Utredningsinstruksen har blitt enda bedre

Lenke til veilederen

Det er ikke hver dag det skrives hyllester av statlige instrukser og veiledere i landets største medier, men i 2018 skrev Aftenpostens redaktør Trine Eilertsen sin hyllest til Utredningsinstruksen. 

En instruks om hvordan man utreder statlige tiltak høres kanskje litt kjedelig ut, men dette er dokumentet som kort og konsist beskriver hvilke spørsmål som må besvares, hvilken kunnskap som må skaffes til veie og hva som ellers må utredes av konsekvenser før man kan vedta nye lover eller bruke skattebetalerpenger på å gjøre noe nytt. Utredning høres kanskje dyrt ut, men samfunnet sparer veldig mye tid og penger hvis vi unngår dårlige beslutninger.

Trine Eilertsen etterlyste også en t-skjorte hun kunne bruke for å uttrykke støtte og kjærlighet til Utredningsinstruksen, et ønske Hilde Singsaas i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sørget for å oppfylle, og som ble dokumentert på Facebook. Jeg skrev også litt her på bloggen om denne utredningsinstruksen som kom i 2016 (jeg var med i prosessen da den ble laget), og introduserte de seks spørsmålene som må besvares.

En enda bedre verktøykasse

Utredingsinstruksen har nå kommet i en justert og endra bedre versjon enn den forrige. Kanskje det er på tide å lage nye t-skjorter til oss i fanklubben. Selve instruksen er det regjeringen i statsråd som fastsetter. Den nye kom 18. oktober og er kort og ganske lettlest, på litt over seks sider. 

De viktigste endringene i selve instruksen er at kravene til prosess og utredninskvalitet ved iverksetting av EØS- og Schengen-regler er skjerpet kraftig. Det er også kommet inn noen presiseringer om hensynet til Grunnloven og folkerettslige forpliktelser. Begge deler er viktige, og endringene kan nok også skyldes noen uheldige erfaringer med hva som skjer når ting ikke har vært utredet godt nok, og vi gjør ting som viser seg å være i strid med andre forpliktelser.

Men i dette innlegget skal jeg legge vekt på noen andre viktige forbedringer som vil bidra til bedre kunnskapsgrunnlag og bedre beslutninger. Disse endringene ligger ikke i selve utredningsinstruksen, men i veilederen den er utstyrt med, og som forklarer hvordan man skal gå frem i praksis for å følge det utredningsinstruken stiller krav om at man skal gjøre. Den kom også i ny utgave nå. Her er den nye veilederen til utredningsinstruken. DFØ forvalter den og direktør Hilde Singsaas har skrevet om den nye veilederen på DFØ-bloggen.

Som før handler veilederen om krav til gode samfunnsøkonomiske analyser og til gode prinsippielle og juridiske utredninger. Men den understreker mye tydeligere enn før at gode svar også kan kreve andre metoder og verktøy. Mange tiltak er avhengige av tverrsektorielt samarbeid, av gode medvirkningsprosesser, av kunnskap om brukere av tjenester, av eksperimentering og testing for å finne ut hvordan noe virker, og av bruk av tjeneste- og systemdesign og å kartlegge sammenhenger. Når et tiltak må forholde seg til komplekse økosystemer av aktører, regelverk og andre tjenester, må verktøykassen innrettes etter dette.

De seks spørsmålene

Utredningsinstruksens seks spørsmål som alltid må besvares, ligger fast. De må besvares uansett hva slags tiltak det, og om det er stort eller lite:

"En utredning skal besvare følgende spørsmål: 

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte."

Dette er seks gode spørsmål som det er fornuftig å beholde. Når det tas dårlige beslutninger, eller utredningskvaliteten for å fremskaffe et beslutningsgrunnlag er for svak, er det ikke fordi spørsmålene ikke er gode, men fordi det arbeidet som gjøres for å svare på spørsmålene ikke er bra nok. I mange tilfeller skyldes det at metoder og verktøy som brukes ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset utfordringens art, spesielt ved tverrektorielle og komplekse utfordringer. Og her er det som sagt slik at den nye veilederen gir bedre råd om metodevalg enn før.

Relevant metode

I innledningen i kapittel 2 i den nye veilederen til utredningsinstruksen omtales viktigheten av å formulere et godt og presist mandat for utredningen, og det er listet opp noen metoder som det er relevant å bruke. Der står dessuten at det for utredninger over en viss størrelse bør være et bredt team med ulik relevant metode- og fagkompetanse. 

"For å svare på utredningsinstruksens seks spørsmål trenger man ulike typer kompetanse. For utredninger av en viss størrelse bør det opprettes et bredt utredningsteam, som består av personer med relevant metode-, sektor- og fagkompetanse. Eksempler på relevant kompetanse i en større utredning er samfunnsøkonomisk metodekompetanse, teknisk kompetanse, juridisk kompetanse og kompetanse innen tjenestedesign. Dette er ikke en uttømmende liste over relevant kompetanse. Hva som er relevant kompetanse, må vurderes i den enkelte utredning, og vil også variere med hvilke(n) sektor(er) som det utredes innenfor."

I veilederens punkt 2.1.2 uttypes det litt mer rundt at en utredning ikke alltid kan gjennomføres som en lineær prosess der man besvarer de seks spørsmålene etter tur, og i raskt rekkefølge. Noen ganger må man innhente mer kunnskap, og gå tilbake for å ta opp tråden igjen, rett og slett fordi resultatet av å utforske og lære er å justere kursen. Det er ikke noe nederlag å skaffe kunnskap som fører til endrede planer, og som til å med kan stanse arbeidet med tiltaket. Dette er tvert mot et langt bedre utfall enn å gjennomføre tiltak som har de beste hensikter, men viser seg å ikke være spesielt gode.

Involvering av berørte grupper

Veiledereren går deretter inn på de seks spørsmålene og gir råd om hvordan de kan besvares best mulig. Under spørsmål 1 "Hva er problemet og hva vil vi oppnå?" er det gode råd om å involvere berørte grupper når man arbeider med problembeskrivelsen:

"I arbeidet med problembeskrivelsen er det viktig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet (jamfør instruksens krav om tidlig involvering, kapittel 3.1). For eksempel er det å innhente tilstrekkelig brukerinnsikt sentralt ved utvikling av nye offentlige tjenester, ved bruk av spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, tjenestedesign e.l. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen."

Noen av det viktigste og mest positive i den nye veilederen er hvordan den insisterer på at den som skal utrede tiltak må gjøre egne vurderinger av metodebruk og at det må velges metoder og verktøy som egner seg best i den enkelte utredning. Hvis tjenestedesign og beskrivelser av brukerreiser egner seg best, så bruker man det. Hvis det er tversektorielle problemstillinger som krever en kombinasjon av flere metoder, gjerne et tverrfaglige team, så sørger man for det. Og er det komplekse og sammensatte systemer man jobber med så bruker man systemdesignkompetanse for å kartlegge og forstå nåsituasjonen og jobbe med målbilder for fremtiden, før man velger konkrete tiltak. 

Utforskenede og eksperimentelle metoder

I det nettopp siterte avsnittet brukes ordene tjenestedesign, dybdeintervuer og og brukerinnsikt. Og selv om ordene systemdesign, fremsyn, målbilder og økosystemer ikke er brukt direkte, så beskrives de med andre ord. Da må neste skritt være at de som sitter med ansvaret for å gjennmføre slike utredninger, og leser den nye veilederen, får kunnskap og informasjon om hvordan man får tilgang til og kompetanse om bruken av denne type metoder og verktøy, på samme måte som man får veileding om hvordan skal bruke samfunnsøkonomiske analyser eller juridiske utredninger der det skal benyttes. 

To gode avsnitt om metodebruk i komplekse prosjekter er også med under omtalen av spørsmål 4 "Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?" Her står det om eksperimentelle og utforskende metoder, at:

"Utforskende (eksperimentelle) metoder kan vurderes når kunnskapen om tiltakets virkninger er svak og det er vanskelig å svare detaljert på hvilke virkninger tiltaket medfører. Dette kan innebære at man i utredningen anbefaler å teste nye tiltak i småskala, før ev. beslutning om å gjennomføre i fullskala, ved bruk av utforskende metoder. Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk kan man utvikle ny kunnskap om mulige virkninger og utforme tiltakene slik at de med større grad av sikkerhet gir de ønskede effektene for målgruppen. Etter hvert som ny kunnskap innhentes ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene."

En utforskende og stegvis tilnærming, der man lærer og justerer kursen underveis, er også omtalt når det gjelder gjennoføring av digitaliseringstiltak:

"Smidig metodikk (også kalt «agile metoder») er et verktøy som kan brukes i planleggings- og gjennomføringsfasen, særlig i digitaliseringstiltak. Smidig utvikling søker å legge til rette for stegvis utvikling med hyppige leveranser og læring underveis. For å kunne gjøre gode prioriteringer innenfor denne metodikken, er det viktig med en tydelig utviklingsretning og klare mål man kan styre mot underveis."

Vurderinger av kompleksitet og usikkerhet

Kapittel 2.2 i veilederen tar opp hvor omfattende og grundig en utredning bør være, og drøfter når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse. Den beskriver også noen tilleggskriterier ut over dette som  taler for en grundig og omfattende analyse, og i mange situasjoner taler for bruk av andre metoder som er bedre tilpasset utfordringens art. Da handler det det ikke bare om tiltakets størrelse. Et av disse tilleggskriteriene er "Graden av kompleksitet i problemet og tiltaket". Der slår veilederen fast at:

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemene. I slike tilfeller må man ofte vurdere tiltak på tvers av ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer. Samarbeid med andre relevante virksomheter vil være nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig bred utredning.

Et annet slik tilleggskriterie som er nevnt i veilederen, og som taler for bruk av andre metoder, er et tilleggskriteriet omtalt som: "Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger", der det slås fast at:

"Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og på å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. Videre kan det være relevant å benytte utforskende og smidige metoder når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante og mulige effekter av disse."

