Scenarioer for morgendagens helse- og omsorgstjenester

I høst inviterte NHO flere ulike virksomheter og organisasjoner til to framsynsverksteder om morgendagens helse- og omsorgstjenester. Resultatet av dette arbeidet, i form av en rapport som beskriver fire ulike scenarioer, ble overlevert Helse- og omsorgsminister Jan Christian Vestre på torsdag i uken som gikk.

Halogen har hatt ansvaret for å fasilitere dette arbeidet i et tett samarbeid med NHO, NHO Geneo og Abelia. Vi har gjennomført både verkstedene, valg og utvikling av scenarioer og har utformemt en sluttrapport som beskriver både prosess og resultat. Teamet som har jobbet med dette har bestått av Åsmund Eikenes, Eila Rishovd og meg. Åsmund og Eila er  drivende dyktige på henholdsvis innholdsdesign og visuell design, og begge er fantasktiske til å fasilitere krevende verksteder og arbeidsprosesser med mange deltagere fra ulike typer virksomheter. 

Behov for endringer

Jeg var også med i dette spennende arbeidet og fikk dessuten jobben med å fortelle om prosessen og beskrive scenarioene på et stort frokostmøte, der helsemininsteren var tilstede og fikk overlevert rapporten fra NHOs Anniken Hauglie på torsdag i forrige uke. Han utkvitterte med å snakke litt om at det er 26 år siden det ble gjennomført større strukturreformer i helsetjenestene, i form av overføring av sykehusene fra fylkeskommunene til statlige foretak, og innføring av fastlegeordningen, men at det nå er nødvendig å gjøre større reformer igjen. Forhåpentligvis kan dette scenarioarbeidet bidra til å tydeliggjøre noen alternativer og veivalg når det gjelder styring, prioritering og strukturvalg i framtiden.

Her er NHOs nettsiders omtale av arbeidet, frokostmøtet og overleveringen.

Her er selve rapporten om "Morgendagens helse og omsorgstjenester - Scenarioer for 2040"

Hvorfor fremtidsfortellinger?

Hvordan gjennomfører man denne type fremsyn og hva kan man bruke det til? Da jeg presenterte arbeidet på frokostmøtet tok jeg utgangspunkt i at det ikke er uvanlig å beskrive hvordan framtiden kan se ut. Det skjer også i offisielle dokumenter og utredninger. Regjeringens perspektivmelding er et godt eksempel på fremtidsbeskrivelser som blir laget for å få oss til å løfte blikket og se langt framover, og bruke  beskrivelser av hvordan fremtiden kan bli til å ta bedre beslutninger i dag om viktige veivalg og prioriteringer. 

Perspektivmeldingene som kommer hvert fjerde år er særlig opptatt av det økonomiske handlingsrommet, og hvordan dette vil innsnevres med lavere oljeinntekter og demografiske endringer. Utgiftene øker, mens inntektene krymper. Men den siste perspektivmeldingen som kom i august i år er også veldig opptatt av knapphet på arbeidskraft og kompetanse, og fremskriver behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene frem til 2060, og slår fast i hovedalternativet at da vil det bli behov for 180 000 flere ansatte enn nå. Samtidig som vi trenger 180 000 flere enn i dag vil det på grunn av lavere fødselstall de siste årene bare være tilgang på 75 000 flere sysselsatte totalt. 

Så kan man si at det regnestykket ikke går opp, og at det derfor ikke kan bli slik i virkeligheten. I hvert fall ikke hvis andre samfunnsbehov og privat næringsliv også skal ha tilgang til alle folkene de trenger. Men nettopp denne fremstillingen av en innebygd motsetning bidrar til en bedre  samtale om hva som er mulig, realitisk og ønskelig. En diskusjon som også må utforske om det er mulig å gjøre noe for å unngå en ikke-bærekraftig utvikling, og i så fall hvilke tiltak som er mulige å sette inn.

Den store sorteringen av verdier, drivere og veivalg

I helsesektoren er det behov for å ha fortellinger som har flere dimensjoner i seg enn bare tilgangen på flere ansatte. Hva med handlingsrommet i budsjettene? Hva med teknologiens muligheter til å skape nye tjenester, lage selvbetjeningsløsninger eller effektivisere? Hva med forskning og innovasjon? Hva med persontilpassede legemidler, kunstig intelligens og genetiske data, både persondata og stordata? Hva med rollefordeling mellom helsefaglig kompetanse og andre kompetanser når oppgaver skal løses? Og hva med rollefordeling og ansvar mellom staten, kommunene og private bidragsytere? Skal staten styre langsiktig, med strenge prioriteringer som styrer personellbruk og struktur, eller skal vi ta ombord ny teknologi- og tjenesteinnovasjon raskest mulig for å prøve det ut, og rett og slett oppfordre til mer fleksibilitet og utprøving, og ikke mindre?

