Flere ansatte i statsforvaltningen

Eser statsforvaltningen ut? Hvor mange ansatte er det i statlig forvaltning, og hvordan defineres den egentlig? Hvordan har det utvilket seg siden i fjor, og gjennom de siste årene? Og hvorfor har antall ansatte i departementene begynt å øke igjen, etter flere års nedgang?

Dette er et interessant område å utforske, og heldigvis slipper man å synse i vei offentlige sektors vekst uten faktagrunnlag. Hvert år kommer Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) med et notat som beskriver status. Årets versjon heter "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen 2022-23" og er på høyst overkommelige 30 sider tekst, tabeller og grafer.

Hvor mange er det totalt?

Hvor mange ansatte er det i statsforvaltningen totalt, hva regnes med og hva regnes ikke med, og hvor mange er det nå sammenlignet med før? For å ta det i tur og orden så var det i 2023 i alt 174 781 arbeidsforhold i statsforvaltningen, en økning på 578 fra 2022. Av disse er det 4549 ansatte i departementene, en økning på 65 fra 2022. Resten, 170 232 arbeidsforhold, er i "underliggende virksomheter", det vil si både sentrale direktorater, regionale ledd i direktoretene, og en helt del operative virksomheter som ligger under departementene, som Politiet, Forsvaret og alle universitetene.

Det er store forsjeller mellom de ulike departementsområdene når det gjelder antall arbeidsforhold. En tredel (32,6 prosent) av arbeisforholdene er under Kunnskapsdepartementet og 95 prosent av disse er ansatte ved universiteter og høgskoler. Justisdepartementet står for 17 prosent av arbeidsforholdene, og to tredeler av disse er i Politiet. Områder under Energi-, Klima og miljø-, Kultur-, Utenriks- og Landbruk og matdepartementet utgjør alle under 2 prosent av det totale antall arbeidsforhold.

Litt om hva som ikke er med

Så vil noen kanskje lure på hvordan virksomheter under Helse- og omsorgsdepartmentet bare kan utgjøre 2.2 prosent av antall arbeidsforhold i statsforvaltningen når helse- og omsorgssektoren genrelt og sykehussektoren spesielt, er så fryktelig stor? Vel, det har med to ting å gjøre. For det første ligger mye av dette ansvaret, for eksempel for eldreomsorg, hos ansatte i kommunene, ikke i staten, slik det også er med mange andre offentlige tjenester. Og for det andre er den delen av helsetjenestene staten har ansvar for: sykehusene og den øvrige spesialisthelsetjenesten, organisert som helseforetak, det vil si gjennom statlig eide selskaper med egne styrer, og ikke som underliggende organer som er styrt direkte fra departementet. I helseforetakene jobber det over 130 000 statsansatte som ikke regnes med som en del av statsforvaltningen.

Det betyr at mens universitetsprofessorer og politifolk er med i tallene, så er leger og sykepleiere på sykehus ikke med. Ansatte i Forskningsrådet er med, mens ansatte i Innovasjon Norge (selskap) er ikke med. Statens vegvesen er med, mens Avinor og BaneNor ikke er med. Ansatte i den statlige delen av NAV er med, men ikke den kommunale. Og det behøver ikke være noe stort problem så lenge man er klar over at det er slik, og at man sammenligner like ting likt.

Utviklingen over tid

Antallet arbeidsforhold i statsforvaltningen øker jevnt og trutt, men det er vanskelig å si at det er noen eksplosjon. En av grafene i rapporten viser at det var omkring 157 000 arbeidsforhold i underliggende virksomehter i 2017, mens det i 2023 var 170 232. De fleste større økningene det siste året lar seg forklare i form av politiske prioriteringer som er gjort. Det er spesielt forsvar og politi som har økt fra 2022 til 2023, i følge rapporten, men også av mer uforklarte grunner Universitetet i Oslo (UiO): 

"Forsvaret, UiO og Politiet har størst økning i antall arbeidsforhold fra 2022 til 2023, både når vi justerer for omorganiseringer og når vi ikke gjør det. Forsvaret økte med 466 arbeidsforhold. Ifølge Forsvaret var endret arbeidsmengde innenfor nåværende oppgaveportefølje og endring i oppgaveporteføljen de viktigste årsakene til økningen. UiO oppgir endring i oppgaveporteføljen og endret oppgaveløsning i administrasjonen som de viktigste årsakene til økningen. De kommenterer i tillegg at de har hatt økt eksternfinansiert virksomhet. Veksten er på 166 arbeidsforhold. Til slutt har Politiet hatt en vekst på 106 arbeidsforhold. De viser til vakanser/naturlige svingninger som viktigste årsak til økningen."