Samordning mellom offentlige myndigheter

Kapittel 3 i utredningsinstruksens veileder har overskriften "Tidlig involvering, foreleggelse og høring", og handler om hvem som skal inviteres til å mene noe, og når de skal få mene noe. Mye av dette er formelle regler som skal sikre medvirkning og demokrati. 

Men dette handler ikke bare om å ha muligheten til å mene ting, og kanskje være uenig, men også om at beslutninger som involverer flere virksomheter og sektorer blir bedre av at man jobber sammen når man skal utrede, og etter hvert beslutte ting. Problemer som går på tvers av sektorer og må løses på tvers av sektorer, stiller andre krav til gode beslutningsprosesser enn ting som kan løses av en virksomhet alene. Og noen av våre største og mest krevende utfordringer i samfunnet: samfunnssikkerhet og beredksap, arbeid mot utenforskap, forebygging og folkehelse, kriminalitetsbekjempelse og grønne miljø- og bærekraftsutfordringer, krever nettopp slike tiltak på tvers. 

Derfor er det veldig bra at veilederen til utredningsinstruken i kapittel 3.1 om "Tidlig involvering" ikke bare beskriver formelle krav til involvering, men beskriver hvorfor og hvordan samordning er nødvendig på tvers av organisatoriske grenser, sektorer og forvaltningsnivåer:

Utredningsinstruksens krav til tidlig involvering er sentralt for å sikre god samordning mellom berørte offentlige myndigheter. For en rekke komplekse problemer staten skal løse, er det nødvendig at man tidlig i utredningsarbeidet går bredt ut for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Samordnet innsats kan for eksempel være nødvendig for å løse komplekse saker knyttet til miljø, folkehelse, kriminalitet og felles digitale løsninger. Slike problemer vil ofte kreve tiltak innenfor ulike organisatoriske grenser, sektorområder og forvaltningsnivåer. For eksempel vil samarbeid være nødvendig for å løse problemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorer, for å skape en felles problemforståelse og gjøre en helhetlig vurdering av konsekvensene av tiltakene på tvers av sektorene.

Dette er formuleringer til å bli begeistret av, og som egentlig sier mer eller mindre i klartekst at denne type  problemer ikke lar seg løse av å sette noen få eksperter til å skrive en utredning. De må løses ved å samarbeide seg frem til en felles problemsforståelse, en felles oppfatning av hvordan fremtiden og veien dit kan se ut, og en felles oppfatning av hvordan ulike tiltak vil virke. Dette er måter å jobbe tverrsektorielt på som mange i offentlige virksomheter har lite erfaring med, og ikke vet hvordan de skal benytte seg av, men det finnes etter hvert en del svært gode eksempler på bruk av slike samhandlingsprosesser, også i store og viktige utredningsprosesser. 

Utfordringen nå blir å dele og spre både disse gode eksemplene, og også spre kunnskap om metoder og verktøy som er egnet til å gi et bedre kunnskapsgrunnlag. Det burde ikke være så veldig vanskelig med tanke på hvor stor gevinsten er hvis vi reduserer antall beslutninger om tiltak som ikke er gode svar på problemet som skal løses.

Mario Draghis rapport om Europas konkurranseevne

Det står dårlig til med europeisk næringslivs konkurranseevne, og det går i feil retning. Sammenlignet med USA og Kina er Europa i ferd med å tape terreng, særlig når det gjelder fremvoksende digitale teknologier og grønne fremtidsteknologier.

Dette er hovedbudskapet i Mario Draghis rapport fra september om utviklingen i Europas konkurranseposisjon. Det er flere gode grunner til å fordype seg i analysene i denne rapporten. Den er prisverdig klar og tydelig på hvor langt etter Europa har havnet. Det er sjelden regjeringer er så ærlige om hvor svak utviklingen er i landene de styrer og EU er i hvert fall ikke spesielt kjent for å snakke i klartekst. Mario Draghis rapport er et befriende unntak.

Rapporten består av to hoveddeler, en del A som på engelsk heter "The future of European competitiveness - A competitiveness strategy for Europe" på litt under 70 sider med analyse og strategibeskrivelse, og en lengre og bredere del B med undertittelen "In-depth analysis and recommendations". 

I del B finner man sektoranalyser av konkurransevnen i 10 næringslivssektorer, inkludert energi, forsvarsindustri, flere digitale digitale industrier, transport, legemidler, romfart, automotive og råvarer. Den ser også på tverrgående konkurransefaktorer som kapitaltilgang, forskning og innovasjon, konkurransepolitikk og kompetansetilgang. Denne delen er på 330 sider og har grundige og gode analyser av hvor Europa befinner ser innenfor alle områdene. Gode grafer og visualiseringer er det i begge. Lenke til en samleside med begge rapportene er her.

Dyster diagnose

Mario Draghi har et godt utgangspunkt for å ta denne jobben. Han var sjef i EUs sentralbank i mange år, mellom 2011 og 2019, og var etter dette statsminister i Italia, som en samlende, teknokratisk kandidat, uavhengig av partipolitikken, i 2021 og 2022. Det var i en periode der partiene ikke klarte å finne ut av det med hverandre, og trengte noen utenfra, en tilstand som varte frem til Georgia Meloni trakk støtten og fikk utløset et nyvalg som hun selv vant. 

Da Draghi presenterte rapporten sin for EU-parlamentet holdt han en tale med en diagnose som vektla blant annet disse bekymringsverdige forholdene ved dagens Europa:

"The starting point is that Europe is facing a world undergoing dramatic change. World trade is slowing, geopolitics is fracturing and technological change is accelerating. It is a world where long-established business models are being challenged and where some key economic dependencies are suddenly turning into geopolitical vulnerabilities. Of all the major economies, Europe is the most exposed to these shifts. We are the most open: our trade-to-GDP ratio exceeds 50%, compared with 37% in China and 27% in the United States. We are the most dependent: we rely on a handful of suppliers for critical raw materials and import over 80% of our digital technology. We have the highest energy prices: EU companies face electricity prices that are 2-3 times higher than those in the United States and in China.

We are severely lagging behind in new technologies: only four of the world’s top 50 tech companies are European. And we are the least ready to defend ourselves: only ten Member States spend more than or equal to 2% of GDP on defence, in line with NATO commitments. In this setting, we are all anxious about the future of Europe. My concern is not that we will suddenly find ourselves poor and subservient to others. We still have many strengths in Europe. It is that, over time, we will inexorably become less prosperous, less equal, less secure and, as a result, less free to choose our destiny."

Tre strategiske innsatsområder

Rapporten peker på tre områder den kaller strategiske innsatsområder for å snu den negative utviklingen, og som det er særlig viktig at Europa å lykkes med. Den første av disse strategiske innsatsområdene er å lukke innovasjonsgapet til USA og Kina. I sin tale til EU-parlamentet nevnte Draghi flere eksempler på hvordan forsknings- og innovasjonsdynamikk og fornyelse av bransjestrukturer i USA og EU har utviklet seg svært ulikt de siste tiårene. Han sa at:

"The core problem in Europe is that new companies with new technologies are not rising in our economy. In fact, there is no EU company with a market capitalisation over EUR 100 billion that has been set up from scratch in the last fifty years. All six US companies with valuations above EUR 1 trillion have been created in that period of time. This lack of dynamism does not reflect lack ideas or lack of ambition. Europe is full of talented researchers and entrepreneurs. It is because innovation often lacks synergies, and because we are failing to translate ideas into commercial success. Innovative companies that want to scale up in Europe are hindered at every stage by the lack of a Single Market and an integrated capital market, stopping the cycle of innovation in its tracks."

Det andre strategiske innsatsområdet handler om å være ledende på fornybar energi og på de industrielle mulighetene som ligger i avkarbonisering, sirkularitet og grønn omstilling. Ikke en grønn omstilling som er i konflikt med gode rammebetingelser for næringslivsvekst, men grønn omstilling som en driver av fremvoksende industrier som har mulighet til å bli globalt ledende. Rapporten er også tydelig på at store investeringer i energisektoren, i både infrastruktur og i grønn energiproduksjon, er nødvendig for at Europa skal ha lavere og mer konkurransedyktige, energipriser. I dag er både strømpriser og naturgasspriser langt høyere i Europa.

Det tredje området rapporten trekker frem som spesielt viktig for Europa i tiden som kommer, og der det også kan gå svært galt om vi ikke lykkes, er investeringer i forsvars og sikkerhetssektoren i vid forstand og gode rammebetingelser for næringsliv som kan utnytte mulighetene som ligger der. En del av dette satsingsområdet er behovet for å redusere Europas store avhengighet av tilgang til strategiske varer og komponenter fra andre land utenfor Europa. Rapporten formulerer behovet slik:

"For Europe to remain free, we must be more independent. We must have more secure supply chains for critical raw materials and technologies. We must increase production capacity at home in strategic sectors. And we must expand our industrial capacity in defence and space."

Rapporten nevner også forsvars- og sikkerhetsindustrien som et område som egner seg godt for mer strategisk samarbeid på tvers av landene  i EU, men der dette har vært vanskelig å få til i prasis når nasjonale forsvarsbedrifter skal beskyttes mot konkurranse. En konsekvens av dette som er nevnt i rapporten er at det i EUs medlemsland finnes 12 ulike stridsvogner i de militære styrkene, mens det i USA bare produseres en stridsvogntype. Både kostnadshensyn, kvalitetshensyn og ikke minst hensynet til forsvarsevnen, taler vel for at vedlikehold og drift av 12 forskjellige stridsvogner ikke er optimalt.

Faren for skadelig proteksjonisme

Analysene av nåsituasjonen i Draghi-rapporten har fått mye jubel. Noen av forslagene i rapporten er mer kontroversielle. Blant de mindre kontroversielle forslagene er tiltak for å redusere byråkrati og rapporteringsbyrder for næringslivet, og å korte ned på de mange og langvarige lovgivningsprosessene. Det er også interessante, men noe mer kontroversielle forslag om å investere langt mer i felles infrastruktur og i felles forsknings- og innovasjonssatsinger på felleseuropeisk nivå. Og mest kontroversielle er forslagene om å finansiere slike store satsinger med felleseuropeisk lånefinansiering.