En viktig del av prosessen i et arbeid som dette er å sortere i hva som driver utviklingen, hva vi kan gjøre noe med og ikke kan gjører så mye med, hvilke målkonflikter og retningsvalg som vil måtte avklares, og hva som er ønskelige og mindre ønskelige steder å havne. I arbeidet med denne scenariorapporten ble mange virksomheter og organisasjoner invitert inn i prosessen med å hjelpe til med disse avklaringene og prioriteringene. Poenget er ikke å spå eller gjette hvordan fremtiden vil bli, men å beskrive ulike muligheter, og de viktigste tingene som vil bidra til at vi kommer dit.

Så kan man jo spørre om det ikke tar mye tid å arbeide på denne måten i samskapende verksteder med mange mennesker som kommer fra ulike virksomheter, og der mange ikke kjenner hverandre fra før? Mye lenger tid enn å sette en liten gruppe fagekspterter til å utrede seg frem til noen svar. Men poenget er at denne typen komplekse og "flokete" utfordringer, som ikke kan løses av et eller noen få enkle tiltak, gjerne utforskes best på denne måten. Helse og omsorgssektoren har kompleksiteter i mange lag, både organisatoriske, juridiske, økonomiske og teknologiske, med ulike målkonflikter i seg, og der et tiltak kan ha utilsiktede virkninger på andre områder enn de man har tenkt på. Da er det viktig å jobbe med både forestillinger om hvordan fremtiden kan bli, og løfte frem motforestillinger. 

Hvorfor scenarioer?

Slike fortellinger om fremtiden kan gjøres på ulike måter. I dette arbeidet valgte vi å beskrive fire scenarioer, plassert inn på to akser, som beskriver mulige retninger for hvordan vi styrer, innoverer og prioriterer i helse- og omsorgssektoren. En forutsetning underveis var at det ikke skulle bli enkelt å velge mellom gode og dårlige alternativer, men målet vårt var å utarbeide fire nokså likeverdige fortellinger, i den forstand at mange vil tenke at det både er veldig bra ting og ulemper knyttet til alle fire. Og også i den forstand at de fire fortellingene vil være uliket innrettet når det gjelder finansieringsmodeller, forsknings- og innovasjonsvirkemidler, teknolologiske prioriteringer, pasientenes medvirkningsmuligheter, og også ulike offentlige og private aktørers plass og innflytelse.

Vi valgte å fokusere på styrings- og prioriterinsdimensjonen fordi det ligger noen viktige og spennende veivalg nettopp her, og fordi dette er et område der politikk og organisasjonsliv må bidra til at vi får nøkterne og realistiske diskusjoner om hva som er ønskelig og mulig. I x-aksen i dette arbeidet valgte vi å vise frem motsetningen mellom langsiktige planer og prioriteringer på den ene siden, og fleksibllitet og adaptabilitet på den andre, Det er fristene å si at vi ønsker begge deler, men samtidig er det utvilsomt at det er noen valg må gjøres som berører finansiering, struktur, forskningsprogrammer, graden av øremerking osv. 

Langs y-aksen har vi plassert innovasjon og teknologibruk med pasienten/individet som omdreiningspunkt i den ene enden, og med mål om å styrke helsesystemenes indre sammeheng på den andre enden av aksen. Også her er det veldig fristende å si "ja takk, begge deler", men det er ikke sikkert det er mulig å få til når man skal investere i et nytt journalsystem eller i et opplegg for å gjenbruke data på tvers av aktører. Er det pasientene selv som har råderett over helsedataene? Er det den indre sammenhengen statens systemer som er viktigst, eller mulgheten til å dele data med andre aktører, også andre enn stat og kommune?

Fire scenarier for fremtiden

Rapporten inneholder derfor fire fortellinger om fremtiden baset på disse veivvalgene, Kombinerer vi langsiktige planer og strenge prioriteringer med teknologibruk og datadeling som først og fremst skal øke den indre effektiviteten i systemet, ja da får vi en fremtid preget av "stødig planlegging". Man finner gode begrunnelser i Helsepersonellkommisjonen for å tenke at det er lurt. Men kan det bli for rigid og byråkratisk? 

I motsatt kvadrant, øverst til venstre, finner vi et scenario der innbyggernes egne valg har en mer sentral plass i å drive utviklingen og endringene. "Handlekraftige innbyggere" har vi kalt den. Systemet er designet for å oppmuntrer til fleksibilitet og tilpasning, og raskt innovasjonstakt, og innbyggerne driver utviklingen ved å ta med seg egne data og oppsøker de som leverer tjenestene man ønsker. Men kan det bli for store forskjeller i en slik modell mellom de som finner frem selv og de som ikke gjør det?

