de ulike departementene, i hvert fall på områder man er særlig intessert i. De innholder riktignok nesten bare gladsaker, og lite av det negative og vanskelige, men de er gjerne korte, poengterte, og er en effektiv måte å få inntrykk av hva departmentene er mest opptatt av å fortelle at de gjør.

Gul bok

Skal man sette seg ordenlig inn i helheten i statsbudsjettet og vil gå grundigere til verks ved å lese om i prioriteringene i stort og på alle departementsområdene, men uten å bruke mange dager på det, vil jeg anbefale å lese starten på Gul bok, eller Prop. 1S (2024-25) Statsbudsjettet 2025, som den formelt heter. På de første 40 sidene i dette dokumentet er det en kompakt gjennomgang av hovedprioriteringene på alle departementesområdene, en veldig effektiv måte å få en helhetsoversikt. Noe som kanskje også kan gi plusspoeng i lunsjpausen på jobben eller på familieselskaper.

Leser man videre i Gul bok finner man også oversikter over hvordan ulike utgiftsområder og sektorer har utviklet seg over flere år fram til nå, og oversikter og flerårige virkninger av statsbudsjettet og hvordan dette påvirker handlingsrommet fremover. Viktig og nyttig informasjon i et system som er veldig fokusert på ett-årige budsjetter. Ja, her er det er også en omtale av arbeidet Finansdepartmentet har satt i gang for å se på mulige reformer i budsjettarbeidet (kapittel 8.3), noe jeg blogget om her for noen dager siden.

Nasjonalbudsjettet

En noe annen type viktig helthet og kontekst finner man i dokumentet som heter Nasjonalbudsjettet 2025. Dette er stortingsmeldingsdelen av statsbudsjettet, der man ikke finner budsjettallene og vedtakene, men beskrivelsen av hvordan det ser ut i internasjonal og norsk økonomi, hva prognosene er for norsk økonomi og arbeidsmarked fremover, og hva regjeringens økonimiske politikk og prioriteringene i statsbudsjettet går ut på. Her finner man alle de interessante grafene og tabellene som viser utviklingstrekk og sammenhenger vi bør bry oss om.

Nasjonalbudsjettet har også noen faste kapitler hvert år der temaene er skatte- og avgiftsopplegget i stort, behovet for økt produktivitet i næringslivet og i offentlig sektor, det vil si hvordan vi kan oppnå bedre utnyttelse av kompetanse og penger. Her er det også oversikt over utviklingen i næringsstøtte, både direkte i form av ulike tilskudd, og indirekte, i form av skattesubsidier til enkeltnæringer, og hvordan disse har utviklet seg over tid. Det er også en omtale av hvordan vi måler velferd, livskvalitet og levekår, og sammenligner oss med andre land, omtale av økonomisk ulikhet og det er her man finner omtalen av forvaltningen av statens pensjonsfond.

Alle som har en særlig interesse i å studere inntektssiden i statsbudsjettet, skattene og avgiftene, og hvilke endringer som foreslås for neste år, må lese dokumentet som heter Skatter, avgifter og toll 2025, et av de tykkeste dokumentene i bunken, på over 300 sider. I år er det nok enda flere enn vanlig som er opptatt av hvordan beskatning av næringsliv og av norsk eierskap utvikler seg. Dokumentet omtaler både store overordnede spørsmål nasjonalt og internasjonalt, men går også langt ned i detaljene på alt som har med de enkelte skattene og avgiftene å gjøre. 

Departementens budsjettproposisjoner

Så er det slik at alle departmentene legger frem sin egen budsjettproposisjon. Her alle tallene, inntekter og utgifter, og det er her man finner svaret hvis man lurer på hvordan en bevilgning blir i 2025, eller om et konkret prosjekt har fått penger eller ikke. Det er også her man finner mer informasjon når man vet at et område har fått mer penger, men lurer på hvordan pengebruken skal innrettes mer konkret. For å ta et par eksempler. Hvis man lurer på hva den store statsingen i "Gjengpakke 2" handler om (Gjengpakke 1 kom i revisjonen av årets budsjett i juni), og hvordan Politiet, påtalemyndighetene og andre skal bruke pengene, må man lese om det i Justisdepartementets budsjettproposisjon. De samme gjelder ting man lurer på når det gjelder hvordan det jobbes med nytt nødnett (det tilhører DSB) eller hvordan budsjettsituasjonen er i Nasjonal sikkerhtsmyndighet (NSM) etter et noe uvanlig låneopptak i fjor. 

Lurer man på om helseminister Vestres snakk om en ny stor helsereform er noe man finner spor av i statsbudsjettet, må man lete i budsjettproposisjonen til Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). Noen ny større reform er det vanskelig å finne spor av, men man kan les om at det blir mer penger til spesialisthelsetjenseten, begrunnet i demografi og endringer i finansieringssystemet. HOD har en generelt god samleoversikt over hvor ulike ting står, men spesielt fremoverlent er det ikke denne gangen. 

På samme måte er proposisjonen til Digitaliserings og forvaltningsdepartementet stedet man må gå hvis man lurer på om de friske formuleringene om innretning av mer tverrsektorielle satsinger i den nye Digitaliseringsstrategien blir fulgt opp allerede i 2025 (Det blir de ikke). Og skulle man lure på hvordan det går med nytt regjeringskvartal, og hva det koster, det, eller om man skal finne ut hvordan det står til med den nye felles it-plattformen som skal samle alle departementene, og skal utstyres med en helt ny driftsorganisasjon underlagt DFD, er det her man finner det.

Underliggende virksomheter

Også driftsbudsjettene til de underliggende statlige virksomhetene, budsjettene til virkemiddelorganisasjoner som Innovasjon Norge og Forskningsrådet, etater son NAV, Skatteetaten og statsforvalterne, og rammebevilninger til fylker og kommuner, finner man i deres respektive departementers budsjetter. Kunsten er å finne ut hvilke etater som hører hjemme i hvilket departement. Men noen ganger går det litt på kryss og tvers når det gjelder hvor pengene kommer fra. 

Ta for eksempel DOGA, en virkemiddelorganisasjon som har virkemidler som stimulerer til bruk av arkitektur og design for økt innovasjon i offentlig sektor og næringslivet. De hører organisatorisk til under planområdet i Kommunal og distriktsdepartementet (KDD), og får sin driftsbevilgning derfra. I år er den på 44,8 millioner kroner. Men dette er bare en del av bildet, for de viktigiste virkemidlene DOGA er utstyrt med kommer fra andre departementers budsjetter. Stimulab, som stimulerer til designdrevet tjeneste- og systeminnovasjon, konseptutvikling og brukerorientering i offentlige sektor, får sine penger via Digitaliseringsdirektoratet, som ligger under DFD. Og et viktig næringsrettet virkemiddel, Designdrevet innovasjonsprogram (DIP), ligger under Nærings- og fiskeridepartmentets budsjett. Det er gjerne summen av alle disse postene som betyr mest for tjenestetilbudet, men det er ikke så lett å finne frem for en leser. Og hvis det kuttes, slik Stimulab ble for at par år siden, står det i hvert fall ikke om det i pressemeldingene fra departmenentene.

Disse departementsvise budsjettdokumentene er som sagt veldig nyttige når det gjelder å gi oversikter over hva departementene har av mål og prioriteringer mer generelt, hvordan tidligere meldinger og strategier følges opp, og om det er noen nye initiativer på gang. For eksempel minner Justisdepartementet om at de skal legge frem en ny stortingemelding om totalberedskap senere i høst.

Hvis man er på jakt etter en oppdatert oversikt over hva som foregår i for eksempel forvarspolitikken, eller i samferdselspolitikken, er alltid budsjettproposisjonen et bra sted å starte.

Særlige vedlegg

Noen departementer har også separate vedlegg til budsjettproposisjonene sine med yttereligere informasjon. Klima og miljødepartementet gir ut en "Grønn bok" med regjeringens oversikt over status og planer i klimapolitikken, også ut over departemententets direkte ansvarsområder, mens Kommunaldepartementet gir ut et "Grønt hefte" som vier fordelingen av det kommunale rammetilskuddet til hver enkelt kommune, inntekter som kommunene bruker på mange sektorer. Dette er ikke tall Stortinget vedtar konkret, men er nyttige oversikter over konsekvens av andre vedtak Stortinget gjør.

Så er det viktig å huske på at Regjeringens statsbudsjett er et forslag, og ikke det endelig budsjettet. Det er Stortinget som vedtar statsbudsjettet i Norge. Frem mot jul skal partiene i Stortinget først lage sine alternative budsjetter, for å vise at at de har andre måter å prioritere, og så skal regjeringen forhandle med SV for å få et flertall for hovedtrekkene i sitt budsjettforsalg. Det kommer de etter all sannsynlighet til å klare, uten alt for mye dramatikk.

Evaluering av statsbudsjettprosessen

På mandag legger regjeringen fram sitt forslag til statsbudsjett for 2025, slik at Stortinget kan vedta det i løpet av høsten. Jeg har skrevet om en del statsbudsjetter her på bloggen, og noen ganger også gitt en form for leseveiledning med lenker, for å hjelpe folk finne fram. I går anbefalte jeg en bok, "Boken om statsbudsjettet", som er en glimrende innføring i hvordan det hele foregår, først i regjeringen og så i Stortinget, når statsbudsjettet blir til.