Så skal det også nevnes at Mario Draghi selv ikke argumenterer for store subsidier eller at myndighetene skal "plukke vinnere" i næringslivet, slik vi ser Kina gjøre. Selv om noen av Draghis tiltaksforslag fremstår som i strid med den tradisjonelle skepsisen til statsstøtte i EU, argumenterte han selv i EU-parlamentet for at dette er "defensivt" begrunnet, ikke en tro på at subsidier og statsstøtte er en bærekraftig strategi på lang sikt:

"To be clear: this should not be read by anyone as a call for blanket protectionism. Our priority is to do everything possible to make all partners comply with the WTO rules, including those who presently do not. Although some of the proposals in the report will require negotiations, they are generally aligned with the spirit of those rules. Insofar as we use trade measures, they should be careful, defensive and especially designed only to level the playing field. We should clearly distinguish between innovation abroad – which is good for Europe – and State-sponsored competition, which harms our workers. The proposals should also not be seen as a programme for defending national champions or “picking winners”, like some of the failed industrial policies of the past."

Går det bra med norsk økonomi?

Dagens Næringsliv om nedbemanninger

Nettavisoppslaget til venstre er fra Dagens Næringsliv i helgen der det omtales at mange selskaper, ikke minst innen varehandel, nedbemanner for for tiden. De nevner pågående nedbemanninger i Plantasjen, Oda, Posten Bring, DNB, Telia og Otovo. Samtidig har bygg- og boligbransjen vært rammet av salgstørke i lengre tid. Og investor- og gründer-Norge uttrykker stadig sjokkreaksjoner på grunn av det ene skadelige skatteforslaget etter det andre.

Samtidig virker det som regjeringen og samarbeidspartnerne deres i SV tar det hele med knusende ro. Jeg hører talspersoner derfra. blant annet på politisk kvarter i NRK om morgenen der både Vedum, Kaski og Støre opptrer regelmessig og erklærer at det nå går svært bra i norsk økonomi. Grunnlaget for denne vendepunktsteorien, om at fra nå av går det mye bedre, ble vel lansert allerede i statsministrens nyttårstale 1. januar, der han sa at:

"Men hver dag i hele denne tiden har vi jobbet mot et vendepunkt i økonomien: Der prisveksten dempes slik at også rentene kan settes ned. Ja, det har tatt tid. Men vi nærmer oss dette vendepunktet nå. Vi har utsikter til en mer stabil økonomi, for landet, bedrifter og for hver og én av oss."

Og kanskje er denne fortellingen riktig?. Kanskje er oppslagene om nedbemanninger, konkurser og skadelig exit-skatt og formueskatt noen kuriøse unntak, mens landet og næringslivet egentlig går så det suser? Hvor finner vi mer presis informasjon om hva som er riktig?

De 145 000 som har kommet i jobb

Finansminister Vedum forklarte i radio for noen dager siden at det nå går oppover i norsk økonomi fordi lønnsoppgjøret i år ble så godt og at folk nå opplevere en sterk reallønnsvekst og vil bruke mer penger. Og det er jo fint, men høyere lønn er en kostnad for bedriftene, og ikke en inntekt. Hvis reallønnveksten i privat sektor blir sterkere enn produktivitetsveksten går det dårligere i næringslivet, ikke bedre.

Vi trenger noe mer håndfast enn påstander. Nasjonalbudsjettet forteller at sysselsettingen i Norge vokser, og særlig i privat sektor:

"145 000 flere har kommet i jobb fra tredje kvartal 2021 til andre kvartal 2024, hvorav 84 pst. har kommet i privat sektor. Den registrerte arbeidsledigheten er lav i historisk sammenheng. Mange sektorer opplever knapphet på arbeidskraft."

Men denne påstanden ligner på noe vi har sett før? Hvorfor velger regjeringen å telle antall sysselsatte fra tredje kvartal 2021? Et helt logisk svar på det er at dagens regjering tok over nesten da, tidlig i fjerde kvartal 2021. Problemet med å sammenligne med 2021 er at det fortsatt var pandemi, og det gikk plutselig fort oppover da restriksjoner på reiser og uteliv ble fjernet. Noe som gjorde at allerede i Nasjonalbudsjettet 2023, som ble lagt frem høsten 2022, fikk vi forklart at den sysselsettingsveksten Vedum fortsatt snakker om nå i 2024, i all hovedsak hadde skjedd høsten 2022:

"Det er høy aktivitet i norsk økonomi. Den registrerte arbeidsledigheten har ikke vært lavere siden 2008, og sysselsettingen er høy. Aldri før har flere nordmenn hatt en jobb å gå til. Siden andre kvartal i fjor har det blitt om lag 150 000 flere sysselsatte."

Hvor skal vi finne bedre svar?

Det er tre ting som slår meg med disse to sitatene fra 2022 og 2024. Det ene er hvor optimistisk regjeringen var i 2022. Pilene så ut til å peke riktig vei. Mange flere var kommet i jobb etter en tøff pandemi og det gikk mot lysere tider. Det andre er hvor fristende det er tilpasse tallene slik at historien høres litt bedre ut. For eksempel tar omtalen av sysselsettingen i det første sitatet utgangpunkt i 2. kvartal 2021, da enda flere var utenfor arbeidslivet, mens det senere ble sammenlignet med 3. kvartal 2021. Men hvorfor ikke justere startpunktet videre, slik at vi ser klarere hvordan økonomien går nå? 

Og her er den tredje utfordringen. Hvor er det noen bedre beskrivelser enn dette av hvordan det har gått i norsk økonomi det siste året, og hvor kan vi finne gode prognoser på hvordan det kommer ti å gå i tiden som kommer? Tallene finnes, både de historiske og prognosene fremover, og de er ikke hemmelige. Noen av dem er med i tabeller og tekst i det nevnte Nasjonalbudsjettene, og er lette å finne. 

Jeg har også noen andre forslag, men tar gjerne imot gode innspill og korreksjoner når det gjelder hva som er viktigst for å gi et mest mulig realitisk bilde at tilstanden i norsk økomi. Og jeg har valgt ganske mange, hele 10, for å ikke bli beskyldt for å håndplukke ting støtter et bestemt syn.

1. Sysselsetting, arbeidsledighet og ledige jobber:

Jeg er helt enig med regjeringen i at dette er viktig indikatorer på om det står bra til i norsk økonomi, og dette er viktige ting å følge med på, både på kort og på lengre sikt. Både virkememidler og insentiver for å få flere i arbeid, og for å få tilgang på nok kompetanse til å fylle behovene i arbeidslivet, har en sentral plass i perspektivmeldingen, i hvert fall på et veldig overordnet og lansiktig plan. I det kortsiktige bildet innrømmer nasjonalbudsjettet at den sterke sysselsettingsveksten i privat sektor da vi gikk ut av pandemien ikke har vedvart men at det tvers imot er litt mer vekst i den offentlige sysselsettingen nå:

"Det siste året har veksten i privat sysselsetting avtatt, mens offentlig forvaltning har stått for en større andel av den samlede veksten."

Grafen til venstre hentet fra Nasjonalbudsjettet 2025 viser jo netopp hvordan det fra litt ut i 2022 og frem til nå har vært en temmelig utvikling i sysselsettingen. Da hadde det vært ryddigere å kommunisere det i stedet for å fortsette å fortelle om en kraftig oppgang som ikke er der lenger.

Litt urovekkende er det også at arbeidsledigheten i følge Nasjonalbudsjettet kryper sakte oppover, mens antall ledige stillinger, som har vært relativt høyt og stabilt, nå er på vei ned, i følge siste tall fra Statistisk sentralbyrå. Nå er det riktignok slik at det er mange ledige jobber i Norge, og det er i seg selv en utfordring for vekstkraften i økonomien når ledige jobber ikke fylles, men SSBs tall viser som sagt at det er en nedgang:

"Det var 99 800 ledige stillingar i 2. kvartal 2024. Det er ein nedgang på 17 100 stillingar sidan førre kvartal, viser sesongjusterte tal frå statistikken Ledige stillingar. – Heilt sidan starten av 2022 har det vore stor etterspørsel etter arbeidskraft i arbeidsmarknaden, med over 100 000 ledige stillingar kvart kvartal. Med unntak av førre kvartal har det vore ei avtakande utvikling det siste året, og no har nivået så vidt bikka under 100 000 stillingar."

2. Kronekursen

En viktig indikator når det gjelder tilliten til et lands økonomi er hvor mye andre er villige til å betale for landets valuta. Styrkeforholdet mellom kroner og de store valutaene i verden, euro og dollar, har blitt betydelig svekket i løpet av de tre siste årene. Så kan man sikkerrt argumentere for at det kan være flere ulike grunner til at det er slik, og kanskje har små land en særlig ulempe i vanskelige tider med å ha en egen valuta som skal forsvares. 

Men uansett sier kronekursen en hel del om tilliten til styringen av Norge. Heller ikke relativt høy oljepris ser ut til å hjelpe, slik det gjorde før. Er det fordi olje- og gassinntektene over tid skal fases ut av norsk økonomi og at det ikke er en fordel å bli stadig mer oljeinntektsavhengig når vi egentlig skal bli mindre oljeavhengige? Overgangen til å i større grad leve av andre sektorer og bransjer i privat sektor, enn olje og gass er i hvert fall ikke blitt enklere.

3. Rentenivået

Høyt rentenivå betyr at penger koster mer. I Norge virker det ikke som det kommer noen snarlig rentenedsettelse. Vi har et høyere rentenivå enn mange andre land og Nasjonalbudsjettet 2025 illustrer det godt i en egen graf som viser hvordan renten er allerede er satt ned i Sverige, USA, euro-sonen og UK. Det er i følge Nasjonalbudsjettet varslet ytterligere rentenedsettelser i både USA og i Sverige. 