Selv om de to nevnte veivalgene kan virke som de mest opplagte ytterpunktene, er det også to andre kombinasjoner som er mulige, som er minst like spennende, Kombinerer vi fleksibilitet og lokal frihet til innovasjon og utprøving i styringen, med fellesskapsorientering i valg av løsninger på "baksiden" av tjenstene, får vi en fortelling om kommunal eller regional modernisering og utvikling av helse- og omsorgstjenester og sammensetning av tjenster. Gjerne i samarbeid med andre lokale aktører som sykehus, næringsliv og skoler. Man kan se for seg at ulike regioner har å spisse satsinger på for å trekke til seg arbeidskraft, og kanskje også innbyggere og pasienter. Men kan dagens kommunestruktur med mange små kommuner, og utfordringer med å ha sterke nok fagmiljøer, legge begrensninger? 

Øverst til høyre i denne matrisen har vi den siste kvadranten, der vi finner en kombinasjon av langsiktige planer og forutsigbare prioriteringer, men i kombinasjon med at teknologibruk og tjensteinnovajson skjer rundt den enkelte pasients behov for tjenester. Eller skreddersydde og individorienterte pakker av tjenester. I denne fremtiden er det særlig samhandlingen og samarbeidet som vil være gjenstand for tjeneste- og teknologiinnovasjon, med komplekse, tilpassede avtaler og finansieringsløsninger på baksiden, men gjort på en slik måte at det blir brukervennlige, forståelige og sammenhengende tjenester for de som bruker tjenestene. I denne kvadranten kan man for eksempel tenke seg at "helse- og omsorgsnavigigarører" som hjelper innbyggerne få riktig informasjon, og finne fram, er et fremvoksende yrke.

Hva kan scenarioenen brukes til?

Disse fire scenarione kan brukes på litt ulike måter, og til flere ting. Et naturlig startpunkt er naturligvis å sammenligne dem, og se om det er et scenario man foretrekker fremfor de andre. Men mange vil nok tenke at det er klare fordeler, men også noen ulemper, knyttet til alle fire, det er jo som nevnt noe av poenget, så kanksje det er like aktuelt å se på på ulike kombinasjoner, og om noen er mer ønskelige enn andre. Helse- og omsorgssektoren er stor og kompleks, og ulike deler har forskjellige beslutningssystemer, finansieringsmodeller og insentiver for omstilling og innovasjon. 

Da kan det være interessant å bruke dette rammeverket til å finne ut hvor de ulike delene av dagens helsetjenester hører hjemme, det er jo ulike styringsprinsipper i for eksempel statlige helseforetak og kommunal omsorg,og  om vi bør tenke annerledes om organisering og virkemidler og hva som skal til for å gjøre samspillet mellom de enkelte delene bedre. Er for eksempel ullike finansierings- og innovasjonsvirkemidler et hindre for et godt samarbeid? Det er naturligivs også mulig å diskutere om vi i stedet for å finne ut hvordan ulike mål og prioriteringer skal virke bedre sammen, i stedet ser på om noe burde rendyrkes i enda større grad. Burde vi for eksempel ha enda mer forpliktende langsiktige planer og prioriteringer, eller burde vi sørge for enda større kommunal frihet til å gjøre egne valg, og fjerne bemanningsnormer og kompetansekrav hvis kommunene selv kan få til bedre ressursutnyttelse ved å ikke bli detaljstyrt?

Mer utbroderte fortellinger

En annen ting disse scenarioene kan brukes til er å være startpunktet for mer detaljerte og utbroderte fortellinger om ulike tjenestemodeller, teknologiske muligheter eller prioriteringer, og hvordan vi kommer dit. Vi har bevisst valgt å lage ganske overordnede og generelle beskrivelser av hva som kjennetegner de fire fremtidene. Det er mulig å lage flere fortellinger med utgangspunkt i de to aksene, og det er mulig å gjøre dem langt mer detajerte og også å få lenger inn i fremtidens utfordringer og muligheter. For eksempel kan man spekulere i hva som vil kjennetegne tjenestenne i 2060, slik Perspektivmeldingen inviterer til. 

Er det mulig å forutsi om hvordan kunstig intelligens, digitale assistenter, genetisk informasjon eller persontilpasset medisin vil brukes i 2060? Det er det neppe, men det er selvfølgelig mulig å bruke fortellinger om hvordan fremtiden kan bli til å diskutere hva vi ønsker og hva vil unngå. Og det aller viktigste er nok å bruke slike fremtidsforestillinger og diskusjoner om ønskede fremtider til å identifisere tiltak og virkemidler som vil føre oss dit vi ønsker. Hva virker? Hvilke knapper skal vi trykke på, og hvilke tiltak vil vi unngå, fordi de gir konsekvenser vi ikke ønsker? Hvilke virkemidler er mulige å kombinere, og hvilke kan komme i veien for hverandre? 