Det som kan være vanskeligere å forstå er hvorfor det ikke synker mer på områder som ikke er prioritert, eller der det burde være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster fra mer digitale og automatiserte prosesser. Men noen av etatene viser til slike gevinster, med Skatteetaten i spissen. En viss nedgang etter covid-veksten burde det også være, og rapporten nevner noen slike effekter, og trekker frem NAV som en etat som har hatt en slik omstilling, først opp, og sa ned igjen.

Både når vi ser på justerte og ikke-justerte tall er det NAV, FHI og Skatteetaten som har størst reduksjon i antall arbeidsforhold. NAV har hatt størst nedgang med 743 arbeidsforhold. De oppgir covid-19 og vakanser/naturlige svingninger som de viktigste årsakene til nedgangen. I fritekstfeltet utdyper de at reduksjonen har sin hovedårsak i at etaten fikk ekstra midlertidige budsjettmidler som følge av covid-19, og at 600 av disse arbeidsforholdene ble redusert i perioden 2022-2023. FHI har nest størst reduksjon på 147 arbeidsforhold. De oppgir «andre årsaker» som viktigste årsak til nedgang, og spesifiserer at nedbemanning er grunnen til reduksjonen. De angir også vakanser/naturlige svingninger og endring i oppgaveporteføljen blant de viktigste årsakene til nedgangen. Skatteetaten har den tredje største nedgangen, på 111 arbeidsforhold. De oppgir effektivisering som viktigste årsak til nedgangen og kommenter at reduksjonen knyttes til gevinstrealisering som følge av digitalisering og automatisering."

Hva med departementene?

En ting det ikke er så enkelt å forstå er hvorfor det blir flere ansatte i departementene igjen, etter litt nedgang i flere år. Det er så vidt jeg forstår ganske bred enighet om at departementene skal konsentrere seg om å være sekretariat for politisk ledelse, støtte opp om regjeringens arbeid, styre underliggende etater og generelt drive med strategi og prioriteringer i stort, mens operative ting legges ut i direktoratene. Da burde det bli færre ansatte over tid i departementene.

I følge tallene er det ikke slik. I 2016 var det i alt 4619 ansatte i departementene. Det gikk ned til 4443 ansatte i 2021. Så har det begynt å vokse igjen, opp til 4549 ansatte i 2023. Hvis det har en god forklaring, så finner vi den ikke her.

Modernisert lovverk om viderebruk av data

I etterkant av at Stortinget våren 2021 behandlet en stortingsmelding om "Data som ressurs - datadrevet økonomi og innovasjon", ble det satt ned et lovutvalg. Et utvalg som skulle vurdere om lovverket som regulerer tilgjengeliggjøring og gjenbruk av offentlige data er tilstrekkelig tilpasset dagens teknologi og behov. Om hvordan nye EU-lover skal tas inn i det norske lovverket. Og foreslå endringer der det trengs.

Et svært kompetent utvalg, med medlememr fra både offentlig og privat sektor, gode jurister, ledere i offentlig forvaltning og sterke teknologinavn, har nå kommet med sine anbefalinger i NOUen "Med lov skal data deles - Ny lovgivning om viderebruk av offentlige data". Det er en grundig og god utredning som foreslår ikke bare en, men to nye lover om viderebruk av offentlige data. 

Hensikten med det nye lovverket er å gi felles regler for hvordan offentlige virksomheter skal gjøre data tilgjengelig på en måte som skaper verdi for næringslivet og andre, og bidrar til et åpent og demokratisk samfunn.

