Jennifer Pahlka: Recoding America

Jennifer Pahlkas bok "Recoding America - Why Government is Failing in the Digital Age and How We Can Do Better", utgitt tidligere i år, er noe så sjelden som en veldig god bok om digitalisering og digitaliseringsprosjekter offentlig sektor. Og når gode bøker er en sjeldenhet er det ikke fordi det skrives mange dårlige bøker, men at dette viktige temaet, som koster skattebetalerne milliarder når ting ikke fungerer, og skaper vanskeligheter for innbyggere og bedrifter, er noe det alt for sjelden skrives bøker om.

Boken kan anbefales til alle som er opptatt av hvordan og hvorfor store it-prosjekter kan komme ut av kontroll, hvorfor resultatene ikke alltid ble slik politikerne lovet, hvorfor lag på lag med it-systemhistorie og lovverk begrenser dagens handlingsrom, eller hvordan det oppstår misforståelser om hva de som vedtar noe egentlig mente. En slags hviskelek nedover i lagene i organisasjonen som kan gå galt. Eller enda mer grunnleggende:  hvordan politikkens og forvaltningens policyutviklende deler, der man utreder og vedtar mål, retning og tiltak, kommer i konflikt med den iverksettende delen av offentlig sektor, de som bygger noe og gjerne kan noe om hva det er mulig eller umulig å gjøre, snakker forbi hverandre og er i utakt. Og jo mer digitalisering, jo større blir dette problemet.

Jennifer Pahlka har en imponerende historie som brobygger mellom policyutviklingsdelen av USAs offentlige sektor og den utførende delen, som i veldig mange tilfeller handler om å bygge og endre digitale systemer Hun var nestkommanderende til Obamas CTO Todd Park fra 2013, og var med i aksjonen som ble satt inn da nettsiden til Obamacare nektet å fungere på lanseringen. Hun var hentet inn av guvernør Gavin Newsom da California raskt (det gikk av mange grunner ikke så raskt) måtte få på plass løsningen for utbetalingen av arbeidsledighetstrygder og sosiale støtteordninger under covid. Og hun har jobbet med systemene for søknader og utbetalinger av sosiale velferdsordninger. samt med utfordringene som oppstår nå man avkriminaliserer en handling, i dette tilfelle besittelse og bruk av lettere narkotiske stoffer, og ønsker å ta vekk informasjonen fra strafferegisteret, men opplever at datasystemene ikke gjør det mulig.

Dette er ganske gjenkjennelige temaer også i en norsk kontekst. Det tror jeg også mange av årsakene til at dette er utfordrende er. Hun beskriver den store utfordringen slik:

The fundamental causes of government's ineffectiveness are not mechanistic: there is no one glitch in an otherwise functional machine that, when removed, will let it operate as intended. There is not even really a machine at all. These dysfunctions derive from core issues that are human rather than technological complex rather than just complicated Chief among them is a structure and way of thinking deeply rooted in American culture: hierarchy. In today's world, making our laws and policies into reality will almost always involve some sort of digital technology, but what's valued in government isn't the nuts and bolts of implementation but the rarefied work of policymaking Digital work, which in our larger society commands so much attention (whether it's lionized or vilified), in government is reduced to an afterthought. It's not what's important people do, and important people don't do it. They hand it off to people many rungs down the ladder, or to companies hired to do it for them. At times it almost seems that status in government is dependent on how distant one can be from the implementation of policy."

Denne boken er både godt tenkt og godt skrevet. Noe av styrken er at den er full av eksempler på hva det er som helt konkret er vanskelig i store digitaliseringsprosjekter. Og at det ikke løses med de enkle grepene som mer penger, mer prosjektkontroll, mer smidig, mer outsourcing, mindre outsourcing, mer detaljerte bestillinger. Ja, i flere av eksemplene viser hun hvordan enkle svar basert på det beslutningstagerne tror er løsningen kan gi det motsatte resultatet av det man ønsker (for eksempel å ansette mange flere folk, men oppdager at disse må læres opp av de som burde bruke tiden på å rydde opp i problemene, og der rydding i en floke av rigide regler kanskje vil være et bedre svar)

Boken understreker tvert imot, i tråd med Cynefin-rammeverket selv om det ikke er nevnt eksplisitt i boken, at vi må skille mellom kompliserte utfordringer, som løses i en ordnet kontekst der vi har eksperter som har erfaring og kunnskap på å finne slike svar, og komplekse utfordringer som må løses i en kontekst som går på kryss og tvers av ulike fagområder og domener, og der vi typisk ikke kan utrede oss frem til noe som svare på alt, men må teste og lære underveis.