Men er dagens statsbudsjettprosess god nok? Bidrar den til de prioriteringene, den helheten og den omstillingen og innovasjonen som skal til? Får vi de de sammenhengende tjenetene vi trenger, hjulpet av digitale løsninger for å gjenbruke og dele data? Løser vi tverrsektorielle og komplekse utfordringer, som går på tvers av sektorer, for eksempel knyttet til klimaomstilling, samfunnssikkerhet og ungt utenforskap, på en god nok måte? 

Eller kommer selve budsjettprosessens innretning, rekkefølge og spilleregler i veien for helhet og sammenheng? Bruker budsjettprosessen i regjeringen og i Stortinget for lang tid på de mange små sakene og for lite tid på de store sakene?

DFØ-rapport om statsbudsjettprosessen

Vel, dette er noe ikke bare jeg som lurer på. Direktøretet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har gitt ut en rapport tidligere i år (nyhetssak her) om disse spørsmålene som heter "Evaluering av statsbudsjettprosessen". (Hvorfor rapporten på forsiden er datert september 2023, men først ble offentlig i april 2024 vet jeg ikke. Det er ligger kanskje noe interessant bak det, men det er ikke tema i denne bloggen). 

Rapporten fra DFØ omtaler selv at den er første del av en evaluering av statsbudsjettprosessen som er igangsatt av Finansdepartementet "for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten.". Arbeidet skal foregå i to faser, som er omtalt slik:

"Finansdepartementet har igangsatt en evaluering av statens budsjettprosess for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten. Arbeidet er delt i to faser, henholdsvis fase 1 Kartlegging, og fase 2 Vurdering og anbefaling. DFØ har fått i oppdrag å gjennomføre fase 1 – kartlegging – av arbeidet. Hovedfokus for kartleggingen har vært budsjettprosessen i Norge, men vi har også beskrevet innretningen av budsjettprosessene i Sverige og Danmark."

Det er altså en kartlegging av dagens statsbudsjettprosess som er gjort, og hovedmetoden har vært å intervjue de mest sentrale aktørene som deltar i budsjettprosessen i departementene, det vil si de budsjettansvarlige og departementsrådene. I tillegg er det intervjuet flere ekspedisjonssjefer, noen virksomhetsledere i underliggende etater og noen nåværende og tidligere politikere. For å få kunnskap om hva folkene på innsiden av systemet mener om dagens budsjettprosess, og om de som sitter i ulike roller ser feil og mangler, og om de er enige med hverandre. Og det er de naturligvis ikke.

Utydelige prioriteringer 

Generelt er det ikke noe ønske på innsiden om å kaste helt om på hvordan statsbudsjettprosessen fungerer. Men samtidig sier rapporten at alle er enige om at prioriteringene blir veldig utydelige. I sammendraget formulerer DFØ det slik:

"Dagens prosess beskrives som velfungerende og forutsigbar. Samtidig kommer det frem at dagens budsjettprosess preges av utydelige prioriteringer. Det fremstår som en hovedårsak til utfordringer i og med prosessen, uavhengig av hvem vi snakker med. Informantene forteller at føringer oppfattes som, og i praksis er, lite bindende. Det fører til at det blir utarbeidet for mange satsingsforslag, som i for liten grad siles bort underveis i prosessen. Arbeidet med innsparinger er preget av spill og oppleves for lite målrettet. Budsjettprosessen preges ifølge informantene av for mye smått og for lite om det store."

Så sier rapporten at det ut over dette er nokså ulike syn på hva som kunne vært bedre. Mens politikerne vil ha større handlingsrom for å drive politikk, er de adminstrative topplederne mest opptatt av handlingsrommet for langsiktig strategi og å drive nødvendig omstilling. Og lederne av virksomhtene som gjør selve jobben etter at budsjettet er vedtatt er mest opptatt av forutsigbare budsjetter:

"Utover enighet om utydelige prioriteringer, varierer problemforståelsen mellom ulike grupper. Virksomhetsledere ønsker mer forutsigbare budsjetter. Budsjettledere er opptatt av at tekniske føringer ikke følges. Departementssjefer og ekspedisjonssjefer mener det er utfordrende med liten mulighet til å tenke strategisk og langsiktig, mens politikere er mer opptatt av at prosessen bør legge bedre til rette for politiske vurderinger. Hovedinntrykket fra intervjuene er at budsjettprosessen primært oppleves å være innrettet mot satsingsforslag og kutt. Den oppleves ikke å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene."

Det er også veldig interessant å lese om hvordan det svenske og danske systemet for å lage statsbudsjetter er innrettet. Begge steder er det en langt mer sentralisert, og da nødvendigvis mindre sektorisert, prosess. Langt færre satsingsforslag er med inn i budsjettkonferanser og ikke alle statsrådene er med. Det gjør det sannsynligvis lettere å få til større strukturelle og tverrgående reformer, men det er vanskelig å tenke seg i et system som vårt, der statsråder blir målt og vurdert på "seire" og "nederlag" i budsjettprosessen. 

Hvordan kunne en bedre prosess sett ut?

Hvordan kunne man designet en budsjettprosess som i større grad legger til rette for at nødvendig omstilling, effektivisering og tverrsektorielle satsninger får bedre betingelser? Og at det ikke er en enkelt statsråds seire og nederlag som får oppmerksomhet, men der analysene av hva som trengs, også ut over perspektivmeldingens veldig overordnede blikk, får større plass inn i selve budsjettprosessen.

Jeg har definitivt ikke alle svarene på det. Jeg tror heller ikke det er mulig eller riktig å erstatte alt vi gjør i dag med noe annet. Det er mye som fungerer og som har bidratt til at vi har solide statsfinanser i Norge. Men i møte med lavere oljeinntekter og flere utfordringer på utgiftssiden, der utviklingen går feil vei, er det behov for å ha en prosess som gjør det lettere for en regjering å gjennomføre noen større strukturelle grep. Noen tanker om hva det kan være, med utgangspunkt i denne rapporten fra DFØ:

• Rapporten sier at det er vanskelig å kutte utgifter som allerede er der, eller gjennomføre mer tverrsektorielle grep når prossen er så sektorisert. Når departementene blir bedt om å levere kuttforslag før marskonferansen oppstår det et spill der det kommer forslag til tiltak som alle vet er helt urealistiske. Eller departementene holder tilbake realistiske kutt til senere i prosessen, der de ikke "gir bort" penger til andre departementers satsinger, men får lov til om omdisponere internt i eget departement. Man for et veldig sterkt inntrykk av at departementer ser på seg selv som autonome republikke som må passe på "sine" penger i denne rapporten.
• Det er for mange satsingsforslag med for lenge i prosessen, og disse er sjelden koordinert godt på tvers av departementene. Hvert departement og hver statsråd blir nødt til å kjempe for sine fanesaker, som gjerne skal være utspillvennlige, men dette uoversiktlige spillet kommer i veien for å løse de virkelig vanskelige tverrsektorielle utfordrningene, knyttet til sikkerhet og beredskap, tverrgående digitale løsninger for datadeling, grønnn bærekraft eller kamp mot organisert kriminalitet, som typisk må løses på tvers av sektorer, og der utgiften ofte kommer et annet sted enn gevinsten.
• I begge tilfeller trengs det åpenbart en styrking kunnskapsgrunnlaget og analysene i forkant av budsjettarbeidet, tematisk og på tvers av sektorer, for å løfte frem forklaringen og fortellingen om hvordan samfunnet kan tjene på noen større og mer tverrsektorielle grep. Det må ut i offetnligheten. Et av disse verktøyene som delvis finnes er såkalt områdegjennomganger som det er laget noen av på noen tematiske områder, men som godt kan spille en enda større rolle i innretningen av rekkefølge og spilleregler i budsjettprosessene.
• Statsrådene bør være mindre alene om sine seier og nederlag i budsjettet. Det er jo ikke slik at klima og miljøministrens budsjett har veldig stor innvirkning på norske klimagassutslipp. Og barne- og familieministrens budsjett har reltativt liten påvirkning på omfanget av tidlig innsats mot ungt utenforsskap. De kjemper tappert for sine budsjettposter, men tilstanden i stort i samfunnet avgjøres helt andre steder, i summen av mange ulike sektorer og bidrag. Kunne arbeidet heller vært organisert slik at disse sektoransvarlige statsrådene ledet arbeidet med mer tematiske og tverrgående satsinger, og der eget budsjett bare er et av mange vikemidler i en større helhet? Da ville det også bli lettere å ikke vinne de små enkeltkamper i en budsjettkonferanse.
• Hvordan måler vi hva som er vellykket etter at budsjettet er vedtatt og pengene blir satt i arbeid? Og hvordan kan man justere kursen hvis ting ikke går helt som forutsett og resultatene uteblir? I dag er det slik at statsbudsjettet "konsekvensjusteres" i den forstand at penger som ikke er "friske" blir bevilget på nytt hvert år, uten at det må fremmes satsingforslag. Kunne vi finne en mer dynamisk måte å "konsekvensjustere" på, der det i større grad er slik at det som virker får mer panger og det som ikke virker får mindre?