Hvorfor skal egentlig offentlig sektors data deles og kunne gjenbrukes av andre? Her har prinsippet lenge vært at data er en verdifull ressurs, og når man har brukt samfunnets penger på å samle inn data og forvalte dem, så må andre også få tilgang til og kunne bruke disse dataene, enten det handler om geografi, vær, energi, miljø, eiendom eller transport. Og kanskje noen klarer å lage bedre tjenester og skape økonomiske vedier utover det myndighetene selv bruker dataene til. Innenfor rammen av personvern og sikkerhet, naturligvis.

Forslaget innebærer også at Norge gjenomfører flere EU-rettsakter som skal legge til rette for viderebruk av data fra offentlige virksomheter: Åpne data-direktivet (EU) 2019/1024, med gjennomføringsforordningen om datasett med høy verdi (EU) 2023/138, og dataforvaltningsforordningen (EU) 2022/868. EU-kommisjonen har også pekt ut noe de omtaler som "high value datasets", som er dataområder som er særlig vikitige å dele og få tiltgang til i en datadrevet økonomi.

"The Regulation is set up under the Open Data Directive, which defines six categories of such high-value datasets: geospatial, earth observation and environment, meteorological, statistics, companies and mobility. This thematic range can be extended at a later stage to reflect technological and market developments. The datasets will be available in machine-readable format, via an Application Programming Interface and, where relevant, as bulk download."

En viktig del av utvalgets drøftig av hvordan vi får til dette på en bra måte i Norge, har vært om tilgjengeliggjøring og viderebruk av offetnlige data bør reguleres av offentlighetslova, et lovverk som er ment å regulere innbyggernes rett til innsyn i myndighetenes korrespondanse, dokumenter og saksbehandling. Eller om lovverket om bruk av data for å oppnå andre målsettinger, for eksempel tjenesteutvikling og innovasjon, hører hjemme et annet sted, som et separat lovverk. Utvalget har konkludert med at disse formålene er såvidt forskjellige, og måten datadelingen må håndteres på, er såvidt ulik at det best reguleres i ulike lover. De skriver:

"Hovedhensynet bak offentleglova er åpenhet og demokrati, og retten til å kontrollere offentlig forvaltnings virksomhet. Som et markedsinstrument hjemlet i traktatene om den europeiske unions virkeområde, handler de sentrale hensynene til direktivet bl. a om å stimulere til nyskaping og innovasjon. Dette perspektivet fanges i mindre grad opp i offentleglova. En rett til viderebruk bygger riktignok på forutsetningen om at opplysningene er innsynsberettigede, men viderebruk handler om mer enn innsynsberettiget data. Det at dataforvaltningsforordningen regulerer viderebruk av beskyttede data er et eksempel på dette. I tillegg gjelder retten til viderebruk der offentlige virksomheter tilgjengeliggjør data på eget initiativ."

Så gjør også utvlaget en viktig jobb når det gjelder å oppdatere ord og begreper slik at språkbruken blir forståelig og treffer det som er dagens teknologier og løsninger for å sikre innsyn og viderebruk. Når  det er to lover som foreslås er det fordi en ene gjelder det som allerede i utgangspunktet er definert som data som skal være åpne og tilgjengelige, mens den andre gjelder regler og prosedyrer for data som i utgangspunktet ikke er åpne og tilgjengelige, av ulike grunner, men der det trengs lovregler for å fastsette hvordan de som skal ha tilgang skal få det.

NOUen er på over 250 sider, og jeg skal ikke omtale alt den handler om, men jeg vil trekke frem drøftingen som gjøres om hvordan statens tilsynsvirksomhet bør innrettes fremover for å sikre at offentlige etater i staten og kommunene faktisk følger loven. Jeg blogget om dette også for noen dager siden i forbidelse med at det også i forbindelse med EUs nye lovverk om kunstig intelligens også er et behov for å peke ut en koordinerende tilsynsrolle på nasjonalt nivå. Det samme gjelder også andre av EUs nye lovverk om digitale tjenester. Her har videreubruksutvalget tatt til orde for at de nye foreslåtte lovene, og behovet for tilhørende nye tilsynsroller, må sees i sammenheng på tvers av de ulike regelverkene som berører data og digitalisering, slik at vi ikke får en ytterligere tilsynsfragmentering. Vi må bruker anledningen til å sortere og forenkle. De skriver at:

"Utvalget anbefaler at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet gjennomfører en mer helhetlig gjennomgang av den nasjonale tilsynsorganiseringen på det digitale området i lys av endrede og nye krav fra EU. Formålet med gjennomgangen bør være å vurdere alternative modeller for organisering, der ett av alternativene er etableringen av et nasjonalt tilsyn på det digitale området."