Med et realistisk forhold til hva som lar seg påvirke gjennom lover, budsjetter eller politiske vedtak, og hva som har helt andre drivere, eller oppnås gjennom helt andre virkemidler, blir det lettere å  innrette virkemidlene som kan ta oss dit vi ønsker.

Riksrevisorens rop om behovet for samordning på tvers

Riksrevisjonen har de siste årene skrevet noen svært gode rapporter om manglende samordning og sammenheng på tvers av sektorene i staten. Og om hva dette koster i form av både manglende resultatoppnåelse og høyere kostnader. Men er det noen av de som blir kritisert som bryr seg? Hører de etter, eller fortsetter alt som før?

Man kan virkelig lure etter Forbedringskonferansen 2024 der Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen brukte sin åpningstale til å liste opp rapportene som har handlet om alvorlige mangler i det tverrsektorielle arbeidet, og hvordan disse stort sett ikke er blitt fulgt opp. Schjøtt-Pedersen slo i talen fast at:

"Er det noe som går igjen i Riksrevisjonens undersøkelser, så er det nettopp mangelen på samordning - mellom departementene, og mellom etatene. Allerede i maktutredningen slo man tørt fast: «Forsøk på samordning blir sjelden møtt med entusiasme.» Men alvoret i manglende samordning øker, når konsekvensene av manglende samordning øker. Og, jeg gjentar gjerne: Vi kan ikke løse klimautfordringene sektor for sektor. Vi kan ikke effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor."

Prisen for svak samordning er høy

Jeg tror det er en presis beskrivelse når han slår fast at samordning mellom departementer og mellom etater alltid har vært vanskelig, men at konsekvensene av å ikke få det til er mer alvorlige enn før. Dels fordi de tverrgående problemene vi skal løse er større, som forebygging og organisering av respons i møte med sikkerhetstrusler, og tverrsektorielle tiltak for å statse utslipp og reagere på klimaendringer. Og dels fordi vi ikke får utnyttet digitaliseringens og teknologiens muligheter, blant annet når det gjelder å fange og gjenbruke data på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offetntlig-privat, hvis lovverk, prosedyrer og dataforvaltning er låst inne sektorer.

Konsekvensene av manglende samordning er en kombinasjon av svak måloppnåelse, man holder ikke det man har lovet fordi man er avhengig av noen andre når å nå målene, og høye kostnader i form av utgifter som tyter ut flere steder når man ikke klarer å se ting i sammenheng. Dette er også noe Schjøtt-Pedersen gikk gikk igjennom i sin tale, der han minnet om alle Riksrevisjonens rapporter de siste årene som nettopp kritiserer konsekvensene av svak samordning. Om klimapolitikken sa han:

"For å bekjempe klimaendringene må myndighetene sette inn tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivå. Da vi i juni i år la fram en undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål fant vi imidlertid at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende utfordringer. Klimaendringene kan ha store konsekvenser. Når vi i mars 2022 la fram en undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring, fant vi at dagens samordning mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger for å møte klimaendringene. Det fantes ingen tverrsektoriell strategi for hvordan den samlede innsatsen skal bidra til å nå målene på området."

Om statens gjenbruk og deling av data, og om bruk av kunstig intelligens i staten, sa han:

"En av vår tids største samfunnsmuligheter ligger i bruk av kunstig intelligens. Da vi i september la fram en undersøkelse om bruk av kunstig intelligens i staten, fant vi at mange overordnede oppgaver måtte håndteres av den enkelte virksomhet og det enkelte departement på egen hånd. Samtidig er spørsmål om infrastruktur og juridiske avklaringer i stor grad en felles utfordring. Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utviklingen overlates til den enkelte sektor. Det samme så vi i fjor da vi undersøkte deling av data i staten. Mangelfull samordning kan føre til at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført, fordi arbeidet ikke blir prioritert i en sektor som de andre sektorene er avhengige av."

Om undersøkelsen av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor sa riksrevisoren at:

"Digitalisering innebærer også risiko.Arbeidet med digital sikkerhet berører hele samfunnet, og krever derfor samordning av aktører og virkemidler på tvers av sektorene. Når vi i februar 2023 la fram en undersøkelse av digital sikkerhet i sivil sektor, fant vi imidlertid også her at svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet krevende."

Tilbake til samfunnet etter løslatelse fra fengsel

Om om undersøkelsen av myndighetens arbeid med vold i nære relasjoner sa han:

"Vold i nære relasjoner er dessverre et alvorlig samfunnsproblem. I juni 2022 la vi fram en undersøkelse av myndighetenes innsats på området. Vi fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen både på lokalt og nasjonalt nivå. Forvaltningens inndeling i sektorer skaper barrierer mot samarbeid på tvers. Vi fant uklare ansvarsforhold, uklare roller, mangel på felles retningslinjer."