Når gevinsten kommer et annet sted

Vi hører noen ganger politikere si at det er så fryktelig vanskelig å få gjennomslag for satsingene sine. Det er strengt tatt ikke helt sant. Med dagens budsjettsystem er det egentlig ganske lett for dyktige og godt forberedte statsråder, hjulpet av et godt embetsverk, å få vedtatt penger til til små og mellomstore tiltak, for eksempel nye virkemidler og tilskuddsordninger, kompetanseløft, bransjeprogrammer og mye annet. Vi har hatt råd til mange slike frittstående enkeltsatsnigner, og det har ofte vært bra fordi det stimulerer innovasjon og omstilling nedenfra uten at det ikke er alt for byråkratisk. Tenk SkatteFunn, næringsklynger, IA-bransjeprogrammer, Stimulab, Enova-støtte, katapulter, finansering av dyr forskningsinfrastruktur og mye annet, som har blitt til fordi et satsingsforslag har fått gjennomslag.

Problemet er å få til bedre og mer sammenhengende løsninger som ikke er enkeltstående, men som krever en samordnet innsats på tvers av sektorer, eller en type digital datadeling eller digital tjenesteinfrastruktur som går på tvers og ikke kan løses at et departement vinner fram med sin satsing. Hvorfor skal kulturdepartementet prioritere Arkivverkets digitaliserings- og saksbehandlingssystemer, som gir gevinster i kommunene og statlige etater, hvis dette går ut over tilbudet av teater og opera? Hvorfor skal Kommunaldepartementet prioritere penger til Kartverkets geodataløsninger, forutsetninger for samfunnssikerhetsarbeid, tiltak mot mer ekstremvær og autonome transportstystemer, hvis det betyr mindre penger til distriktspolitikken? 

Det er rett og slett veldig vanskelig å få til større forvaltningsreformer, strukturellse endringer, sammenhengende tjenster og digitale fellesløsninger, og andre tverrektorielle løft uten at det er forankret politisk i en regjeringsplattform og så viktig for en regjering at de bare gjør det, og sørger for at budsjettet ivaretar behovene som må dekkes. Budsjettprosessen i seg selv oppmuntrer ikke til slike krevende prosesser, heller tvert imot.

Statsbudsjettet og digitaliseringsstrategien

Og her kommer jeg til den nye digitaliseringsstrategien fra regjeringen, som jeg ikke har skrevet om her på bloggen enda. Jeg har rett og slett ventet med å skrive om den til statsbudsjettet kommer. Det har med den motsetningen det jeg skrev om over. Motsetningen mellom en sektorisert og departementsvis budsjettprosess og et behov for å gjøre mer på tvers. (Og når jeg skriver om strategien skal jeg telle hvor mange ganger tiltakspunktene bruker ordene "vurdere" og "utrede".

Men i Digitaliseringsstrategien står det jo litt om statsbudsjettet også, som viser hvorfor det er grunn til å ikke ha de helt store forventningene. Det står ganske klokt om utfordringen at:

"Stadig mer av digitaliseringen i offentlig sektor skjer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og i samarbeid med næringslivet. Strategien tar derfor særlig for seg tverrgående problemstillinger. Skal vi lykkes med strategien, må alle departementer ta en aktiv rolle og ta ansvar for å realisere ambisjonene i strategien."

Dette er jo vedlig klokt formulert. Men hvordan skal så departementene kunne ta en aktiv rolle og et anvar for å realisere de tverrsektorielle ambisjonene i strategien? Vel, her står det at:

"Utgangspunktet er at tiltakene som kan få økonomiske konsekvenser for statlig sektor, skal kunne dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene til de berørte departementene. Tiltakene som krever utredning, skal utredes i henhold til utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21168 om samfunnsøkonomiske analyser. De økonomiske konsekvensene av målene og tiltakene i strategien må håndteres innenfor de ordinære budsjettprosessene."

Og dette er jo også helt sant. Ingen friske og annerledes penger er på gang. Slik er dagens system for å bevilge penger, og det her ikke kommet noen varsler om at regjeringen på mandag vil legge frem et statsbudsjett med helt nye mekanismer for å fordele penger. 

Men det er viktig å ta denne diskusjonen fremover. Mye er bra med dangens statsbudsjettprosess og plassering av ansvar. Men Finansdepartementet har stilt det riktige spørsmålet: "(er budsjettprosessen) hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten?" Jeg håper jeg har klart å peke på noen utfordringer som ikke blir løst på en god nok måte i dagens prosess og i det statsbudsjettet finansministeren presenter på mandag.

Boken om statsbudsjettet

Om under en uke legger regjeringen frem sitt forslag til statsbudsjett for 2025. Da har det vært jobbet med i mange måneder, i regjeringen og i departementene, og ofte med god hjelp fra underliggende etater til å utforme satsinger og endringer. 

Men hva står egentlig i et statsbudsjett?  Hvordan finner man frem i den store bunken med dokumenter? Og hvordan foregår egentlig dette arbeidet, først i regjeringen og så i Stortinget? Er det lover og regningslinjer som styrer hvordan et statsbudsjett må utformes?

Det er sikkert flere som kan ha behov for litt kunnskap om disse spørsmålene, enten de skal bidra på jobben med å finne ut av hvordan virksomheten deres påvirkes av statsbudsjettet, eller bare vil imponere i et familieselskap eller en kveld på byen.

En ny bok som rett og slett heter "Boken om statsbudsjettet" er et godt svar på denne utfordringen med hjelp til å finne frem. Jeg tror den kan fungere både for folk som trenger litt generell innføring om hva de finner hvor, og hvorfor, i statsbudsjettet. Men den går såpass grundig til verks i avansert budsjett-nerding at de som allerede kan mye vil finne mye nyttig. Dette en god gjenoppfrisking av kunnskapene, også for oss som både har vært med på å lage noen statsbudsjetter, og kommentert budsjetter lagt frem av andre.

Erfarne forfattere

Bokens forfattere har solid bakgrunn for å skrive om statsbudsjettets tilblivelse. Jørgen Næsje var statssekretær i Finansdepartement i seks år, og har hjulpet Siv Jensen i arbeidet med å lage alle hennes statsbudsjetter, og før det var han finanspolitisk rådgiver på Stortinget der han hjalp FrP med å lage alternative budsjetter. Og Halvor E. Sigurdsen har jobbet i mange år med næringsjuss i NHO og har også vært utreder i Høyesterett, forretningsadvokat og sekretær for finanskomiteen i Stortinget. Jeg har vært kolleger med begge, Jørgen som statssekretærkollega og Halvor da jeg ledet Abelia og han i NHO. De sendte meg et signert ekesplar av boken, noe som både er veldig hyggelig, men også viktig å gjøre oppmersom på her.

Boken er gul og handler blant annet om "gul bok", som er fargen og kallenavnet på det dokumentet som innehoder selve vedtaksforslagene om inntekter og utgifter i statsbudsjettet. Det egentlige navnet er Prop. 1 S. Hva skiller dette dokumentet fra dokumentet som kommer samtidig og som heter Meld 1. S. Nasjonalbudsjettet? Vel, det er denne type faktakunnskap som gjør det svært nyttig å lese denne boken, så slipper man å kaste bort timer på å lete, eller til og med begå pinlige tabber ved å si at noe er glemt.

Boken er rydddig og pedagogisk. Den handler ikke så mye om politikken bak statsbudsjettet, eller den politiske debatten om statsbudsjettet, men om hva statsbudsjettet er, hvordan det blir til, i regjeringen og i Stortinget, og hvilke rammer, prosesser og reguleringer som legger føringer for et budsjettarbeid. Den gir også en god innføring i hvordan oljeinntekter håndteres, hvordan oljefondet er innrettet, og hvordan penger settes inn og tas ut derfra, og hva handlingsregelen handler om. Vi får også en innføring om hvordan statens lånetransaksjoner, såkalte penger "under streken" foregår.

Viktige prinsipper

Boken begynner med det helt overornede, og beskriver statsbudsjettets rolle når det gjelder å fastsette statens utgifter og inntekter, forholdet til grunnloven, hvordan det er inndelig i programområder, kapitler og poster. Boken går også igjennom noen prinsipper som regulerer hvordan man budsjetterer i Norge: fullstendighetsprinsippet, ettårsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet (noen statlige virksomheter er nettopbudsjetterte, men de fleste må budsjettere både inntekter og utgifter fullt ut). Det må også gjøres rede for begrunnelser for forslagene og det må redegjøres for fremtidige forpliktelser.

Av og til klager tilsynelatende godt informerte folk over at det ikke følger med penger når en regjering legger frem en stortingemelding eller en handlingsplan. Men det ville jo blitt veldig galt om kunne bevilge penger gjennom alle mulige ulike prosesser, uten å gjøre en samlet prioritering. Statsbudsjettet sørger for den nødvenidge helheten og oversikten over alle inntekter og utgifter. 