"Både Riksbanken i Sverige og Den europeiske sentralbanken (ECB) for euroområdet har allerede satt ned styringsrenten flere ganger i år. Riksbanken med 0,25 prosentenheter i mai, august og september, og ECB med 0,25 prosentenheter i juni og september. (...) Også sentralbanken i Storbritannia, Bank of England (BoE), satte ned renten med 0,25 prosentenheter i august. Sentralbanken i USA, Federal Reserve (Fed), fulgte etter med et første rentekutt på 0,5 prosentenheter i september."

4. Handelsbalansen

Fra slutten av 2021, gjennom 2022 og litt inn i 2023 hadde Norge et rekordhøyt handelsoverskudd. Slik er det ikke nå. Statistisk sentralbyrå kan fortelle i sin oppdtaterte statistikk fra oktober i år at handlelsoverskuddet er det laveste siden sommeren 2021. Oljeprisen har gått ned og gassprisene er langt unna det de var i 2021.

Det som kanskje er viktige i denne sammenhengen, og på sikt, er hvordan det såkalte "fastlands-Norge" går. Tross lav kronekurs, som hjelper eksortbedriftene, og god fart i lakseeksporten i det siste, er eksporten fra fastlands-Norge ganske flat. Det der mange enkeltbedrifter og næringer som klarer seg godt, men trekker vi fra oljen har Norge et stort handelsunderskudd. Det er i dag ingen næringer som er i nærheten av å fylle dette gapet.

5. Igangsetting av nye boliger

Mens handelsbalansen gir et bilde av hvordan det står til med eksportindustrien, gir tallene for igangsetting og ferdigstilling av nye boliger et bilde av hvordan det står til viktige deler av næringslivet som er avhengig av hjemmemarkedet. Mens svak kronekurs kan være bra for eksportbedrifene, er det ikke bra for de som importerer materialer, og kanskje også arbeidskraft, for å bygge noe eller som levere produkter i det norske markedet. De som bygger nye boliger er slike aktører.

Og som statistikken fra Boligprodusentene viser så går det ikke bare litt dårlig med boligbyggingen i Norge nå, det går fryktelig dårlig. Utsiktene fremover er er heller ikke særlig gode, det er svært langt opp til et "normalnivå" og det i en situasjon der det er underskudd på nye boliger i forhold til det egentlige boligbehovet, men problemet er at kostnadsnivået og rentenivået gjør at få nye boliger blir bygget.

6. Produktivitetsutviklingen

Produktiviteten er ikke noe som svinger fra kvartal til kvartal, eller endrer seg markant fra det ene året til det neste, men det har vært en lang nedgang i produktivitetsveksten som har rammet både Norge og andre land. Statistisk sentralbyrå skriver dette i Nasjonalregnskapet 2023 om utviklingen de siste årene, og hvordan produktivieteten de siste årene ikke har tatt seg opp igjen til nivået før pandemien:

"Fra 1970-årene og fram til 2000-årene vokste arbeidsproduktiviteten i markedsrettet virksomhet med godt over 2 prosent, men de neste tiårene har den bremset ned. I perioden 2020-2023 har arbeidsproduktivitetsveksten vært spesielt lav, på kun 0,3 prosent i snitt. Dette skyldes i første omgang at produktiviteten falt betydelig under koronapandemien, og den har ikke vokst nok til å motvirke dette i etterkant. Den gjennomsnittlige TFP veksten var enda litt lavere, 0,1 prosent Industri og annen vareproduksjon har en nedgang i produktiviteten i denne perioden, mens tjenesteproduksjon viser en svak vekst."

Det har den siste tiden vært en diskusjon mellom økonomer i spaltene i Dagens Næringsliv om denne nedgangen i produkitivitetsvekst er ekstra stor i Norge, eller om andre land i Europa, og kanskje også USA, er i samme situasjon. Her kan det være grunn til å minne om hva OECD rapporten om Norge fra i sommer sa om at vi har en dårligere utvikling enn landene vi liker å sammenligne oss med:

"Norway is one of the most productive countries of the OECD, but at around 0.5% per year productivity growth is clearly below the OECD average of around 1%. Without oil, productivity growth would have been even lower (it was around 0.8% in the oil sector). Moreover, the share of employment in startups is below other Nordic countries except Sweden, and post-entry growth of firms among the lowest, suggesting weak business dynamism".

7. OECDs rapport om Norge

Jeg skal ikke gjenta alt jeg skrev i juni på bloggen om denne gode rapporten om norsk økonomi, men lenker til innlegget her. Rapporten går igjennom kortsiktige utfordringer knyttet til blant annet kronekurs og rentenivå, men er mest opptatt av langsiktige og mer strukturelle problemer i norsk økonomi, som produktivitetsutviklingen, balansen mellom offentlig  og privat sektor, problemet med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft til kunnskapsintenisivt arbeidsliv, og særlig helsetjenestene, industriproduksjon utenom olje og gass, og mye annet. Her er et sitat om offetnlige utgifter sammenlignet med andre land:

"...government spending is the highest in the OECD. Public sector spending amounts to more than 60% of mainland GDP. Disregarding the upward blip in spending during the pandemic, public spending has drifted up in Norway, contrary to the OECD average and developments in Denmark and Sweden. Even after considering measurement issues, spending remains very high. Government employment amounts to one third of total employment, which is nearly double the OECD average. The general government mainland tax revenue to GDP ratio is also among the highest in the OECD, despite the sizeable oil revenues."

8. NHOs medlemsundersøkelser

En annen og supplerende måte å vurdere hvordan det egentlig går i økonomien og i næringslivet er å spørre bedriftene hva de mener selv. Det er dette NHO gjør i sine medlemsundersøkelser som gjennomføres hver måned, og der bedriftene blir spurt både om de vurderer markedssituasjonen som positiv eller negativ nå, og også om de vurderer fremtidsutsiktene som positive eller negative. 

I denne undersøkelsen er det undersøkt hvordan de ulike bransjene innenfor NHO ser på fremtidsutsiktene. I oktober-undersøkelsen har det snudd i negativ retning i de aller fleste av NHOs bransjer, med byggenæringen som den klart mest pessimistiske. Men pessimistene er flere enn optimistene også Norsk Industi og Sjømat Norge, til tross for at eksportindustrien skulle tjene på lav kronekurs. 

9. Abelias omstillingsbarometer

En annen, mer helhetlig og mer langsiktig måte å vurdere fremtidsutsiktene for norsk næringsliv finnes i Abelias omstillingsbarometer, en ganske omfattende sammenligning av rammevilkår for det kunnskaps- og  teknologibaserte næringslviet i Norge sammenlignet med andre land. Her er det forhold som kompetansetilgang og kompeanseutvikling, rammebetingelser for forskning og innovasjon, tilgang på risikokapital, digital infrastruktur, offentlige digitale tjenester og rammebetingelser for grønn omstilling som måles med et stort batteri av indikatorer. Rapportens innledende konklusjon er at:

"Abelias omstillingsbarometer måler Norges evne til omstilling relativt til andre land. Blant de 21 landene Norge sammenlignes med på utvalgte indikatorer, ligger Norge midt på resultatlisten. Resultatene fra årets barometer viser en negativ utvikling på en rekke områder som er viktige for Norges omstillingsevne. Barometeret indikerer at Norge har mangel på relevant kompetanse, virksomhetene sakker akterut i bruk av muliggjørende teknologi og entreprenøraktiviteten og risikokapitalinvesteringer er synkende i Norge relativt til andre land."

10. Investeringsvilje og entreprenørskap

Hvor går den kompetente og risikovillige private kapitalen vi er avhengige av for å skape flere nye bedrifter og fremtidsarbeidsplasser i Norge? Flytter det flest investorer inn i Norge eller ut av Norge? Hva skjer når gründerne har kommet gjennom første fase og skal ansette flere og utvide?  Hvordan ser investorer på markedsutsiktene for virksomheter som skal gjøre den skaleringen på de som har hovedkontor i Norge? 

Det er kanskje her det er aller størst grunn til å være urolig. Det er bekymringsfult og får langsiktige negative virkningene når investorer med god kjennskap til landet og til næringsliv, markedsforhold og verdikjeder og bransjestrukturer flytter ut. Dette er et område som hadde fortjent bedre statistikker og mer kunnskap som en del beslutningsgrunnlaget om hvordan skattesystemer og andre rammebetingelene for forskning, innovasjon og eierskap i næringslivet skal innrettes. 

Fremtidens digitale Norge - Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024 - 2030

Regjeringens la frem en ny digitaliseringsstrategi, "Fremtidens digitale Norge - Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024-2030", for litt over to uker siden. Det er et dokument som er ganske kort, på under 100 sider, med ganske stor skrift og mye illustrasjoner. På denne nokså begrensede plassen har regjeringens oppgave vært å redegjøre for sine strategier for digitialisering i sin fulle bredde. Det er en krevende oppgave.

Jeg har bevisst ventet med å skrive om den nye digitaliseringsstrategien til etter at statsbudsjettet ble lagt frem, for å kunne skrive mer presist om sammenhengen mellom mål og virkemidler i digitaliseringspolitikken. Hvis en regjering vil satse på noe i offentlig regi, i form av nye virkemidler for næringslivet eller i form av nye tiltak på tvers av sektorer og etater, så koster det noe. Og selv om målet er å sørge for effektivisering og gevinster på sikt, så koster det noe først. Da kommer man ikke utenom at strategi og et statsbudsjett må henge sammen.

Et interessant grep regjeringen har gjort er å ta for seg hele bredden i digitaliseringspolitikken, digital kompetanse, næringsrettet digitalisering, sammenhengende digitale tjenester, økt digital deltagelse, mobil og bredbånd, kunstig intelligens, og alt det andre, i form av en regjeringsstrategi og ikke i form av et dokument som diskuteres og forankres i Stortinget, gjerne en Stortingsmelding. Fordelen med en bredere politisk debatt og behandling og forankring i Stortinget er åpenbar, spesielt for den langsiktige levetiden til mål og et veikart av denne typen. Men regjeringen har et slags svar på hvorfor det denne gangen kan holde med en strategi,  som jeg kommer til om et lite øyeblikk.