Om om innsatsen for tjenester for innsatsen for innsatte i fengsel, og innsatsen for tilbakeføring til samfunnet når de blir løslatt, sa han at:

Personer som kommer i fengsel, har ofte sammensatte behov. I oktober 2022 la vi fram en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. De enkelte nasjonale velferdstjenestene har ansvar for hver sine tjenester også mens man er innsatt i fengsel. Men hver av tjenestene har sin egen organisasjon, forholder seg til sitt eget regelverk og egne bestemmelser om taushetsplikten. Aller mest alvorlig er dette når den innsatte skal løslates. Kriminalomsorgen har hovedansvar for å planlegge tilbakeføringen, men ikke for oppfølgingen etter løslatelsen. 

Mangelfull avklaring av ansvar og mangelfull samordning fører til at mange – og jeg gjentar mange – innsatte blir løslatt fra fengsel uten at de har bolig, uten arbeid, uten mulighet for å fortsette behandlingen de har fått i fengsel. Ja, for halvparten av de vi undersøkte var det ikke engang gitt beskjed til NAV om at utbetalingen av trygdeytelser skulle gjenopptas, så den løslatte sto uten inntekt.

Og der det var blitt sendt melding til NAV ble omtrent halvparten sendt samme dag som løslatelsen skjedde, eller dagene etter. Tro meg, av alle de hundrevis av funn vi gjør i revisjonsarbeidet er det som har rørt – og opprørt - meg sterkest; den nær sagt totale mangelen på samordning når innsatte skal tilbake til samfunnet."

Hvem tar ansvaret for sektorisering som er til skade?

- Den totale mangelen på samordning, er begrepet riksrevisjor Schjøtt-Pedersen bruker. Men hvem har egentlig ansvaret for dette? Er det rett og slett slik at ingen har ansvaret fordi vi befinner oss i et lovtomt, ansvarstomt og polikktomt rom, der ingen har ansvar og det er helt greit å skylde på andre? Nei, sier riksrevisoren, sektoransvar kan være viktig og nyttig for å plassere roller og ansvar når noe skal gjøres, men det kan ikke være en unnskyldning for la være å å ta ansvar når utfordringer går på tvers av sektorer. Da er det slik at regjeringen har ansvaret:

"Kanskje er det uansett behov for å nyansere oppfatningen av sektorprinsippet. En minister – eller en sektor – kan ikke se en oppgave som sin alene, noe som andre skal holde seg unna. Og en minister utenfor sektoren, kan ikke velge bort ansvaret for oppgaver som ligger i en annen sektor. For en ting er at de uansett kan være avhengige av hverandre. Men sektoransvaret kan heller ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar. Eller som professor Eivind Smith sier det: «Svikter samordningen, kan den samlede regjeringen stilles parlamentarisk til ansvar.»

Når samordningen svikter, er det regjeringsfellesskapets plikt å gripe inn. Derfor er ikke sektorprinsippet noen unnskyldning for sviktende samordning. Det spørsmålet som må gis oppmerksomhet er derfor hvordan sektorprinsippet kan praktiseres i en tid som skriker etter mer samordning, eller snarere hvordan samordningsansvaret kan ivaretas i et system som legger så stor vekt på sektoransvaret? Dette er ofte forsøkt løst ved at samordningsansvaret innenfor et område er lagt til et lederdepartement. Justisdepartementet har samordningsansvaret på beredskapsområdet. Digitaliseringsdepartementet på digitaliseringsområdet. Klimadepartementet på klimaområdet osv. De funn Riksrevisjonen har gjort, viser imidlertid at utøvelsen av samordningsansvaret ikke fungerer godt nok."

Noe må gjøres

Det er ikke Riksrevisjonens jobb å foreslå konkrete forvaltningsreformer som styrker helheten og samordningen og hindrer at sektorinteressene kommer i veien. Det var Karl Erik Schjøtt-Pedersen vært tydelig på i sitt innlegg på Forbedringskonferansen. Men som kontrollorgan oppnevnt av Stortinget har de et ansvar for å si fra om at noe må gjøres når det ikke virker som det skal. Han sa at:

"Riksrevisjonen undersøker om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt. Slik riksrevisjoners oppdrag er definert, bidrar vi til debatt om viktige utfordringer i samfunnsstyringen. Derfor setter vi fokus på at samordningen svikter. Og at viktige oppgaver dermed ikke utføres slik Stortinget ønsker.

 Men vi har ikke noen mening om hvilken løsning som skal velges. Det vi derimot har en mening om er at samordningskraften må styrkes - i forhold til sektorkraften. Får man ikke til det, så vil det ikke være mulig å nå de mål som Stortinget har stilt opp. For da vil sektorprinsippet spenne bein på løsningene."