Og det er i dette landskapet mellom en kultur for utredning, policyutvikling og beslutning, typisk i forvaltningens øvre lag, og en kultur for å finne ut hva som virker og lar seg implementere, der man tester og lærer, at bokens sentrale temaer ligger. Fossefallsmetoder (waterfall) som kjennetegner utredning og beslutning av store prosjekter og reformer, vs smidige metoder (agile) som kjennetegner de store prosjektorganisasjonene som skal prøve å omsette beslutningene til noe som det kan bli noe av, og gjennomføre dette.

Et annet sentralt tema i boken er at store offentlige digitaliseringsprosjekter sjelden begynner på nytt. De gjennomføres på toppen av tidligere digitale systemer, og regelverk og organisasjoner som ble laget for å understøtte disse. Det er mange lag med maling som må avdekkes, og der det i sin tid kan ha vært ting som ble prioritert høyere enn andre, eller lite langsiktighet i valg av løsninger, eller rene tilfeldigheter som gjør at ting ble som de ble. Det kan være krevende arkeologiske prosesser å finne ut hvorfor ting er som de er, noe politikere og andre med ansvar for å få vedtatt nye tiltak og bedre innbyggerløsninger ikke alltid har tålmodighet eller interesse nok til å sette seg inn i.

En stor styrke ved denne boken er at den ikke først og fremst er opptatt av at noen har rett og noen tar feil (joda, hun har noen hun mener tar feil), men den er opptatt av hvorfor fok gjør det de gjør og i mange tilfeller nekter å gjøre ting som tilsynelatende ville kunne gjort resultatet bedre. Hvorfor policynivået i offentlig forvaltning ikke ønsker å få teknologikunnskapen tettere innpå seg. Hvorfor de gjennomførende organisasjonene ikke vil utfordre føringer og rammebetingelser for det de skal gjennomføre de egentlig er uenige i, og i noen tilfelle er ganske meningsløse. Hun spør en av kildene, som svarer hennes at:

"Finally, a bit confused, I asked why he was so reticent to talk about what the system was designed to do. "I've spent my whole career training my team not to have an opinion on business requirements", he told me, "If they ask us to build a concrete boat, we'll build a concrete boat." Why?, I asked. "Because that way, when it goes wrong, it's not our fault."

Det er denne broen mellom de som beskriver og beslutter digitale offentlige tjenester og systemer, og de som gjør jobben med å få dem til å fungere, Jennifer Pahlka er opptatt av å bygge sterkere, og mener hun har bedre svar på. Ikke et enkelt svar, men et sammensatt svar som handler om å bygge felles kunnskap og kultur, bedre informerte beslutninger, men også operative miljøer som forstår politiske prosesser bedre og er i stand til å utfordre og stille gode spørsmål. Hun mener prosjekter skal prøve å løse alt på en gang, men gå løs på det viktigste først, og fylle på med mer når man er moden. Og hun er opptatt av å kunne teste, eksperimentere og lære, slik at man oppdager feil tidlig, når det er billig å rette dem opp.

For folk som har erfaring fra dette landsskapet, enten i politikk, forvaltning, it-avdelinger i store offentlige organisasjoner, eller som teknologileverandør, vil det være mye i boken som er kjent. Men jeg håper og tror det er mange i nettopp disse miljøene som vil like oppfordringene om å se helheten, forstå at folk har ulike roller og fagkunnskap, og ha det som utgangspunkt for å få til forbedringer.