Deretter går forfatterne løs på den interessante beskrivelsen av hvordan et statsbudsjett blir til, både i regjeringen og deretter i Stortinget. Den politiske og faglige prosessen som starter på høsten med en budsjettstrategikonferanse i regjereringen for budsjettet som kommer om litt over et år (dette skjer omtrent samtdig som neste års budsjett ferdigbehandles i Stortinget). Det er med andre ord alltid et budsjettarbeid i gang i regjeringen. 

Boken går igjennom kuttforslag og satsingsforlag, områdegjennomganger, marskonferase og augustkonferanse, frem til "budsjettlekkasjer" av gladsaker i ukene føre fremleggelsen  og finanstale i Stortinget. En bruksanvisning om statsbudsjettes ulike dokumenter fra regjeringen har fått et eget kapittel, som beskriver hva de ulike dokumentene handler om og hvorfor de har navnene de har og er nummerert slik de er, og hva som står hvor. Ikke alt virker like logisk, men det har sin forklaring.

Stortingets tur 

Så er det en grundig gjennomgang om hva som skjer fra finansministeren kommer til Stortinget, holder sin finanstale og overleverer alle dokumentene til presidenten, og videre inn i Storingsbehandlingen i Finanskomieteen og i fagkomiteene, med åpne høringer, frem til endelig vedtatt budsjett. Denne delen av boken er særlig opptatt av to ting: For det første hvordan Stortinget vedtar rammer for inntekter og utgifter først, og dermed legger sterke rammer på sin egen handlefrihet videre i prosessen. Og for det andre hvordan regjeringen skaffer flertall for budsjettet sitt gjennom forhandlinger om en budsjettavtale som dekker alt, ofte med noen faste samarbeidspartnere. Disse to tingene henger tett sammen. Det er i realiteten denne budsjettavtalen som avgjør hvordan neste års statsbudsjett vil bli. 

Og alt dette legger naturligvis sterke føringer for hva og når det er mulig å påvirke statsbudsjettets innhold utenfra. Det bør man helst gjøre i god tid før regjeringen ligger frem sitt forslag for Stortinget, og egentlig helst før marskonferansen. Og har man tro på at man skal påvirke Stortingets behandling må det skje ved å påvirke noen som forhandler budsjettavtale med en mindretallsregjering. Andre dører er stengt. Men mange synes jo det er gøy å være med på høringer, og kanskje kan man så noen frø til ideer som kan blomstre i et fremtidig budsjett.

Så avslutter boken med å gå igjennom en del ting som likevel ikke avgjøres endelig i statsbudsjettet. De viktigste av disse er to budsjettrevisjoner som skjer undeveis i budsjettåret, i et revidert budsjett sent på våren og i en nysaldering sent på høsten, der det egentlig bare skal justeres for uforutsette ting, men der det ikke er samme formelle begresninger i form av inntektsrammer og utgiftsrammer som i hovedbehandlingen av statsbudsjettet. Det kan potensielt føre til store endringer i det som var planlagt. Noen ganger er det lurt, som i en pandemi. Andre ganger kan det oppmuntre til uansvarlighet på utgiftssiden. Boken gjør en god jobb når det gjelder å beskrive i tekst og tabeller hvordan politiske avtaler har flyttet på penger, både i statsbudsjettbehandlingen og i de to revisjonene.

Boken anbefales varmt som en innføring og et oppslagsverk for alle som trenger kunnskap om, eller er nysgjerrig på, hva et statsbudsjett er og hvordan det blir til. Den kan bestilles på nett på bokenomstatsbudsjettet.com

Noen tanker om Tyskland

I forrige uke var jeg med på Berlinseminaret. Som en del av arrangørteamet i  Halogen, delvis som møteleder, og også som deltager. Vi arrangerte Berlinseminaret for første gang i fjor, som en slags europeisk versjon av Washingtonseminaret, i erkjennelsen av at Norge er stadig mer avhengig av prosesser og beslutinger tatt i EU og i Tyskland.

Det er trenger ikke være noe galt i å være innvevd i og avhengig av beslutinger tatt andre steder. Tvert imot er det en god ting at land som deler verdier og holdninger også samarbeider tett om handel, energi, forsvar og sikkerhet. Det er også en god ting, ikke minst for små land, å unngå en alles kamp mot alle. Men skal det gå bra, krever det at vi forstår og har kunnskap om de vi blir mer avhenige av, slik reklamen for Berlinseminaret slo fast på forhånd:

"Jobber du med eksport, sikkerhet og forsvar, eller miljø, klima og energi? Trenger du innsikt om geopolitikk, ny-populisme og cybersikkerhet? Bruk fire dager i Berlin sammen med andre høykompetente deltakere. Kom hjem med kunnskaper om det som skjer i Europa, og spesielt Tyskland akkurat nå. Berlinseminaret er for deg som er interessert i politikk, handel, kultur og trender. Vi skal ta deg med på baksiden og innsiden av beslutningsprosessene, den fargerike Berlin-kulturen og la deg møte mennesker og beslutningstakere som påvirker oss hver eneste dag."

Både det mangfoldige programmet og delegasjonen fra norsk næringsliv og samfunsliv levde opp til forhåndsreklamen. Og det er imponerende hvordan man stiller opp med innledere og samtalepartnere på høyt nivå fra tysk offenlig sektor, nærings- og samfunnsliv når en norsk delegasjon kommer på besøk. Tyskland samarbeider med mange land, men det er ikke tull at de er veldig opptatt av å pleie nære forbindelser med Norge.

Så må det også nevnes at stemningen ikke er direkte euroforisk i Tyskland for tiden, hverken når det gjelder den sikkherhetspolitiske situasjonen, den økonomiske utviklingen eller den innenrikspolitiske utviklingen, med tre delstatsvalg nå i september der ekstreme partier til høyre og til venstre ble valgets vinnere. Om nøyaktig et år er det et nasjonalt valg i Tyskland, der dagens regjering kan gå på et braknederlag. Allerede i høst er det et valg i USA som kan føre til et enda større behov for at Tyskland tar en tydeligere lederolle i Europa, noe de har vært tilbakeholdne med å gjøre, og ikke gleder seg over, men erkjenner at de må ta.

Noen forhold jeg synes kom veldig tydelig frem i løpet av uken, og som jeg tenker vi gjør lurt å ta inn over oss i Norge, er at:

• Man kan ikke forstå Tyskland uten å forstå delstatenes rolle og betydning innenfor det føderale styret. Vi besøkte Hamburgs "ambassade" i Berlin der de er svært bevisste på egne interesser. Og veldig orientert mot Nordsjøen og Norden. For norsk næringsliv er det viktig å forstå både hvilke muligheter og hvilke utfordinger for politiske beslutnignprosesser som ligger i å ha sterke delstater,
• EUs, og ikke minst Ursula von der Leyens posisjon, er blitt sterkere enn før. Vi hadde et svært god samtale om energi, miljø og og sikkerhetspolitikk på EU kommisjonens representasjon i Berlin, i et bygg de deler med EU-parlamentets representasjon. Norsk utenforskap i EU gjør det ikke lettere for oss, men det gjør det ekstra viktig å et godt samarbeid med Tyskland og andre EU-medlemmer vi har felles interesser med.
• Det vi har lært å kjenne som "det grønne skiftet" og "new green deal" endret på retorikken, og også på innretningen, Det handler om vekst og arbeidsplasser også, og er langt sterkere koblet sammen med behovet for innovasjon, omstilling og økonomisk vekst. Bekymringen for at Europa blir frakjørt av Kina og USA er sterk. Europa trenger industrielle lokomotiver inenfor fremvoksende næringer. Problemt er at det ikke noe ønske om å en skadelig subsidiekonkurranse som alle risikerer å tape på. 
• Forsvar og sikkerhet vil legge beslag på en større del av offentlige budsjetter fremover. Samtidig er det behov for å investere i infrastruktur for fornybar energiproduksjon i form av rørsystemer for hydrogen- og CO2-transport. Det er også store velferdsutfordringer som må løses. Kampen om budsjettene bli mer tilspisset og behovet for flere felleseuropeiske satsninger, blant annet innenfor forsvarssystemer, øker. Det gir både muligheter og utfordringer for norsk industri.

Det som uansett er helt sikkert er at behovet for innsikt i hva som skjer i Tyskland og i EU i hvert fall ikke blir mindre i tiden som kommer.At Berlinseminaret vil komme tilbake i nye utgaver, til glede for de som trenger et hyggelig og nytting kunnskapsløft, er temmelig sikkert.

De politiske partienes inntekter

I 2023 hadde de politiske partiene inntekter på 866,5 millioner kroner, ifølge den siste statistikken over partifinansiering fra Statitisk Sentralbyrå (SSB).  

Det kommer stadig oppslag i media om bidrag fra privatpersoner til de politiske partiene, og at de kan utgjøre et demokratisk problem. Men hvor stor andel av finansieringen av partier kommer egentlig fra private givere? Og hvor stor andel av partienes inntekter kommer fra inntektene partiene klarer å få inn selv, i form av medlemskontingenter? Kanskje er det tvert imot slik at probleet er at partiene er blitt for avhengige av inntekter fra staten, og få for lite inntekter fra private gaver og fra medlemmene?