Det gode, det uklare, det som mangler - og statsbudsjettet

Noen ord om struktur og kapitellrekkefølge først. Innledningsvis er det et kort og ganske godt forord signert av statsministeren og digitaliseringsministren som forteller at digitalisering ikke er noe mål i seg selv. Det er andre mål i for samfunnet som er viktigere, og aller viktigst er menneskene. Men, gjort på riktig måte, kan digitale tjenester gjøre oss bedre til å oppnå andre og viktigere samfunnsmål. Deretter kommer hoveddelen av dokumentet, som merkelig nok hopper rett inn i et mål om at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land i 2030, uten nevneverdig andre forklaringer enn at vi er nummer 4 i verden i dag. Dette hovedmålet er utstyrt med 14 delmål for 2030 som skal bidra til dette.

Utover i dokumentet beskrives det hvordan alt regjeringen skal fikse finnes innenfor ti tematiske områder  Fem av disse beskrives som "å styrke forutsetningene for digitaliseringen",  og handler om ting som kompetanse, fysisk infrastrtruktur, styring og samordning, og sikkerhet og beredkap, mens de fem andre kalles "å øke innsatsen for prioriterte områder" og dreier seg om temaer som datadrevet innovasjon, grønn omstilling og kunstig ingelligens. Akkurat hvordan noe er blitt en forutsening og noe annet er blitt en prioritering, er nok litt tilfeldig. 

Også dissse kapitlene er utstyrt med noen mål, som er litt andre enn de 14 målene for 2030. Det er litt forvirrende. Og så dukker det også opp minst minst 100 kulepunter som omtales som tiltak, og som i varierende grad er egentlige tiltak, men i stedet for å gå gjennom dette litt forvirrende mål-og tiltakshierarkiet, eller ta en kronologik gjennomgang av de ti kapitlene om forutsetninger og prioriteringer, vil jeg heller skrive om to ting jeg synes er virkelig bra med denne strategien, noen ting som er ganske mangelfulle, og i beste fall uklare, og til slutt noen ord om sammenhengen mellom digitaliseringsstrategi og statsbudsjett.

Det gode

Det er to virkelig positive ting ved denne digitaliseringsstrategien. Det ene er den ekstremt tydelige plassen EU-prosesser, EU-regelverk og EU-virkemidler for omstilling og innovasjon har blitt tildelt i norsk digitaliseringspolitikk. Jeg tror aldri jeg har sett et så EU-positivt norsk regjeringsdokument noen gang. Dokumentet er gjennomsyret av beskrivelser av at det er EU-lover og -reguleringer som er og må være avgjørende for Norge, og som gir oss både beskyttelse og mulighetsrom. Allerede under den første av forutsetningene for digitalisering, i et kapittel som heter "Forsterke styring og samordning i offentlig sektor", omtales EUs avgjørende betydning for norsk digitaliseringspolitikk over flere sider, der det blant annet står at 

"Svært mye av EUs politikk på digitaliseringsfeltet påvirker Norge. Det meste av regelverket blir norsk rett gjennom EØS-avtalen, og Norge deltar i flere EU-programmer. DIGITAL-programmet representerer et fellesløft for å øke europeiske bedrifters konkurransekraft, sikre bedre og mer effektive løsninger for offentlig sektor, danne grunnlag for en grønn omstilling og styrke Europas digitale sikkerhet og suverenitet."

Den lange omtalen av EUs betydnig for Norge er også fulgt opp av tre strekpunkter som er prisverdig konkrete på at Norge både skal bli bedre til å innføre EU-lovgivning raskt, skal delta aktivit i utformingen av EUs programmer på digitalisesringsområdet og at vi skal foreta en helhetlig vurdering av norsk deltagelse i EUs kommende programmer. Åpenbart for å ta en mer strategisk rolle, og  prøve å påvirke mer. Også i de andre kapitlene i stategien har omtalen av EU fått en helt sentral plass, enten det gjelder næringsretet forskning og innovasjon, den grønne og digitale transformasjonen, EUs Open data spaces for deling av data, kunstig intelligens og AI Act, eID og digital lommebok, digital sikkerhet og beredskap, personvern og innsats for å regulere de store plattformselskapene i Digital services Act. EU er over alt i den norske digitalsieringsstregien, og det er bra.

Kontinuitet og forankring

Det andre som er veldig bra, og som er ekstra viktig når dette dokumentet ikke blir forankret i Stortinget, er at det er gode henvisninger til forrige regjerings mange stortingsmeldinger og strategier om digitalisering. Det understrekes sterkt mange steder at regjeringen ikke har lagt ut på noen helt ny kurs, men bygger på en kurs som er pekt ut tidligere, og som det nå skal bygges videre på.

Digitaliseringsstrategien peker på begytningen av arbeidet som er gjort med livshendelser og sammenhengende tjenester, som er forankret i den forrige digitaliseringsstrategien for offentlig sektor. Det løftes frem gode virkemidler som Stimulab for bruk tjenestedesgn og systemdesign i tverrgående omstillingsprosesser, og medfinansieringsordningen for offentlige digitaliseringsprosesser. Det blir også vist til stortingsmeldingen om datadravet økonomi og innovasjon (Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs – Datadrevet økonomi og innovasjon,) og til prinsipper som ble fastsatt i den nasjonale strategien for kunstig intelligens fra 2020. 

I og med at det har gått litt langsommere i digitaliseringspolitikken i det siste, er det bra at denne kontinuiteten vektlegges, og at ikke alt som er beskrevet før behøver å gjentas i den nye strategien. Det viktigste er å gjøre tingene. Og på noen områder har det gått fremover. Det vil bli fremmet nye lover om datadeling, basert på EU-regelverk, det skal behandles en ny lov og elektronisk kommunikasjon, som bygger på en Stortingsmelding om den digitale grunnmuren fra forrige periode, og både cybersikkerhetsutfordringer og kriminalitetesbekjempelse har fått en mer sentral plass i den overordnede digitaliseringspolitikken nå. Det er bra og det er nødvendig.

Det uklare

Så er det dessverre mye som ikke er så klart i digitaliseringsstrategien. Målene, i form av 14 mål for 2030 og et sett med ytterligere mål som innleder de ti kapitlene, er nokså fragmenterte og til dels også overraskende detaljorienterte med tanke på at mye kan skje når det gjelder teknologiutvikling før 2030. Det beskrives godt at ting skal være tverrektorielle, på tvers av offentlige-privat, på tvers av stat-kommune og på tvers av sektorer, men hvor er egentlig virkemidlene og insentivene for å få det til? Det er til ogs med uklart om dagens satsinger på "livshendelser" fortsatt gjelder. Selv om noen av disse er nevnt som noe positivt som det er arbeidet med før, er det ikke sagt noe om det finnes eksisterende eller nye "livshendelser" skal jobbes med fremover. 

Til tider virker strategien som en slags kommentar fra utsiden til ting som foregår i samfumfunnet, men der fofatterne har glemt at de styrer landet, og må ta ledelen og sette igang nye ting selv. Hvor er for eksempel oppfølgingen av utredningene om ny arkivlov og ny forvaltningslov? Hvor er formuleringene om hvordan insentivene for mer og bedre datadeling skal jobbes med, slik at etater ikke taper på å gjøre ting for andre? Og hvor er sorteringen i den norske tilsynsstukturen som skal gjøre oss bedre harmonisert med det EU-regelverket som er så viktig for norsk digitaliseringspolitikk?

Og her er det kanskje den største pussigheten i denne strategien ligger. På områder som staten og regjeringen selv har ansvar for og kontroll på, og kan beslutte hvordan det skal satses og organiseres, er det unødvendidg å nøye seg med abstrakte og luftige mål. Man kan beskrive hva man skal gjøre, helt konkret. Rikrevisjonen har skrevet mange rapporter om hvordan ting som burde henge sammen, ikke henger sammen. Så det burde ikke være så veldig vanskelig å forelle mer om hva som skal til for å løse problemene, enten det handler om deling av tilsynsdata, modernisering av forsvarets ikt-systemer, oversikt over hvem som eier hva i Norge eller om det skal være utskiftning av eller lapping av huller i politiets digitale systemer. Det er rart at en digitaliseringsstrategi fra en regjering som har ansvaret for disse områdene er så uklar på hva som skal skje på akkurat de områdene de har ansvaret for.

Jeg må også nevne tiltakene i dokumentet, eller det som omtales som tiltak, og som det er over 100 av, Det varierer hvor handlingsorienterte disse tiltakene er. Seks av dem inneholdet ordet "utrede", hvis jeg ha talt riktig, og fem av dem har med ordet "vurdere". Når det i tillegg er ganske mye bruk av ord som "styrke" og "videreutvikle" om ting som ikke akkurat fremtår som veldig sterkt eller utviklet i utgangspunktet, så tar jeg meg i å ønske meg noe mer konkret. 