Her er det også grunn til å minne om at det er fremmet noen andre viktige lovforslag for å modernisere og tilpasse sentrale lover i forvaltningen til dagens mer digitale arbeidsformer. Et utvlag la frem et forslag om en ny arkivlov i 2019, en lov som regulerer forhold som plikt til jornalføring og arkivering av korrespondanse og dokumenter i det offentlige. Hvordan skal det foregå når dokumenter og brev ikke lenger er det de var? Og så kom det et lovforslag fra et forvaltningslovutvalg til ny Forvaltningslov, også dette i 2019. Men ingen av disse lovene er lagt frem for Stortinget til vedtak. Og nå kommer viderebruksutvalget med enda en ny og modernisert lovgivning, som henger tett sammen med de to andre, men vi risikerer at det også her at det blir med forslagene. 

Denne mangelen på moderniseringen av lovverket er et hinder for videre effektivisering og digitalisering av prosessene i forvaltningen, og også en hindring for en mer aktiv politikk for viderebruk av data. Vi får håpe digitaliseringensministren snart leverer digitaliseringsstrategien som ble lovet at skulle vær ferdig før sommeren. Men en ny stratetgi hjelper ikke dersom lovverket som regulerere bruk av digitale arbeidsprosesser ikke henger med. Vi får håpe regjeringen bruker den siste tiden den har igjen til å få frem de nødvendidge lovproposisjonene til Stortinget, slik at det i hvert fall kan vedtas og tre i kraft fra 2026.

Tysk politikk, europeisk sikkerhet - og Berlinseminaret 2024

Søylediagrammet til høye viser valgresultatet i delstaten Thüringen i det østlige Tysland på søndag. De tre regjeringspartiene SPD, Grüne og FDP fikk til sammen fikk 10,4 prosent av stemmene. Bare SPD klarte sperregrensen på fem prosent.  Det store sentrum-høyre partiet CDU gjorde det litt bedre, og fikk 23,6 prosent av stemmene. Det meste av resten, langt over 60 prosent av stemmene gikk til en nokså dyster kombinasjon av høyreekstreme og venstreekstreme populistpartier. 

Det høyrepopulistiske AfD er så ekstreme at de sliter med å finne samarbeidspartnere i både Tyskland og i EU-parlamentet. Men i sin innvandringsmotstand og Russland-sympatier, har de noen sammenfallende synspunkter med den vestrepopulistiske nyskapingen BSW, den parlametariske kommunistveteran Sahra Wagenknechts nye partiprosjekt. Hun er gift med Oskar Lafontaine, som noen vil huske var SPD-leder og tapte det første all-tyske forbundsdagsvalget siden 1930-tallet i 1990, og senere meldte overgang til Linke, i et forsøk på å modernisere venstresosialismen. Han har blitt 80 år, men hans kone Sahra har blitt valgvinner ved å kombinere venstresosialisme med anti-woke, anti-innvandring and anti-Ukraina.

Valgresultatene i Thüringen og Sachsen

Valgene på søndag foregikk i Thüringen, med 2,1 millioner innbyggere, og i Sachsen, med omtrent dobbelt så mange innbyggere. Begge ligger i det gamle DDR. I Brandenburg, litt lenger nord, er det delstatsvalg i slutten av september. Der har SPD en sterkere posisjon, men det er grunn til å tro at valgresultatet vil likne. Valget i Thüringen var mest ekstremt. AfD ble klart største parti, med 32,8 prosent, en fremgang på 9,4 prosentpoeng. Den andre store endringen var at BSW, venstresiden som er negativ til innvandring, fikk 15,8 prosent, mens Linke, den gamle venstresiden, som var klar valgvinner i Thüringen forrige gang, gikk tilbake 17,9 prosent. Både Grüne og FDP falt under sprerregrensen. CDU fikk litt fram, til 23,6 prosent, og SPD litt tilbake, men endringene for de etablerte nasjonale partiene var egentlig ganske små denne gangen.