SSB kan fortelle oss at av de litt over 866 millionene i inntekter kommer 455,4 milloner fra staten. Tar man med alle offentlge inntekter til de pollitiske partiene er de på 539,5 millioner kroner, eller hele 62 prosent. Partienes egne inntekter er på 183,6 millonner kroner, eller 21 prosent. Av dette er 71,2 millioner kroner kontingenger som medlemmene betaler, eller 8.9 prosent. Ikke veldig imponerende. '

Og så er de private bidragene til parteine 143,4 millioner kroner, eller 16,9 prosent. Av dette er 42 millioner, eller 4,8 prosent, bidra fra privatpersoner. 32 milloner, eller 3,7 prosent, er bidrag fra foretak. Mens 29 millioner, eller 3,3 prosent, er bidrag fra organisasjoner i arbeidslivet. Ikke noe avv dette er spesielt imponerende tall. Og man kan jo lure på om det største problemet er at privatpersoner gir penger til de politiske partienes aktiviteter, eller at det største problemet er at folk ikke gir mer til partiene? Det er jo ikke akkurat noen fare for å privatpersoner eller bedrifter er i ferd med å ta over finansieringen av de demokratiske prosessene i Norge.

Nårr det gjelder hvilke partier som mottar mest penger, så er Arbeiderpartiet og Høyre litt foran de andre. Arbeiderpartiet mottok 222,8 millioner kroner i 2023. Av dette kom 20.5 millioner fra organisasjoner i arbeidslvet og 4.7 millioner fra privatpersoner. Høyre mottok 189, 7 milloner kroner. Av dette kom 1,6 milloner fra organisasjoner i arbeidslivet, 7,9 milloner fra privatpersoner og 21,8 milloner fra kommersielle foretak. 

Flere ansatte i statsforvaltningen

Eser statsforvaltningen ut? Hvor mange ansatte er det i statlig forvaltning, og hvordan defineres den egentlig? Hvordan har det utvilket seg siden i fjor, og gjennom de siste årene? Og hvorfor har antall ansatte i departementene begynt å øke igjen, etter flere års nedgang?

Dette er et interessant område å utforske, og heldigvis slipper man å synse i vei offentlige sektors vekst uten faktagrunnlag. Hvert år kommer Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) med et notat som beskriver status. Årets versjon heter "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen 2022-23" og er på høyst overkommelige 30 sider tekst, tabeller og grafer.

Hvor mange er det totalt?

Hvor mange ansatte er det i statsforvaltningen totalt, hva regnes med og hva regnes ikke med, og hvor mange er det nå sammenlignet med før? For å ta det i tur og orden så var det i 2023 i alt 174 781 arbeidsforhold i statsforvaltningen, en økning på 578 fra 2022. Av disse er det 4549 ansatte i departementene, en økning på 65 fra 2022. Resten, 170 232 arbeidsforhold, er i "underliggende virksomheter", det vil si både sentrale direktorater, regionale ledd i direktoretene, og en helt del operative virksomheter som ligger under departementene, som Politiet, Forsvaret og alle universitetene.

Det er store forsjeller mellom de ulike departementsområdene når det gjelder antall arbeidsforhold. En tredel (32,6 prosent) av arbeisforholdene er under Kunnskapsdepartementet og 95 prosent av disse er ansatte ved universiteter og høgskoler. Justisdepartementet står for 17 prosent av arbeidsforholdene, og to tredeler av disse er i Politiet. Områder under Energi-, Klima og miljø-, Kultur-, Utenriks- og Landbruk og matdepartementet utgjør alle under 2 prosent av det totale antall arbeidsforhold.

Litt om hva som ikke er med

Så vil noen kanskje lure på hvordan virksomheter under Helse- og omsorgsdepartmentet bare kan utgjøre 2.2 prosent av antall arbeidsforhold i statsforvaltningen når helse- og omsorgssektoren genrelt og sykehussektoren spesielt, er så fryktelig stor? Vel, det har med to ting å gjøre. For det første ligger mye av dette ansvaret, for eksempel for eldreomsorg, hos ansatte i kommunene, ikke i staten, slik det også er med mange andre offentlige tjenester. Og for det andre er den delen av helsetjenestene staten har ansvar for: sykehusene og den øvrige spesialisthelsetjenesten, organisert som helseforetak, det vil si gjennom statlig eide selskaper med egne styrer, og ikke som underliggende organer som er styrt direkte fra departementet. I helseforetakene jobber det over 130 000 statsansatte som ikke regnes med som en del av statsforvaltningen.

Det betyr at mens universitetsprofessorer og politifolk er med i tallene, så er leger og sykepleiere på sykehus ikke med. Ansatte i Forskningsrådet er med, mens ansatte i Innovasjon Norge (selskap) er ikke med. Statens vegvesen er med, mens Avinor og BaneNor ikke er med. Ansatte i den statlige delen av NAV er med, men ikke den kommunale. Og det behøver ikke være noe stort problem så lenge man er klar over at det er slik, og at man sammenligner like ting likt.

Utviklingen over tid

Antallet arbeidsforhold i statsforvaltningen øker jevnt og trutt, men det er vanskelig å si at det er noen eksplosjon. En av grafene i rapporten viser at det var omkring 157 000 arbeidsforhold i underliggende virksomehter i 2017, mens det i 2023 var 170 232. De fleste større økningene det siste året lar seg forklare i form av politiske prioriteringer som er gjort. Det er spesielt forsvar og politi som har økt fra 2022 til 2023, i følge rapporten, men også av mer uforklarte grunner Universitetet i Oslo (UiO): 

"Forsvaret, UiO og Politiet har størst økning i antall arbeidsforhold fra 2022 til 2023, både når vi justerer for omorganiseringer og når vi ikke gjør det. Forsvaret økte med 466 arbeidsforhold. Ifølge Forsvaret var endret arbeidsmengde innenfor nåværende oppgaveportefølje og endring i oppgaveporteføljen de viktigste årsakene til økningen. UiO oppgir endring i oppgaveporteføljen og endret oppgaveløsning i administrasjonen som de viktigste årsakene til økningen. De kommenterer i tillegg at de har hatt økt eksternfinansiert virksomhet. Veksten er på 166 arbeidsforhold. Til slutt har Politiet hatt en vekst på 106 arbeidsforhold. De viser til vakanser/naturlige svingninger som viktigste årsak til økningen."

Det som kan være vanskeligere å forstå er hvorfor det ikke synker mer på områder som ikke er prioritert, eller der det burde være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster fra mer digitale og automatiserte prosesser. Men noen av etatene viser til slike gevinster, med Skatteetaten i spissen. En viss nedgang etter covid-veksten burde det også være, og rapporten nevner noen slike effekter, og trekker frem NAV som en etat som har hatt en slik omstilling, først opp, og sa ned igjen.

Både når vi ser på justerte og ikke-justerte tall er det NAV, FHI og Skatteetaten som har størst reduksjon i antall arbeidsforhold. NAV har hatt størst nedgang med 743 arbeidsforhold. De oppgir covid-19 og vakanser/naturlige svingninger som de viktigste årsakene til nedgangen. I fritekstfeltet utdyper de at reduksjonen har sin hovedårsak i at etaten fikk ekstra midlertidige budsjettmidler som følge av covid-19, og at 600 av disse arbeidsforholdene ble redusert i perioden 2022-2023. FHI har nest størst reduksjon på 147 arbeidsforhold. De oppgir «andre årsaker» som viktigste årsak til nedgang, og spesifiserer at nedbemanning er grunnen til reduksjonen. De angir også vakanser/naturlige svingninger og endring i oppgaveporteføljen blant de viktigste årsakene til nedgangen. Skatteetaten har den tredje største nedgangen, på 111 arbeidsforhold. De oppgir effektivisering som viktigste årsak til nedgangen og kommenter at reduksjonen knyttes til gevinstrealisering som følge av digitalisering og automatisering."

Hva med departementene?

En ting det ikke er så enkelt å forstå er hvorfor det blir flere ansatte i departementene igjen, etter litt nedgang i flere år. Det er så vidt jeg forstår ganske bred enighet om at departementene skal konsentrere seg om å være sekretariat for politisk ledelse, støtte opp om regjeringens arbeid, styre underliggende etater og generelt drive med strategi og prioriteringer i stort, mens operative ting legges ut i direktoratene. Da burde det bli færre ansatte over tid i departementene.

I følge tallene er det ikke slik. I 2016 var det i alt 4619 ansatte i departementene. Det gikk ned til 4443 ansatte i 2021. Så har det begynt å vokse igjen, opp til 4549 ansatte i 2023. Hvis det har en god forklaring, så finner vi den ikke her.

Modernisert lovverk om viderebruk av data

I etterkant av at Stortinget våren 2021 behandlet en stortingsmelding om "Data som ressurs - datadrevet økonomi og innovasjon", ble det satt ned et lovutvalg. Et utvalg som skulle vurdere om lovverket som regulerer tilgjengeliggjøring og gjenbruk av offentlige data er tilstrekkelig tilpasset dagens teknologi og behov. Om hvordan nye EU-lover skal tas inn i det norske lovverket. Og foreslå endringer der det trengs.