Noe viktig mangler

Vi lever i en tid der mye er blitt vanskeligere enn før. Europa faller bak USA og Kina når det gjelder å være i forsknings- og innovasjonsfronten. Klima- og naturutfordringer gjør at vi ikke bare kan forlenge dagens trender, vi må omstille. Produktiviteten vokser mindre enn før. Mange har fått dårligere råd. Og vi sliter med å effektivisere i offentlg sektor og å løse komplekse tverrsektorielle utfordringer. Når forordet i denne digitaliseringsstrategien slår fast at digitalisering ikke er et mål i seg selv, er det synd at den ikke bruker mer plass på det som er de store problemene som ikke blir løst godt nok, og som digitaliseringen kan bidra til å løse. En slik kobling burde vært sterkere på områder som:

• Næringslivsvekst, omstilling og verdiskaping. I en situsjon der olje og gassinntektene går ned og  demografiske endringer gjør at offentlige utgifter stiger, og Europa ikke hanger med i den teknologiske konkurransen med USA og Kina, der det opplagt at rammevilkår for næringslivet burde ha en helt sentral plass. Jeg leser for tiden i EUs rapport om fremtidens konkurransesituasjon, skrevet av et utvalg ledet av Mario Draghi, og skal blogge om den ganske snart. Det er en enorm forskjell på toneleiet i Draghis rapport og i den norske digitaliseringsstrategien.
• Tverrsektorielle og tverrgående utfordringer. Vi trenger mer konkrete oppskrifter på hvordan datadeling og digitalisering, og gjerne med kunstig intelligens på toppen, kan bidra til å løse utfordringer på tvers. Stategier for at hvordan digitaliseringen skal bidra bedre til det grønne skiftet, til et styrket totalforsvar, til å bekjempe ungt utenforskap, til en mer brukervennlig mobilitetssektor osv. Og hvor ble det av livshendelsene og de sammenhengende tjenestene? Hvor ble det av målet fra forrige digitaliseringsstrategi for offentlgi sektor om å ha en personlig digital assistent som ser deg som innbygger, og dine behov, og ikke bare håndterer etatenes tjenester hver for seg?
• Styring og ledelse: Hvordan ser "beslutningsarkitekturen" ut i et land som er det mest digitale i verden i 2030? Det kan vel umulig være helt identisk med måten vi styrer sektorer og forvatlningsnivåer i dag, med ettårige budsjetter og en ganske mangelfull verktøykasse for å å utforske, rigge og organisere tverrgående invitiativer og tjenester, og å avklare økonomiske, juridiske, miljømessige og sosiale hensyn? Hvordan designer man verdens beste beslutningssystem og gjennomføringssystem på disse områdene? 

Et stort hull

Tilbake til statsbudsjetet igjen, som jeg ventet på før jeg skrev noe. Det er et stort gap, i hvert fall på kort sikt, mellom digitaliseringsstrategiens ambisjoner og statsbudsjettet som kom uken etter. Mange har kommentert det (blant annet Arild Haraldsen som skriver om "Der de store visjonene møtes for å dø"). Nå sier digitaliseringsstrategien riktignok i det korte avslutningskapitlet om "Økonomiske og administrative konsekvenser", at vi burde gjort det annerledes:

"Stadig mer av digitaliseringen i offentlig sektor skjer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og i samarbeid med næringslivet. Strategien tar derfor særlig for seg tverrgående problemstillinger. Skal vi lykkes med strategien, må alle departementer ta en aktiv rolle og ta ansvar for å realisere ambisjonene i strategien."

Men de som trodde at dette betyr at statsbudsjettet uken etter ville følge opp denne kloke, lille analysen av å gjøre ting i sambarbeid med næringslivet, og på tvers av sekorer og forvaltningsnivåer, må ha glemt å lese hele siden med tekst. For der står det også at:

"Utgangspunktet er at tiltakene som kan få økonomiske konsekvenser for statlig sektor, skal kunne dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene til de berørte departementene. Tiltakene som krever utredning, skal utredes i henhold til utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21168 om samfunnsøkonomiske analyser. De økonomiske konsekvensene av målene og tiltakene i strategien må håndteres innenfor de ordinære budsjettprosessene."

Dette er ikke noe nytt, eller spesielt overraskende, det er bare slik systemet er. Tiltak skal dekkes innenfor rammen til det berørte departementet. Og om tiltakete ikke har noen åpenbar eier er det ingen som vil kjempe for det, og ingen ramme å ta pengene fra. Det ble veldig tydeliggjort da statsbudsjettet kom i forrige uke, for det er ikke spesielt mye av det som står i digitaliseringsstrategien som blir fulgt opp. Og det skyldes ikke at det brukes lite penger i statsbudsjettet, tvert imot. Aldri har et statsbudsjett hatt så høye utgifter, eller brukt så mye oljepenger. Ja, det er jo blant annet derfor vi trenger mer satsing på digitalisering: for å øke produktiviteten og effekten av den offenetlige pengebruken.

Å bli best i 2030 kommer ikke av seg selv

Det betyr ikke at det ikke er digitalseringsprosjekter i statsbudsjettet. Både nye AltInn og Fremtidens innkreving skal få mer penger, Politiet har fått penger til å lappe på sine utdaterte it-løsninger og bekjempe kriminalitet og hvitvasking. Forsvaret har mye penger, og mye de skal gjøre. Det er også en rekke andre tiltak begrunnet i sikkerhet i ulike offetlige registre. 

Men hva med satningene på tverrgående og mer fremoverlente tiltak begrunnet i at vi ikke kan fortsette som nå når det gjelder klima og miljø, sikkerhet og beredskap, materalsirkularitet eller fremtidens mobilitetsløsinger? Hvis vi skal være verdens mest digitaliserte land i 2030 må vi vel gjøre mye mer der de største uløste problemene finnes? Noe som innebærer at vi må rigge styring, ledelse, samhandling og digitale fellesløsningen slik at de svarer bedre på denne type utfordringer? 

For eksempel investere i geodataforvaltning og -gjenbruk av data som gjør det mulig å utvikle digitale tvillinger. Investere i fremtidens automatiserte saksbehandlingsløsninger der innbyggeren er i sentrum? Og i fremtidens systemer for datadeling og innrapportering fra bedrifter som er fleksible, med datene i sentrum, og kan håndtere stadig nye krav til miljø- og bærekraftsrapportering. Jeg har vanskelig for å tro at verdens mest digitaliserte land i 2030 kan bli det uten å bli betydelig flinkere på å koble teknologiens muligheter sammen med endringer i måten vi styrer, beslutter og gjennmfører.

Statsbudsjettet 2025 - en leseguide

Jeg har laget en liten leseguide som kan være til hjelp når man skal finne fram i statsbudsjettets mange dokumenter. Hvor skal man egentlig begynne, og hvor finner man de forskjellige kapitlene, postene, begrunnelsene og analysene? Dokumentbunken er diger, også i  den digitale versjonen, og det er ikke uten videre enkelt å vite hva som står hvor. Hvor kan man starte?

Hvor man bør begynne sin statsbudsjettreise er litt avhengig av hva man er mest opptatt av å finne. Har man et spesielt tema, eller en konkret bevilgning, man er særlig opptatt av blir strategien litt annerledses og direkte enn om man her jakt etter et helhetsinntrykk av budsjettet, eller er mest opptatt av analyser av tilstanden i norsk økonomi. Det fine med statsbudsjettet er at det er inndelt slik at det fullt mulig å finne akkurat det man er opptatt av å få svar på, en bestemt skatt eller en ny riksveiinvestering, uten å måtte lese alt det andre. 

Samleside om statsbudsjettet

Uansett hva man er mest interessert i å finne informasjon om, vil jeg sterkt anbefale samlesiden Statsbudsjettet 2025 som utgangspunkt for jakten. Der finner man finanstalen i Stortinget, en alfabetisk stikkordsliste, og fykesoversikter, men det aller viktigste er lenken til siden Statsbudsjettet 2025: Dokumenter og pressemeldinger, en samleside med oversikt over alt som er av formelle budsjettdokumenter, men også alle pressemeldingene departementene har skrevet for for å reklamere for innholdet i eget budsjett. Det er flere pressemeldinger fra hvert departement om ulike temaer de har ansvaret for.

Hvor skal man så begynne å lese? Som en oppvarmingsrunde vil jeg faktisk anbefalle å se litt på alle pressemeldingene fra de ulike departementene, i hvert fall på områder man er særlig intessert i. De innholder riktignok nesten bare gladsaker, og lite av det negative og vanskelige, men de er gjerne korte, poengterte, og er en effektiv måte å få inntrykk av hva departmentene er mest opptatt av å fortelle at de gjør.

Gul bok

Skal man sette seg ordenlig inn i helheten i statsbudsjettet og vil gå grundigere til verks ved å lese om i prioriteringene i stort og på alle departementsområdene, men uten å bruke mange dager på det, vil jeg anbefale å lese starten på Gul bok, eller Prop. 1S (2024-25) Statsbudsjettet 2025, som den formelt heter. På de første 40 sidene i dette dokumentet er det en kompakt gjennomgang av hovedprioriteringene på alle departementesområdene, en veldig effektiv måte å få en helhetsoversikt. Noe som kanskje også kan gi plusspoeng i lunsjpausen på jobben eller på familieselskaper.

Leser man videre i Gul bok finner man også oversikter over hvordan ulike utgiftsområder og sektorer har utviklet seg over flere år fram til nå, og oversikter og flerårige virkninger av statsbudsjettet og hvordan dette påvirker handlingsrommet fremover. Viktig og nyttig informasjon i et system som er veldig fokusert på ett-årige budsjetter. Ja, her er det er også en omtale av arbeidet Finansdepartmentet har satt i gang for å se på mulige reformer i budsjettarbeidet (kapittel 8.3), noe jeg blogget om her for noen dager siden.

Nasjonalbudsjettet

En noe annen type viktig helthet og kontekst finner man i dokumentet som heter Nasjonalbudsjettet 2025. Dette er stortingsmeldingsdelen av statsbudsjettet, der man ikke finner budsjettallene og vedtakene, men beskrivelsen av hvordan det ser ut i internasjonal og norsk økonomi, hva prognosene er for norsk økonomi og arbeidsmarked fremover, og hva regjeringens økonimiske politikk og prioriteringene i statsbudsjettet går ut på. Her finner man alle de interessante grafene og tabellene som viser utviklingstrekk og sammenhenger vi bør bry oss om.

Nasjonalbudsjettet har også noen faste kapitler hvert år der temaene er skatte- og avgiftsopplegget i stort, behovet for økt produktivitet i næringslivet og i offentlig sektor, det vil si hvordan vi kan oppnå bedre utnyttelse av kompetanse og penger. Her er det også oversikt over utviklingen i næringsstøtte, både direkte i form av ulike tilskudd, og indirekte, i form av skattesubsidier til enkeltnæringer, og hvordan disse har utviklet seg over tid. Det er også en omtale av hvordan vi måler velferd, livskvalitet og levekår, og sammenligner oss med andre land, omtale av økonomisk ulikhet og det er her man finner omtalen av forvaltningen av statens pensjonsfond.