Men hvem skal da ta dette ansvaret? Det er alvorlige ting som kommer frem i riksrevisjonens mange og gode rapporter, Det berører som sagt viktige forhold som samfunnssikkerhet og beredskap, digitalisering for mer brukerorienterte og helhetlige offentlige tjenster, samordning for å hindre økt utenforskap for de aller mest utsatte. Og det berører Norges innsats for å gjennomføre klimaforpliktelsene våre. Noen må snart ta på seg jobben med å vise hvordan vi kan styre bedre for å løse disse utfordringene bedre.

Utredning om trygge og enkle betalinger

Et regjeringsoppnevnt utvalg har nettopp levert en offentlig utredning  om samfunnets betalingssystemer, det vil si hvordan vi får betalt for ulike varer og tjenester. Den heter NOU 2024: Trygge og enkle betalinger for alle".

Skal vi tro dette utvalget, og det er det all mulig grunn til å gjøre, så har Norge verdens mest digitaliserte betalingshverdag. Bare 3 prosent av betalingene i Norge foregår med kontanter, mens det er rundt 10 prosent i Sverige og Danmark, og 60 prosent i Tyskland. Allerede i 2013 var kontantandelen i Norge nede i 15 prosent, så vi har lenge ligget i forkant internasjonalt på digitale betalinger.

Ja, digitaliseringen av penger i Norge har vært så gjennomgripende vellykket at det etter hvert vanskeliggjør muligheten til å bruke kontanter som  alternativ til de digitale pengene vi bruker til daglig når vi handler eller overfører penger til andre..

Behovet for alternative penger

Men hvorfor trenger vi i det hele tatt vurdere alternative penger, i form av kontanter, eller en mer kontantlignende variant av digitale penger, når det norske pengesystemet er så effektivt og velfungerende slik det er? Det er nettopp dette utvalget har fått i mandat å utrede. Og utvalget slår fast at den norske hovedmodellen for trygge og enkle betalingere har vært og fortsatt er svært vellykket og ikke trenger å byttes ut. Det må gjøres noen tilpasninger for å ivareta sikkerhet og tilgjengelighet bedre, og det kommer jeg tilbake til, men innenfor dagens hovedmodell, sier utvalget. 

De advarer mot tilrettelegging for bruk av kryptovalutaer, først og fremst fordi de ikke tilfører noe nytt  som ikke løses bedre  med dagens digitale pengeer. De er åpne for digitale sentralbankpenger, men mener at dette ikke haster. Men det er som sagt noen forhold som i dag ikke er tilfredsstillende løst med dagens digitale penger, og som er blitt litt vanskeliggjort  av den høye  digitale betalingsandelen og lave tilgangen på kontanter. 

Disse svakhetene kan grupperes i tre typer sårbarheter. Den ene er beredskapsystemer for betaling for varer og tjenester i en krisesituasjon når de digitale systemene ikke fungerer som de skal i lengre perioder enn noen timer, eller et par dager. Her skulle man kanskje tro at kontanter i beredkskap, tilgjengelig på de riktige stedene, forstatt er en fornuftig reseveplan, men utvalget argumenterer godt for at reserveløsninger knyttet til de digitale systemene som gjør at de kan fungerer i lengre perioder uten nettilgang, faktisk er viktigere i praksis. Dessuten er de fleste kontantene vi idag kan få tilgang til, i minibank og i butikk, bare tilgjenglige ved bruk av kort, slik systemet fungerer i dag.

Anonyme penger

Et annet viktig hensyn er personvern. Retten til anonymitet når man bruker penger, i hvert fall mindre beløp, slik at ikke alt vi gjør i hverdagen av vare- og tjenstekjøp kan spores. Det er her kontanter skiller seg mest markant fra digitale penger. Kontanter er i sin natur en anonym betalingsform. Digitale betalingsløninger kan bygge inn ulike mekanismer for å beskytte mot innsyn, men er i sin natur sporbare. Tenk på bompengepasseringer i gamle dager der man kunne kaste en mynt i en kurv for at bommen skulle gå opp, og man passerte uten noen form for registrering. I dag blir både alle passeringer og betalinger registrert, noe anonymt alternativ finnes ikke.

Er det noen måte å gjenopprette denne anonymiteten igjen, og ønsker vi egentlig det i en tid der kriminalitetesbekjempelse av kamp mot hvitvasking av penger er statig mer sentralt? Ja, mener utvlaget, innenfor forsvarlige grenser må vi klare å skille mellom organiserert kriminalitet, hvitvasking av penger og skatteunndragelser, på den ene siden, og retten til privatlivets fred og anonyme kjøp av varer og tjensester på den andre siden. Utvalget argumenterer for at vi ideelt bør få til denne balanse på andre måter enn gjennom bruk av tradisjonelle kontanter,  som det på mange områder ikke er mulig  å bruke rent pratisk (for eksempel bompenger eller kollektivtransport), men heller bør søke digitale alternativer i form av "digitale kontantkort", eller pseudonymiserte betalingsløsninger.