Et svært kompetent utvalg, med medlememr fra både offentlig og privat sektor, gode jurister, ledere i offentlig forvaltning og sterke teknologinavn, har nå kommet med sine anbefalinger i NOUen "Med lov skal data deles - Ny lovgivning om viderebruk av offentlige data". Det er en grundig og god utredning som foreslår ikke bare en, men to nye lover om viderebruk av offentlige data. 

Hensikten med det nye lovverket er å gi felles regler for hvordan offentlige virksomheter skal gjøre data tilgjengelig på en måte som skaper verdi for næringslivet og andre, og bidrar til et åpent og demokratisk samfunn.

Hvorfor skal egentlig offentlig sektors data deles og kunne gjenbrukes av andre? Her har prinsippet lenge vært at data er en verdifull ressurs, og når man har brukt samfunnets penger på å samle inn data og forvalte dem, så må andre også få tilgang til og kunne bruke disse dataene, enten det handler om geografi, vær, energi, miljø, eiendom eller transport. Og kanskje noen klarer å lage bedre tjenester og skape økonomiske vedier utover det myndighetene selv bruker dataene til. Innenfor rammen av personvern og sikkerhet, naturligvis.

Forslaget innebærer også at Norge gjenomfører flere EU-rettsakter som skal legge til rette for viderebruk av data fra offentlige virksomheter: Åpne data-direktivet (EU) 2019/1024, med gjennomføringsforordningen om datasett med høy verdi (EU) 2023/138, og dataforvaltningsforordningen (EU) 2022/868. EU-kommisjonen har også pekt ut noe de omtaler som "high value datasets", som er dataområder som er særlig vikitige å dele og få tiltgang til i en datadrevet økonomi.

"The Regulation is set up under the Open Data Directive, which defines six categories of such high-value datasets: geospatial, earth observation and environment, meteorological, statistics, companies and mobility. This thematic range can be extended at a later stage to reflect technological and market developments. The datasets will be available in machine-readable format, via an Application Programming Interface and, where relevant, as bulk download."

En viktig del av utvalgets drøftig av hvordan vi får til dette på en bra måte i Norge, har vært om tilgjengeliggjøring og viderebruk av offetnlige data bør reguleres av offentlighetslova, et lovverk som er ment å regulere innbyggernes rett til innsyn i myndighetenes korrespondanse, dokumenter og saksbehandling. Eller om lovverket om bruk av data for å oppnå andre målsettinger, for eksempel tjenesteutvikling og innovasjon, hører hjemme et annet sted, som et separat lovverk. Utvalget har konkludert med at disse formålene er såvidt forskjellige, og måten datadelingen må håndteres på, er såvidt ulik at det best reguleres i ulike lover. De skriver:

"Hovedhensynet bak offentleglova er åpenhet og demokrati, og retten til å kontrollere offentlig forvaltnings virksomhet. Som et markedsinstrument hjemlet i traktatene om den europeiske unions virkeområde, handler de sentrale hensynene til direktivet bl. a om å stimulere til nyskaping og innovasjon. Dette perspektivet fanges i mindre grad opp i offentleglova. En rett til viderebruk bygger riktignok på forutsetningen om at opplysningene er innsynsberettigede, men viderebruk handler om mer enn innsynsberettiget data. Det at dataforvaltningsforordningen regulerer viderebruk av beskyttede data er et eksempel på dette. I tillegg gjelder retten til viderebruk der offentlige virksomheter tilgjengeliggjør data på eget initiativ."

Så gjør også utvlaget en viktig jobb når det gjelder å oppdatere ord og begreper slik at språkbruken blir forståelig og treffer det som er dagens teknologier og løsninger for å sikre innsyn og viderebruk. Når  det er to lover som foreslås er det fordi en ene gjelder det som allerede i utgangspunktet er definert som data som skal være åpne og tilgjengelige, mens den andre gjelder regler og prosedyrer for data som i utgangspunktet ikke er åpne og tilgjengelige, av ulike grunner, men der det trengs lovregler for å fastsette hvordan de som skal ha tilgang skal få det.

NOUen er på over 250 sider, og jeg skal ikke omtale alt den handler om, men jeg vil trekke frem drøftingen som gjøres om hvordan statens tilsynsvirksomhet bør innrettes fremover for å sikre at offentlige etater i staten og kommunene faktisk følger loven. Jeg blogget om dette også for noen dager siden i forbidelse med at det også i forbindelse med EUs nye lovverk om kunstig intelligens også er et behov for å peke ut en koordinerende tilsynsrolle på nasjonalt nivå. Det samme gjelder også andre av EUs nye lovverk om digitale tjenester. Her har videreubruksutvalget tatt til orde for at de nye foreslåtte lovene, og behovet for tilhørende nye tilsynsroller, må sees i sammenheng på tvers av de ulike regelverkene som berører data og digitalisering, slik at vi ikke får en ytterligere tilsynsfragmentering. Vi må bruker anledningen til å sortere og forenkle. De skriver at:

"Utvalget anbefaler at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet gjennomfører en mer helhetlig gjennomgang av den nasjonale tilsynsorganiseringen på det digitale området i lys av endrede og nye krav fra EU. Formålet med gjennomgangen bør være å vurdere alternative modeller for organisering, der ett av alternativene er etableringen av et nasjonalt tilsyn på det digitale området."

Her er det også grunn til å minne om at det er fremmet noen andre viktige lovforslag for å modernisere og tilpasse sentrale lover i forvaltningen til dagens mer digitale arbeidsformer. Et utvlag la frem et forslag om en ny arkivlov i 2019, en lov som regulerer forhold som plikt til jornalføring og arkivering av korrespondanse og dokumenter i det offentlige. Hvordan skal det foregå når dokumenter og brev ikke lenger er det de var? Og så kom det et lovforslag fra et forvaltningslovutvalg til ny Forvaltningslov, også dette i 2019. Men ingen av disse lovene er lagt frem for Stortinget til vedtak. Og nå kommer viderebruksutvalget med enda en ny og modernisert lovgivning, som henger tett sammen med de to andre, men vi risikerer at det også her at det blir med forslagene. 

Denne mangelen på moderniseringen av lovverket er et hinder for videre effektivisering og digitalisering av prosessene i forvaltningen, og også en hindring for en mer aktiv politikk for viderebruk av data. Vi får håpe digitaliseringensministren snart leverer digitaliseringsstrategien som ble lovet at skulle vær ferdig før sommeren. Men en ny stratetgi hjelper ikke dersom lovverket som regulerere bruk av digitale arbeidsprosesser ikke henger med. Vi får håpe regjeringen bruker den siste tiden den har igjen til å få frem de nødvendidge lovproposisjonene til Stortinget, slik at det i hvert fall kan vedtas og tre i kraft fra 2026.

Tysk politikk, europeisk sikkerhet - og Berlinseminaret 2024

Søylediagrammet til høye viser valgresultatet i delstaten Thüringen i det østlige Tysland på søndag. De tre regjeringspartiene SPD, Grüne og FDP fikk til sammen fikk 10,4 prosent av stemmene. Bare SPD klarte sperregrensen på fem prosent.  Det store sentrum-høyre partiet CDU gjorde det litt bedre, og fikk 23,6 prosent av stemmene. Det meste av resten, langt over 60 prosent av stemmene gikk til en nokså dyster kombinasjon av høyreekstreme og venstreekstreme populistpartier. 

Det høyrepopulistiske AfD er så ekstreme at de sliter med å finne samarbeidspartnere i både Tyskland og i EU-parlamentet. Men i sin innvandringsmotstand og Russland-sympatier, har de noen sammenfallende synspunkter med den vestrepopulistiske nyskapingen BSW, den parlametariske kommunistveteran Sahra Wagenknechts nye partiprosjekt. Hun er gift med Oskar Lafontaine, som noen vil huske var SPD-leder og tapte det første all-tyske forbundsdagsvalget siden 1930-tallet i 1990, og senere meldte overgang til Linke, i et forsøk på å modernisere venstresosialismen. Han har blitt 80 år, men hans kone Sahra har blitt valgvinner ved å kombinere venstresosialisme med anti-woke, anti-innvandring and anti-Ukraina.

Valgresultatene i Thüringen og Sachsen

Valgene på søndag foregikk i Thüringen, med 2,1 millioner innbyggere, og i Sachsen, med omtrent dobbelt så mange innbyggere. Begge ligger i det gamle DDR. I Brandenburg, litt lenger nord, er det delstatsvalg i slutten av september. Der har SPD en sterkere posisjon, men det er grunn til å tro at valgresultatet vil likne. Valget i Thüringen var mest ekstremt. AfD ble klart største parti, med 32,8 prosent, en fremgang på 9,4 prosentpoeng. Den andre store endringen var at BSW, venstresiden som er negativ til innvandring, fikk 15,8 prosent, mens Linke, den gamle venstresiden, som var klar valgvinner i Thüringen forrige gang, gikk tilbake 17,9 prosent. Både Grüne og FDP falt under sprerregrensen. CDU fikk litt fram, til 23,6 prosent, og SPD litt tilbake, men endringene for de etablerte nasjonale partiene var egentlig ganske små denne gangen.