Alle som har en særlig interesse i å studere inntektssiden i statsbudsjettet, skattene og avgiftene, og hvilke endringer som foreslås for neste år, må lese dokumentet som heter Skatter, avgifter og toll 2025, et av de tykkeste dokumentene i bunken, på over 300 sider. I år er det nok enda flere enn vanlig som er opptatt av hvordan beskatning av næringsliv og av norsk eierskap utvikler seg. Dokumentet omtaler både store overordnede spørsmål nasjonalt og internasjonalt, men går også langt ned i detaljene på alt som har med de enkelte skattene og avgiftene å gjøre. 

Departementens budsjettproposisjoner

Så er det slik at alle departmentene legger frem sin egen budsjettproposisjon. Her alle tallene, inntekter og utgifter, og det er her man finner svaret hvis man lurer på hvordan en bevilgning blir i 2025, eller om et konkret prosjekt har fått penger eller ikke. Det er også her man finner mer informasjon når man vet at et område har fått mer penger, men lurer på hvordan pengebruken skal innrettes mer konkret. For å ta et par eksempler. Hvis man lurer på hva den store statsingen i "Gjengpakke 2" handler om (Gjengpakke 1 kom i revisjonen av årets budsjett i juni), og hvordan Politiet, påtalemyndighetene og andre skal bruke pengene, må man lese om det i Justisdepartementets budsjettproposisjon. De samme gjelder ting man lurer på når det gjelder hvordan det jobbes med nytt nødnett (det tilhører DSB) eller hvordan budsjettsituasjonen er i Nasjonal sikkerhtsmyndighet (NSM) etter et noe uvanlig låneopptak i fjor. 

Lurer man på om helseminister Vestres snakk om en ny stor helsereform er noe man finner spor av i statsbudsjettet, må man lete i budsjettproposisjonen til Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). Noen ny større reform er det vanskelig å finne spor av, men man kan les om at det blir mer penger til spesialisthelsetjenseten, begrunnet i demografi og endringer i finansieringssystemet. HOD har en generelt god samleoversikt over hvor ulike ting står, men spesielt fremoverlent er det ikke denne gangen. 

På samme måte er proposisjonen til Digitaliserings og forvaltningsdepartementet stedet man må gå hvis man lurer på om de friske formuleringene om innretning av mer tverrsektorielle satsinger i den nye Digitaliseringsstrategien blir fulgt opp allerede i 2025 (Det blir de ikke). Og skulle man lure på hvordan det går med nytt regjeringskvartal, og hva det koster, det, eller om man skal finne ut hvordan det står til med den nye felles it-plattformen som skal samle alle departementene, og skal utstyres med en helt ny driftsorganisasjon underlagt DFD, er det her man finner det.

Underliggende virksomheter

Også driftsbudsjettene til de underliggende statlige virksomhetene, budsjettene til virkemiddelorganisasjoner som Innovasjon Norge og Forskningsrådet, etater son NAV, Skatteetaten og statsforvalterne, og rammebevilninger til fylker og kommuner, finner man i deres respektive departementers budsjetter. Kunsten er å finne ut hvilke etater som hører hjemme i hvilket departement. Men noen ganger går det litt på kryss og tvers når det gjelder hvor pengene kommer fra. 

Ta for eksempel DOGA, en virkemiddelorganisasjon som har virkemidler som stimulerer til bruk av arkitektur og design for økt innovasjon i offentlig sektor og næringslivet. De hører organisatorisk til under planområdet i Kommunal og distriktsdepartementet (KDD), og får sin driftsbevilgning derfra. I år er den på 44,8 millioner kroner. Men dette er bare en del av bildet, for de viktigiste virkemidlene DOGA er utstyrt med kommer fra andre departementers budsjetter. Stimulab, som stimulerer til designdrevet tjeneste- og systeminnovasjon, konseptutvikling og brukerorientering i offentlige sektor, får sine penger via Digitaliseringsdirektoratet, som ligger under DFD. Og et viktig næringsrettet virkemiddel, Designdrevet innovasjonsprogram (DIP), ligger under Nærings- og fiskeridepartmentets budsjett. Det er gjerne summen av alle disse postene som betyr mest for tjenestetilbudet, men det er ikke så lett å finne frem for en leser. Og hvis det kuttes, slik Stimulab ble for at par år siden, står det i hvert fall ikke om det i pressemeldingene fra departmenentene.

Disse departementsvise budsjettdokumentene er som sagt veldig nyttige når det gjelder å gi oversikter over hva departementene har av mål og prioriteringer mer generelt, hvordan tidligere meldinger og strategier følges opp, og om det er noen nye initiativer på gang. For eksempel minner Justisdepartementet om at de skal legge frem en ny stortingemelding om totalberedskap senere i høst.

Hvis man er på jakt etter en oppdatert oversikt over hva som foregår i for eksempel forvarspolitikken, eller i samferdselspolitikken, er alltid budsjettproposisjonen et bra sted å starte.

Særlige vedlegg

Noen departementer har også separate vedlegg til budsjettproposisjonene sine med yttereligere informasjon. Klima og miljødepartementet gir ut en "Grønn bok" med regjeringens oversikt over status og planer i klimapolitikken, også ut over departemententets direkte ansvarsområder, mens Kommunaldepartementet gir ut et "Grønt hefte" som vier fordelingen av det kommunale rammetilskuddet til hver enkelt kommune, inntekter som kommunene bruker på mange sektorer. Dette er ikke tall Stortinget vedtar konkret, men er nyttige oversikter over konsekvens av andre vedtak Stortinget gjør.

Så er det viktig å huske på at Regjeringens statsbudsjett er et forslag, og ikke det endelig budsjettet. Det er Stortinget som vedtar statsbudsjettet i Norge. Frem mot jul skal partiene i Stortinget først lage sine alternative budsjetter, for å vise at at de har andre måter å prioritere, og så skal regjeringen forhandle med SV for å få et flertall for hovedtrekkene i sitt budsjettforsalg. Det kommer de etter all sannsynlighet til å klare, uten alt for mye dramatikk.

Evaluering av statsbudsjettprosessen

På mandag legger regjeringen fram sitt forslag til statsbudsjett for 2025, slik at Stortinget kan vedta det i løpet av høsten. Jeg har skrevet om en del statsbudsjetter her på bloggen, og noen ganger også gitt en form for leseveiledning med lenker, for å hjelpe folk finne fram. I går anbefalte jeg en bok, "Boken om statsbudsjettet", som er en glimrende innføring i hvordan det hele foregår, først i regjeringen og så i Stortinget, når statsbudsjettet blir til.

Men er dagens statsbudsjettprosess god nok? Bidrar den til de prioriteringene, den helheten og den omstillingen og innovasjonen som skal til? Får vi de de sammenhengende tjenetene vi trenger, hjulpet av digitale løsninger for å gjenbruke og dele data? Løser vi tverrsektorielle og komplekse utfordringer, som går på tvers av sektorer, for eksempel knyttet til klimaomstilling, samfunnssikkerhet og ungt utenforskap, på en god nok måte? 

Eller kommer selve budsjettprosessens innretning, rekkefølge og spilleregler i veien for helhet og sammenheng? Bruker budsjettprosessen i regjeringen og i Stortinget for lang tid på de mange små sakene og for lite tid på de store sakene?

DFØ-rapport om statsbudsjettprosessen

Vel, dette er noe ikke bare jeg som lurer på. Direktøretet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har gitt ut en rapport tidligere i år (nyhetssak her) om disse spørsmålene som heter "Evaluering av statsbudsjettprosessen". (Hvorfor rapporten på forsiden er datert september 2023, men først ble offentlig i april 2024 vet jeg ikke. Det er ligger kanskje noe interessant bak det, men det er ikke tema i denne bloggen). 

Rapporten fra DFØ omtaler selv at den er første del av en evaluering av statsbudsjettprosessen som er igangsatt av Finansdepartementet "for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten.". Arbeidet skal foregå i to faser, som er omtalt slik:

"Finansdepartementet har igangsatt en evaluering av statens budsjettprosess for å finne ut om den er hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten. Arbeidet er delt i to faser, henholdsvis fase 1 Kartlegging, og fase 2 Vurdering og anbefaling. DFØ har fått i oppdrag å gjennomføre fase 1 – kartlegging – av arbeidet. Hovedfokus for kartleggingen har vært budsjettprosessen i Norge, men vi har også beskrevet innretningen av budsjettprosessene i Sverige og Danmark."

Det er altså en kartlegging av dagens statsbudsjettprosess som er gjort, og hovedmetoden har vært å intervjue de mest sentrale aktørene som deltar i budsjettprosessen i departementene, det vil si de budsjettansvarlige og departementsrådene. I tillegg er det intervjuet flere ekspedisjonssjefer, noen virksomhetsledere i underliggende etater og noen nåværende og tidligere politikere. For å få kunnskap om hva folkene på innsiden av systemet mener om dagens budsjettprosess, og om de som sitter i ulike roller ser feil og mangler, og om de er enige med hverandre. Og det er de naturligvis ikke.

Utydelige prioriteringer 

Generelt er det ikke noe ønske på innsiden om å kaste helt om på hvordan statsbudsjettprosessen fungerer. Men samtidig sier rapporten at alle er enige om at prioriteringene blir veldig utydelige. I sammendraget formulerer DFØ det slik:

"Dagens prosess beskrives som velfungerende og forutsigbar. Samtidig kommer det frem at dagens budsjettprosess preges av utydelige prioriteringer. Det fremstår som en hovedårsak til utfordringer i og med prosessen, uavhengig av hvem vi snakker med. Informantene forteller at føringer oppfattes som, og i praksis er, lite bindende. Det fører til at det blir utarbeidet for mange satsingsforslag, som i for liten grad siles bort underveis i prosessen. Arbeidet med innsparinger er preget av spill og oppleves for lite målrettet. Budsjettprosessen preges ifølge informantene av for mye smått og for lite om det store."