Deltagelse for alle

Et tredje hensyn, som er er det mest problematiske i det daglige, er den finansielle ekskluderingen måten vi har designet de digitale betalingssystemene bidrar til. Det vil si: Det store flertallet opplever dem som både praktiske, brukervennlige og effektive sammenlignet med det vi gjorde før i tiden, men ikke alle. Noen er utenfor. Utvalget skriver at:

"Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikkeinkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Det finnes ikke en løsning som vil fungere for alle som i dag faller utenfor, og utvalget foreslår derfor en rekke ulike tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper."

Den gjennomgangen av problemene og de løsningsforslagene utvalget peker på, er gode og viktige. Noe av det må banker og betalingsformidere selv sørge for, og det arbeidet har startet, blant annet gjennom en bransjenorm. Men noe av dette må myndighetene sørge for, blant annet i form av oppdaterte regelverk som håndterer balansen mellom sikkerhet og tilgjenglighet på en bedre måte. Et kjerneproblem er koblingen mellom tilgang til BankID og tilgangen til finansielle tjenester. Når den koblingen er for tett, for eksempel når det kreves BankID for å kunne bruke Vipps, og Vipps er eneste betalingsmåte, for eksemåpel på et idrettsarrangement, så blir mange mennesker utestengt fra å kunne kjøpe noe.

Jeg synes utvalgt har gjort en god jobb både når det gjelder å få frem masse interessante fakta om det norske betalingssystemet, hvem aktørene er og hva slags nye aktører og tjenester som er kommet, og som er på vei. Det er også godt drøftinger og, så langt jeg klarer å bedømme det, gode og balanserte forslag til tiltak. Man kan kanskje tenke at de er så selvtilfredse på vegne av det norske digitale betalingssystemet at vi risikerer å ikke være så godt forberedt på nye disruptive innovasjoner som vi burde være, men det kanskje grunn til å være ganske tilfreds. 

Noen viktige ubesvarte spørsmål

Det jeg savner i denne utredningen er en drøfting av bransjeglidning mellom bank- og finansnæringen og andre tilgrensende næringer. Det er ikke utvalgets skyld, men mandatet har satt noen klare grenser for hva utvalget har fått lov til å se på. De har for eksempel ikke drøftet konsekvensenen av EUs nye lovverk rundt digitale lommebøker, der både innbyggere og virksomheter skal kunne oppbevare både penger, digitale IDer og andre sertifikater, attester og verdipapirer, i digital form. Og det er heller ikke noen drøfting av konsekvensene av at ikke alle har tilgang til BankID for andre områder enn finansielle tjenester, for eksempel tilgang til offentige nettsteder. Her sier utvalget at:

"Utbredelsen av BankID som påloggingsløsning for offentlige tjenester gjør at BankID i praksis er en samfunnskritisk tjeneste. Utvalget mener at det i utgangspunktet er positivt at gode private løsninger, som BankID, også kommer til nytte på andre samfunnsområder. For de aller fleste har utbredelsen av BankID medført lettere og mer effektiv tilgang til både betalingstjenester og offentlige tjenester. Samtidig er det en utfordring at bankene står ansvarlige for hvem som kan få tilgang til BankID, og som også kan trekke den tilbake, når det ikke finnes et offentlig alternativ. Utvalgets mandat er trygge og enkle betalinger for alle, og utvalget går derfor ikke nærmere inn i problemstillingen om tilgang til offentlige tjenester, men viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og mener det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet."

Dette er en presis og god betraktning, men det er ingenting som tyder på at dette arbeidet har fått høy prioritet hos myndighetene. Det  er virker heller ikke som arbeidet med ID-forvaltning mer generelt har fått høy prioritet, noe som er svært alvorlig gitt den fremvoksende organiserte kriminaliteten. Det har gått mange år siden det kom en omfattende områdegjennomgang av ID-fovaltingen og Finansdepartementet satte igang en oppfølging, men de siste årene har vi ikke hørt noen ting. Det påvirker dessverre også ambisjonen om finansielle tjenester for alle negativt om ikke staten gjør sin del av jobben. Denne NOUen burde derfor fungere som en god påminnelse om at det er mye viktig arbeid som gjenstår.

Brems i forenklingene for næringslivet

Hvor ble det av forenklingstiltakene som skulle spare næringslivet for milliarder av kroner i kostnader? Ting kan tyde på at det er mye lettere å love besparelser enn å gjennomføre forenklinger.