I Sachsen, delstaten der Leipzig og Dresden ligger, er CDU fortsatt det største partiet etter valget med 31.9 prosent oppslutning, mens AfD fikk 30,6 prosent,  en fremgang på 3,1 prosentpoeng. Velgerovergangen mellom Linke og BSW er litt mer moderate her. BSW som stilte for første gang fikk 11,8 prosent.  Linke fikk 4,5 prosent, og gikk tilbake 5,9 prosentpoeng. Egentlig under sperregrensen, men de reddet seg på å vinne noen direktemandater. SPD fikk 7,3 prosent, mens Grüne såvidt klarte sperregrensen. 

Hvem skal egentlig styre disse to delstatene når AfD har fått over 30 prosent oppslutning i begge, men ingen andre vil samarbeide med dem? Må CDU og BSW, politiske motpoler langs stort sett alle dimensjoner, samarbeide fordi de er de eneste andre partiene men noen velgeroppslutning av betydning? Det blir en temmelig bisarr koalisjon.

Dra til Berlin for å lære mer om det nye Europa

Denne politiske situasjonen i Tyskland er en viktig del av bakteppet når vi skal forstå den nye situasjonen Europa, og det som vil påvirke norsk sikkerhespolitikk, handelspolitikk og energi- og miljøpolitikk i årene som kommer. Til neste år er det et nasjonalt valg i Tyskland som vil bli svært viktig for EUs videre utvikling som pådriver for det grønne skiftet, for EU som sikkerhetspolitisk fellesskap og mye annet. Og minst like viktig for Europa er presidentvalget i USA i november i år, som kan bli avgjørende for både det økonomiske og forsvarspolitiske samarbeidet, i en kritisk tid. 

Det er mye som står på spill nå, både når det gjelder klimamålene og energiomstillingen, oppslutningen om liberale og demokratiske verdier, støtten til en åpen og regelstyrt handel, og viljen og evnen til å støtte Ukrainas forsvarskamp, Stadig flere av premissene for hvordan dette kan gå legges i Tyskland, og i Berlin. I Norge har vi historisk vært mer opptatt av USA og Washington, og vi har en imponerende tetthet av USA-eksperter. I årene som kommer må vi øke Tysklands-kompetansen i hos politikere, i offentlig forvaltning og i næringslivet fordi vi er så avhengige av at det går bra i Tyskland og i EU.

Berlinseminaret 2024

Berlinseminaret foregår 17-20. september, og er en fantastisk anledning til å få oppgradert kunnskapen om europeisk sikkerhetspolitikk, energi- og miljøpolitikk, transatlantisk samarbeid, Norges forhold til Tyskland og Tysklands partipolitiske  landskap og aktører. Deltakerne er en veldig  bra gruppe folk fra næringsliv og organisasjonsliv i Norge. Arrangører er Halogen og Retoringdal som har satt sammen et veldig bra program. Og det er fortstatt mulig å melde seg på hvis man er rask.  

Her er noen av høydepunktene:

• Tirsdag: Program på den norske ambassaden. De mest sentrale problemstillingene i forholdet mellolm Norge og Tyskland. Besøk på Il Kino i Neukölln. Program der med Lotta Lundberg, Torgrim Eggen og tidligere ambassadør Dr Axel Berg
• Onsdag: Forsighting som verktøy for å være bedre forberedt på mer usikre tider i Europa. Scenarier for sikkerhetspolitikk og bærekraftig offentlige forvaltning. Den nye geopolitikken. Hvordan blir fremtiden for det transatlantiske samarbeidet?
• Torsdag: Tysk politikk og forbundsdagsvalget i 2025. Hva kjennetegner de populistiske fløypartiene til høyre og til venstre, og hva blir deres rolle fremover? EU og det grønne skiftet. Den nye energipolitikken og Norges utfordringer. På kvelden blir det omvisning og konsert på Berlinfilharmonien.
• Fredag: Europeisk sikkerhetspolitkk. Tyskland, USA og Norge, og det nye trusselbildet. 

Lenke til programmet ligger her.

Skogvolumet i Norge øker

Statisktisk sentralbyrå har statistikk for det meste, også statistikk som forteller hvor mye skog vi har i Norge. Både hvor mye av arealet som er dekket av skog, og hvor mye kubikkmasse produktiv skog det er. Det er jo nyttig å vite om det blir mer eller mindre, for eksempel, hvis man havner i en diskusjon om nedbygging av natur.

Omkring 38 prosent av Norges areal er dekket av skog. Det er omkring tre ganger så mye areal som  det var for 100 år siden, Til sammenligning er 3,5 prosent jordbruksareal og 1,7 prosent av  arealet som er bebygd. i Norge. Resten er ferskvann, fjell, myr og det som i statistikken heter "åpen fastmark", som det er mye av i Norge (36 prosent).

Når det gjelder den produktive skogen, og hvor mye det utgjør målt i kubikkmeter så viser grafen over at det stadig øker. Vi har i følge SSB passert en milliard kubikkmeter. De skriver:

"Tall fra Landsskogtakseringen for perioden 2019-2023 viser at den stående kubikkmassen, som er stammevolumet av de stående trærne i skogen, ugjør 1,005 milliarder kubikkmeter. I løpet av de siste ti årene har samlet stående volum økt med 10 prosent. Stående volum på produktiv skogbruksmark utgjør 880 millioner kubikkmeter."

Av det produktive skogarealet er 3 500 kvadratkilometer vernet. Det er 4,1 prosent av arealet. En annen interessant opplysning i SSBs artikkel er at skogen tar opp 38 prosent av Norges samlede karbonutlipp, men at dette har gått litt ned de siste årene, SSB skriver at:

"Norske skoger hadde et opptak av CO2-ekvivalenter på 17,9 millioner tonn i 2022, viser tall fra Miljødirektoratet. Til sammenlikning ble det i 2023 i alt sluppet ut 46,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter i Norge, viser statistikken Utslipp til luft. Opptaket av klimagasser i skog har gått ned de siste årene. Det skyldes i hovedsak at det har blitt mer gammel skog, økt hogst og større forekomst av tørre og døde trær."

Gamle og nye tilsynsfloker

Hvor mange tilsynsorganer trenger vi i Norge? Har de en fornuftig arbeidsdeling seg imellom, eller er det mangelfull koordinering og overlappende nedslagsfelt, og dermed unødige administrative byder for virksomhetene det drives tilsyn med? Som i først og fremst er private bedrifter og kommuner.

Spørsmålet blir jevnlig aktualisert når man finner nye områder det skal drives tilsyn med. I forrige uke i form av en ny rapport fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som drøfter hvor ansvaret for tilsyn etter EUs forordning for kunstig intelligens skal plasseres i staten, og det drøftes fire ulike alternativer i rapporten. Spørsmålet i dette tilfellet er ikke om det være tilsyn, det er vi forplitktet til av EUs AI-act, men om det må etableres et nytt tilsyn, eller om vi kan bruke noe vi allerede har, som Datatilsynet, Digitaliseringdirektoratet eller Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom).

For noen år siden var det en liknende runde om hvor ansvaret for tilsyn med universell utforming av publikumsrettede digitale tjenester skulle plasseres, som endte opp som et nytt UU-tilsyn inne i Digitaliseringsdirektoratet. Og da det for noen år siden var enighet om at noen burde føre tilyn med skolene og kommunene som eier dem, for å påse at de gjør jobben sin når det gjelder å reagere på mobbing, så ble ansvaret lagt til Utdanningsdirektoratets regionale ledd, som er Statsforvalterne.

Hvor mange tilsyn er det egentig i Norge? Den eneste Stortingsmeldingen jeg vet om som har drøftet hva som er en hensiktmessig tilsynsstruktur heter "Om statlige tilsyn" og kom i 2003, ble lagt fram av Arbeids- og administrasjonsminister Victor Norman. Den gikk igjennom prinsipper, avgrensninger, anvar og roller, og foreslo også flere organisatoriske endringer. Stortingsmeldingen åpner med å slå fast at det da var nær 40 statlige tilsynsorganer i Norge. Meldingen tok for seg hele listen av statlige tilsyn og statlige etater med tilsynsfunksjoner som en del oppgavene, på tvers av alle sektorer, og førte til noen sammenslåinger, endringer av mandater og, ikke minst, relokaliseringer. Noen forsvant inn i andre tilsyn på den tiden (f.eks Taubanetilsynet, Edemetallkontrollen og Park- og tivolitilsynet) og noen nye tilsyn kom til som et resultat av sammenslåinger (f. eks Direktoratet for samfunnsikkerhet og beredskap (DSB) og Nokut). 