Så sier rapporten at det ut over dette er nokså ulike syn på hva som kunne vært bedre. Mens politikerne vil ha større handlingsrom for å drive politikk, er de adminstrative topplederne mest opptatt av handlingsrommet for langsiktig strategi og å drive nødvendig omstilling. Og lederne av virksomhtene som gjør selve jobben etter at budsjettet er vedtatt er mest opptatt av forutsigbare budsjetter:

"Utover enighet om utydelige prioriteringer, varierer problemforståelsen mellom ulike grupper. Virksomhetsledere ønsker mer forutsigbare budsjetter. Budsjettledere er opptatt av at tekniske føringer ikke følges. Departementssjefer og ekspedisjonssjefer mener det er utfordrende med liten mulighet til å tenke strategisk og langsiktig, mens politikere er mer opptatt av at prosessen bør legge bedre til rette for politiske vurderinger. Hovedinntrykket fra intervjuene er at budsjettprosessen primært oppleves å være innrettet mot satsingsforslag og kutt. Den oppleves ikke å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene."

Det er også veldig interessant å lese om hvordan det svenske og danske systemet for å lage statsbudsjetter er innrettet. Begge steder er det en langt mer sentralisert, og da nødvendigvis mindre sektorisert, prosess. Langt færre satsingsforslag er med inn i budsjettkonferanser og ikke alle statsrådene er med. Det gjør det sannsynligvis lettere å få til større strukturelle og tverrgående reformer, men det er vanskelig å tenke seg i et system som vårt, der statsråder blir målt og vurdert på "seire" og "nederlag" i budsjettprosessen. 

Hvordan kunne en bedre prosess sett ut?

Hvordan kunne man designet en budsjettprosess som i større grad legger til rette for at nødvendig omstilling, effektivisering og tverrsektorielle satsninger får bedre betingelser? Og at det ikke er en enkelt statsråds seire og nederlag som får oppmerksomhet, men der analysene av hva som trengs, også ut over perspektivmeldingens veldig overordnede blikk, får større plass inn i selve budsjettprosessen.

Jeg har definitivt ikke alle svarene på det. Jeg tror heller ikke det er mulig eller riktig å erstatte alt vi gjør i dag med noe annet. Det er mye som fungerer og som har bidratt til at vi har solide statsfinanser i Norge. Men i møte med lavere oljeinntekter og flere utfordringer på utgiftssiden, der utviklingen går feil vei, er det behov for å ha en prosess som gjør det lettere for en regjering å gjennomføre noen større strukturelle grep. Noen tanker om hva det kan være, med utgangspunkt i denne rapporten fra DFØ:

• Rapporten sier at det er vanskelig å kutte utgifter som allerede er der, eller gjennomføre mer tverrsektorielle grep når prossen er så sektorisert. Når departementene blir bedt om å levere kuttforslag før marskonferansen oppstår det et spill der det kommer forslag til tiltak som alle vet er helt urealistiske. Eller departementene holder tilbake realistiske kutt til senere i prosessen, der de ikke "gir bort" penger til andre departementers satsinger, men får lov til om omdisponere internt i eget departement. Man for et veldig sterkt inntrykk av at departementer ser på seg selv som autonome republikke som må passe på "sine" penger i denne rapporten.
• Det er for mange satsingsforslag med for lenge i prosessen, og disse er sjelden koordinert godt på tvers av departementene. Hvert departement og hver statsråd blir nødt til å kjempe for sine fanesaker, som gjerne skal være utspillvennlige, men dette uoversiktlige spillet kommer i veien for å løse de virkelig vanskelige tverrsektorielle utfordrningene, knyttet til sikkerhet og beredskap, tverrgående digitale løsninger for datadeling, grønnn bærekraft eller kamp mot organisert kriminalitet, som typisk må løses på tvers av sektorer, og der utgiften ofte kommer et annet sted enn gevinsten.
• I begge tilfeller trengs det åpenbart en styrking kunnskapsgrunnlaget og analysene i forkant av budsjettarbeidet, tematisk og på tvers av sektorer, for å løfte frem forklaringen og fortellingen om hvordan samfunnet kan tjene på noen større og mer tverrsektorielle grep. Det må ut i offetnligheten. Et av disse verktøyene som delvis finnes er såkalt områdegjennomganger som det er laget noen av på noen tematiske områder, men som godt kan spille en enda større rolle i innretningen av rekkefølge og spilleregler i budsjettprosessene.
• Statsrådene bør være mindre alene om sine seier og nederlag i budsjettet. Det er jo ikke slik at klima og miljøministrens budsjett har veldig stor innvirkning på norske klimagassutslipp. Og barne- og familieministrens budsjett har reltativt liten påvirkning på omfanget av tidlig innsats mot ungt utenforsskap. De kjemper tappert for sine budsjettposter, men tilstanden i stort i samfunnet avgjøres helt andre steder, i summen av mange ulike sektorer og bidrag. Kunne arbeidet heller vært organisert slik at disse sektoransvarlige statsrådene ledet arbeidet med mer tematiske og tverrgående satsinger, og der eget budsjett bare er et av mange vikemidler i en større helhet? Da ville det også bli lettere å ikke vinne de små enkeltkamper i en budsjettkonferanse.
• Hvordan måler vi hva som er vellykket etter at budsjettet er vedtatt og pengene blir satt i arbeid? Og hvordan kan man justere kursen hvis ting ikke går helt som forutsett og resultatene uteblir? I dag er det slik at statsbudsjettet "konsekvensjusteres" i den forstand at penger som ikke er "friske" blir bevilget på nytt hvert år, uten at det må fremmes satsingforslag. Kunne vi finne en mer dynamisk måte å "konsekvensjustere" på, der det i større grad er slik at det som virker får mer panger og det som ikke virker får mindre?

Når gevinsten kommer et annet sted

Vi hører noen ganger politikere si at det er så fryktelig vanskelig å få gjennomslag for satsingene sine. Det er strengt tatt ikke helt sant. Med dagens budsjettsystem er det egentlig ganske lett for dyktige og godt forberedte statsråder, hjulpet av et godt embetsverk, å få vedtatt penger til til små og mellomstore tiltak, for eksempel nye virkemidler og tilskuddsordninger, kompetanseløft, bransjeprogrammer og mye annet. Vi har hatt råd til mange slike frittstående enkeltsatsnigner, og det har ofte vært bra fordi det stimulerer innovasjon og omstilling nedenfra uten at det ikke er alt for byråkratisk. Tenk SkatteFunn, næringsklynger, IA-bransjeprogrammer, Stimulab, Enova-støtte, katapulter, finansering av dyr forskningsinfrastruktur og mye annet, som har blitt til fordi et satsingsforslag har fått gjennomslag.

Problemet er å få til bedre og mer sammenhengende løsninger som ikke er enkeltstående, men som krever en samordnet innsats på tvers av sektorer, eller en type digital datadeling eller digital tjenesteinfrastruktur som går på tvers og ikke kan løses at et departement vinner fram med sin satsing. Hvorfor skal kulturdepartementet prioritere Arkivverkets digitaliserings- og saksbehandlingssystemer, som gir gevinster i kommunene og statlige etater, hvis dette går ut over tilbudet av teater og opera? Hvorfor skal Kommunaldepartementet prioritere penger til Kartverkets geodataløsninger, forutsetninger for samfunnssikerhetsarbeid, tiltak mot mer ekstremvær og autonome transportstystemer, hvis det betyr mindre penger til distriktspolitikken? 

Det er rett og slett veldig vanskelig å få til større forvaltningsreformer, strukturellse endringer, sammenhengende tjenster og digitale fellesløsninger, og andre tverrektorielle løft uten at det er forankret politisk i en regjeringsplattform og så viktig for en regjering at de bare gjør det, og sørger for at budsjettet ivaretar behovene som må dekkes. Budsjettprosessen i seg selv oppmuntrer ikke til slike krevende prosesser, heller tvert imot.

Statsbudsjettet og digitaliseringsstrategien

Og her kommer jeg til den nye digitaliseringsstrategien fra regjeringen, som jeg ikke har skrevet om her på bloggen enda. Jeg har rett og slett ventet med å skrive om den til statsbudsjettet kommer. Det har med den motsetningen det jeg skrev om over. Motsetningen mellom en sektorisert og departementsvis budsjettprosess og et behov for å gjøre mer på tvers. (Og når jeg skriver om strategien skal jeg telle hvor mange ganger tiltakspunktene bruker ordene "vurdere" og "utrede".

Men i Digitaliseringsstrategien står det jo litt om statsbudsjettet også, som viser hvorfor det er grunn til å ikke ha de helt store forventningene. Det står ganske klokt om utfordringen at:

"Stadig mer av digitaliseringen i offentlig sektor skjer på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og i samarbeid med næringslivet. Strategien tar derfor særlig for seg tverrgående problemstillinger. Skal vi lykkes med strategien, må alle departementer ta en aktiv rolle og ta ansvar for å realisere ambisjonene i strategien."

Dette er jo vedlig klokt formulert. Men hvordan skal så departementene kunne ta en aktiv rolle og et anvar for å realisere de tverrsektorielle ambisjonene i strategien? Vel, her står det at:

"Utgangspunktet er at tiltakene som kan få økonomiske konsekvenser for statlig sektor, skal kunne dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammene til de berørte departementene. Tiltakene som krever utredning, skal utredes i henhold til utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21168 om samfunnsøkonomiske analyser. De økonomiske konsekvensene av målene og tiltakene i strategien må håndteres innenfor de ordinære budsjettprosessene."

Og dette er jo også helt sant. Ingen friske og annerledes penger er på gang. Slik er dagens system for å bevilge penger, og det her ikke kommet noen varsler om at regjeringen på mandag vil legge frem et statsbudsjett med helt nye mekanismer for å fordele penger. 

Men det er viktig å ta denne diskusjonen fremover. Mye er bra med dangens statsbudsjettprosess og plassering av ansvar. Men Finansdepartementet har stilt det riktige spørsmålet: "(er budsjettprosessen) hensiktsmessig innrettet i tråd med utviklingen i samfunnet og staten?" Jeg håper jeg har klart å peke på noen utfordringer som ikke blir løst på en god nok måte i dagens prosess og i det statsbudsjettet finansministeren presenter på mandag.