I Sachsen, delstaten der Leipzig og Dresden ligger, er CDU fortsatt det største partiet etter valget med 31.9 prosent oppslutning, mens AfD fikk 30,6 prosent,  en fremgang på 3,1 prosentpoeng. Velgerovergangen mellom Linke og BSW er litt mer moderate her. BSW som stilte for første gang fikk 11,8 prosent.  Linke fikk 4,5 prosent, og gikk tilbake 5,9 prosentpoeng. Egentlig under sperregrensen, men de reddet seg på å vinne noen direktemandater. SPD fikk 7,3 prosent, mens Grüne såvidt klarte sperregrensen. 

Hvem skal egentlig styre disse to delstatene når AfD har fått over 30 prosent oppslutning i begge, men ingen andre vil samarbeide med dem? Må CDU og BSW, politiske motpoler langs stort sett alle dimensjoner, samarbeide fordi de er de eneste andre partiene men noen velgeroppslutning av betydning? Det blir en temmelig bisarr koalisjon.

Dra til Berlin for å lære mer om det nye Europa

Denne politiske situasjonen i Tyskland er en viktig del av bakteppet når vi skal forstå den nye situasjonen Europa, og det som vil påvirke norsk sikkerhespolitikk, handelspolitikk og energi- og miljøpolitikk i årene som kommer. Til neste år er det et nasjonalt valg i Tyskland som vil bli svært viktig for EUs videre utvikling som pådriver for det grønne skiftet, for EU som sikkerhetspolitisk fellesskap og mye annet. Og minst like viktig for Europa er presidentvalget i USA i november i år, som kan bli avgjørende for både det økonomiske og forsvarspolitiske samarbeidet, i en kritisk tid. 

Det er mye som står på spill nå, både når det gjelder klimamålene og energiomstillingen, oppslutningen om liberale og demokratiske verdier, støtten til en åpen og regelstyrt handel, og viljen og evnen til å støtte Ukrainas forsvarskamp, Stadig flere av premissene for hvordan dette kan gå legges i Tyskland, og i Berlin. I Norge har vi historisk vært mer opptatt av USA og Washington, og vi har en imponerende tetthet av USA-eksperter. I årene som kommer må vi øke Tysklands-kompetansen i hos politikere, i offentlig forvaltning og i næringslivet fordi vi er så avhengige av at det går bra i Tyskland og i EU.

Berlinseminaret 2024

Berlinseminaret foregår 17-20. september, og er en fantastisk anledning til å få oppgradert kunnskapen om europeisk sikkerhetspolitikk, energi- og miljøpolitikk, transatlantisk samarbeid, Norges forhold til Tyskland og Tysklands partipolitiske  landskap og aktører. Deltakerne er en veldig  bra gruppe folk fra næringsliv og organisasjonsliv i Norge. Arrangører er Halogen og Retoringdal som har satt sammen et veldig bra program. Og det er fortstatt mulig å melde seg på hvis man er rask.  

Her er noen av høydepunktene:

• Tirsdag: Program på den norske ambassaden. De mest sentrale problemstillingene i forholdet mellolm Norge og Tyskland. Besøk på Il Kino i Neukölln. Program der med Lotta Lundberg, Torgrim Eggen og tidligere ambassadør Dr Axel Berg
• Onsdag: Forsighting som verktøy for å være bedre forberedt på mer usikre tider i Europa. Scenarier for sikkerhetspolitikk og bærekraftig offentlige forvaltning. Den nye geopolitikken. Hvordan blir fremtiden for det transatlantiske samarbeidet?
• Torsdag: Tysk politikk og forbundsdagsvalget i 2025. Hva kjennetegner de populistiske fløypartiene til høyre og til venstre, og hva blir deres rolle fremover? EU og det grønne skiftet. Den nye energipolitikken og Norges utfordringer. På kvelden blir det omvisning og konsert på Berlinfilharmonien.
• Fredag: Europeisk sikkerhetspolitkk. Tyskland, USA og Norge, og det nye trusselbildet. 

Lenke til programmet ligger her.