80 statlige etater med tilsynsoppgaver

I 2021 var jeg med på å lansere en felles datadelingsplattfrom, Tilda, for samordning og effektivisering av tilsyn. Da ble det slått fast at vi var kommet opp i 80 statlige etater som utfører tilsynsvirksomhet. Nå er det ikke sikkert at det innebærer en fordobling fra 2003, for noe av dette er nok avgrensede tilsynoppgaver innenfor en større etat, men det er ingen tvil om at det har vært en vekst både i antal organer og i volumet på tilsynsaktivieten. Bare for restaurantvirksomheter var det snakk om 16 ulike tilsynsorganer man må forholde seg til, i følge dette oppslaget i Finansavisen der Nikolai Astrup og Thorbjørn Røe Isaksen skrøt av hvordan datadeling i Tilda skal bidra til å effektivisere og forenkle kraftig for næringslivet. 

Dessverre ble ikke Tilda den suksessen som ble forespeilet dengang. Statlige etater er gjerne positive til å bruke andres data når det kan efffektivisere egen virksomhet, men de er ikke like begeistret for å dele sine egne data med andre, og på den måten forenkle hverdagen for næringsliv og kommuner. Riksrevisjonen har beskrevet dette i en leseverdig rapport om deling av data i staten som kom i november 2023.

Dette er en god illustrasjon på samordnings- og effektiviseringsutfordringer i statlig tilsynsvirksomehet som ser ut til å vokse i omfang, men som ikke helt får til å hente ut gevinster fra samarbeid, samordning og datadeling. Jeg tror de færreste av oss vil fjerne statlige tilsyn helt. Vi skjønner at det må drives tilsyn med om biler og russebusser er sikre, legemidler er trygge, sykehjemmene drives forvarlig, byggeplasser er sikre, flyene er trygge å fly med, offentlige bygg er brannsikret eller skoler driver forsvarlig undervisning. 

Selv de som roper opp om at det er for mye tilsyn kan plutselig finne ut at forbrukere må beskyttes enda bedre mot farlige produkter eller bakterier i næringsmiddelindustri eller på restaurantkjøkken. Desuten liker vi at de kriminelle i arbeidslivet blir tatt, slik at det lønner seg å være lovlydig og seriøs. Det vi ikke liker er at det er de lovlydige og seriøse som rammes av en strie strøm av kontroller og rapporteringskrav, som de kriminelle ikke bryr seg om.

Derfor er det behov for å utnytte digitaliserings muligheter til å ikke kontrollere og rapportere det samme flere ganger, koordinere kalendere, slik at man ikke får besøk av et nytt tilsyn hver dag med mange av de samme spørsmålene, og en prioritering av hva som er viktigst på tvers av sektorer og tilsynsorganer. Og vi må sørge for at det ikke blir opprettet et nytt tilsyn for hver nye utfordring som nye teknologier eller nye tjenester skaper, men prøve å plassere likeartede oppgaver sammen, slik stortingsmeldingen i 2003 la opp til.

Digitaliseringen gir nye tilsynsfloker

En del av utfordringene med tilsynsoverlapp skyldes at de fleste tilsynsorganer skal håndtere en sektorlovgivning, som handler om legemidler, matkvalitet, byggkvalitet, telekom, medier, luftfart eller finans, mens det samtidig er noen tilsynsorganer som håndterer mer tverrgående samfunnsverdier og regelverk, som personvern, likestilling og forbrukerbeskyttelse. Digitaliseringen kan i mange tilfeller virke forenklende, men bidrar også på sin måte til å øke utfordringen fordi de digitale systemene som brukes tar med seg sitt eget sett med utfordringer inn i dette, i form av blant annet sikkerhetsutfordringer, personvernutfordringer, markeds- og konkurransehensyn knyttet til plattformselskaper, og nå også hvordan kunstig intelligens skal kunne brukes på en sikker måte.

Hvor mange ulike tilsynsorganer skal for eksempel få slippe inn og sjekke at alt er i orden i et stort datasenter som håndterer sikkerhetskritiske og personsensitive data innenfor sikkerhets-, helse- og finanssektorene? Blir det sikrere jo flere tilsyn som kommer på besøk? Er svaret at man i stedet burde dele data og samordne bedre mellom de ulike tilsynsorganene? Eller burde man ta enda et skritt lenger og gjøre organisatorsiske endringer i tråd med at teknologi og tjenestemodeller er i endring?

Jeg tror ikke det finnes et fasitsvar på dette. Vi må helt sikkert basere oss på at hovedstrukturen vil være både horisontale hensyn, som sikkerhet og personvern, kombinert med en sektorinndeling av både lovverk og tilsynsroller som ivaretar det at behovene er ulike. Vi regulerer ikke helsedata på samme måte som vi regulerer en sosial medietjeneste. Men det er heller ikke nødvendigvis slik at alle nye behov som oppstår kan løses ved å putte oppgaver inn i eksisterende strukturer og etater. 

Noen ganger må grensene mellom hva som hører hjemme i sektorene og hva som er tverrgående også utfordres. Er for eksempel Bank ID-tjenesten en del av finanssektoren, og bør reguleres som det, eller er det en tverrgående teknologi som brukes på tvers av veldig mange tjenestesektorer, og må betraktes som det? Ja, noen politikere har til og med foreslått et nytt lovkrav om å bruke Bank ID for å logge seg på sosiale medier for å bevise at man er gammel nok. Men hvordan lar et slikt krav seg kombinere med at det regulatorisk tilhører finanssektoren? Ganske dårlig, tror jeg. Og teknologiutviklingen gjør at det stadig vil kunne være slike migreringer der teknologier "bytter sektor".

En annen trend er at EU går for full fart i retning av av å utforme nye digitale lovverk som gjelder på tvers av sektorer, men som vil slå ned på ulike måte og medføre ulike krav til reguleringer og tilsyn i hver enkelt sektor. Det har EU naturligvis forstått at kan skape tilsynskaos, og stiller derfor krav om, at det må utpekes noen koordinerende tilsynsroller, nettopp slik DFØ nå har utredet for EUs KI-lovgivning, der de foreslår Nkom som koordinerende tilsyn i Norge.

Jeg har også inntrykk av at det i norske tilsynsorganer for tiden pågår både posisjonering og drøfting av hvor ansvaret for koordinering av tilsyn etter en hel rekke EU-direktiver og -forordninger skal plasseres, blant annet Digital Markets Act (DMA), Digital Sevices Act (DSA), Data Governance Act og Data Act. Hvem skal sitte i førersetet på disse områdene av de norske tilsynsorganene? Er regulering av digitale tjenester noe Medietilsynet skal koordinere? Eller Finanstilsynet eller Forbrukertilsynet skal koordinere? Og er det egentlig lurt å peke ut en sektormyndighet til en slik rolle, slik DFØ peker på Nkom når det gjelder kunstig intelligens? Har ikke Nkom bedre greie på bredbånd- og mobilkonkurranse, og frekvensforvaltning, enn på algoritmer?

En gjennomgang av roller og ansvar

En alternativ tilnærming til dette, i hvert fall på litt sikt, er netopp blitt foreslått av et utvalg som har levert en NOU om viderebruk av data, om implementering av ny EU-lovgivning om datadeling i norsk lovverk. Dette utvalget foreslår at vi i stedet for å putte nye oppgaver inn i gamle tilsyn, heller tar et skritt tilbake og går igjennom hele den digitale tilsynsstrukturen. Utvalget skriver at.

"Utvalget anbefaler at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet gjennomfører en mer helhetlig gjennomgang av den nasjonale tilsynsorganiseringen på det digitale området i lys av endrede og nye krav fra EU. Formålet med gjennomgangen bør være å vurdere alternative modeller for organisering, der ett av alternativene er etableringen av et nasjonalt tilsyn på det digitale området."

Jeg tenker at dette er et godt innspill til hvordan en modernisert ansvars- og rollefordeling kan se ut, og som forhåpentligvis ikke bare sikrer at rett kompetanse er på rett sted, men også kan bidra til å forenkle og effektivisere tilsynsvirksomheten. Og i en drøfting om hvordan det nye lovverket skal tilpasses tilsynsmessig med andre tverrgående lover om innbyggerrettigheter og innsyn, skriver dette viderebruksutlvaget at:

Arkivlovutvalget foreslo i "NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver" å utrede et eget statlig organ til å føre tilsyn med offentleglova, forvaltningsloven og arkivloven, omtalt som Digitaliseringstilsynet. Begrunnelsen for deres forslag er at et Digitaliseringstilsyn kan gi et nødvendig forvaltningspolitisk, digitaliseringspolitisk og arkivpolitisk løft. Etter deres vurdering bør dokumentasjonsforvaltning og arkiver ses i sammenheng med pliktene etter offentleglova og forvaltningsloven og omvendt. Med unntak for de avgrensede klagerettene i forvaltningsloven og offentleglova og kontrollen som utføres av Stortingets organer Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, er det i dag ingen statlig kontroll med etterlevelsen av disse regelsettene, ifølge arkivlovutvalget. Utvalgets forslag til ny lov om datadeling bygger på de samme alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene i offentleglova, forvaltningsloven og arkivloven, og må ses i sammenheng med disse lovene.

Det er litt å ta tak i, med andre ord, og sannsynligvis ikke tilstrekkelig å putte nye oppgaver inn der de passer minst dårlig.