Hurdalsplattformen

La oss skru klokken tilbake til høsten 2021. Da la regjeringen frem en politisk plattform, den såkalte Hurdalsplattformen som lovet forenklingstiltak for næringslivet for 11 milliarder kroner innen 2025. Det er lovet flere tiltak som som skal bidra til denne gevinsten. Under delkapittelet om "Innovasjon, forenkling og grunderskap" på side 15 står det blant annet:

"Regjeringen vil:

• Redusere næringslivets kostnader knyttet til pålagte regler og utfylling av offentlige skjemaer med 11 milliarder kroner innen 2025. Ved nye reguleringer skal det som hovedregel vurderes om små selskaper kan få spesielle tilpasninger eller unntak.
• Samordne offentlige tilsyn og rapportering.
• Gjennomgå det norske lovverket grundig med mål om å identifisere og fjerne hindringer for innovasjon og digitalisering.
• Redusere behandlingstiden for offentlige tillatelser til næringslivet."

Ikke 11 milliarder, men 3,4 milliarder

Nå der det omtrent fem uker igjen til vi skriver 2025. På regjeringens nettsted om forenklinger for næringslivet har de en grafisk fremstilling av hva status er. Den kan fortelle at det totalt er blitt 3,4 milliarder i forenklingsgevinster siden Hurdalsplattformen kom ut, og ikke 11 milliarder. Det er heller ikke satt igjang nye tiltak som gjør at vi kommer dit i løpet av 2025, i følge det som er opplistet på nettsiden. Heller ikke de andre punktene i opplistingen er det gjort noe med. Og i tillegg har det kommet til en hel del nye rapporteringskrav og andre krav siden 2021 som har påført nye kostnader. Det lages ikke oversikter over dette, men høst sannynlig har kostnadene blitt høyere, og ikke lavere.

Det er ganske merkelig at denne nettsiden, omtalt som "Forenklingportalen", ble lansert i april 2024 av daværende næringsminister Vestre, som ved lanseringen la vekt på at dette var en portal som skulle gi næringslivet mulighet til å komme med nye forslag til forenklinger. Litt rart kanskje å lansere et mål om 11 milliarder i besparelser i 2021 og så be om forslag i 2024 til hvordan det skal gjøres, med frist 15, desember 2024, to uker før 2025. Nå er ikke Vestre næringsminister lenger, men helseminister. Og besparelsene lar vente på seg.

Det kan også være verdt å merke seg at andre tiltak på denne listen, som å samordne offentlige tilsyn og rapportering slik at det gir besparelser får både offentlig forvaltning og for virksomheter det drives tilsyn med, ikke ser ut til å ha blitt fulgt opp som forutsatt. Det skrev Riksrevisjonen i en rapport om
"Myndighetenes tilrettelegging for deling og gjenbruk av data i forvaltningen" i november 2023. 

Det kan ha skjed noe senere, men jeg har ikke sett det omtalt. Det er heller ikke satt igang noen systematisk gjennomgang av det norske lovverket med et uttrykt mål om å indentifisere og fjerne hindringer for innovasjon og digitalisering. Og ikke gjort noe overordnet grep for å redusere behandlingstiden for offentlige tillatelser til næringslivet, slik Hurdalsplattformen tok til orde for.

Veien videre for forenklingstiltakene

Helt uavhengig av om disse løftene var alvorlig ment eller ikke, tror jeg det er noen svakheter ved selve måten å liste opp en haug med enkelttiltak for å redusere "kostnader knyttet til pålagte regler og utfylling av offentlige skjemer", og så summere tallene etterpå. ser ikke ut til å fungere lenger. Og det er kanskje ikke så rart, for det å digitalisere enkeltskjemaer og enkeltinnrapporteringer er i stor grad allerede gjort. Det som står foran oss er mye vanskeligere. Jeg kan nevne tre ting som krever at det jobbes annerledes, mer tverrsektorielt og mer i inngrep med privat sektors egne digitale systemer for digitalisering og datadeling:

For det første har denne måten å beregne forenklingsgevinster ved "skjemautfylling" et alt for smalt perspektiv. Kanskje fordi det har vært drevet som et slags separat og litt isolert forenklingsprosjekt inne i Nærings- og fiskeridepartementet. Fokus har vært næringslivsrapportinger, av regnskap, skatter og selskapsopplysninger, men uten å ta høyde for det bredere kostnadsbildet for næringlivet i Norge, for eksempel kostnader knyttet til plan. og byggesak, til tilgang mer arbeidskraft, for eksempel innleie og konsulentbruk, eller til kostnader knyttet til forskning, innovasjon og kompetanse.

Det har under tidligere regjeringen vært gjort noen forsøk på å få til enn bredere rapportering av "fornying, forenkling og forebedring" til glede for innbyggere og næringsliv, men denne måten å beskrive politiske resultater har dessverre aldri tatt helt av som arbeidsform. Kanskje fordi det i for liten grad har vært en arbeidsform, men noe det i ettertid har vært et ønske om å fremstille mer samlet og helhetlig enn det faktisk har vært. 

Men jeg kan i hvert fall lenke til tre litt bortgjemte oversikter fra regjeringer i nyere tid, "Offentlig sektor fornyes, forenkles og forbedres" fra 2016, en digital oversikt over tiltak for "En enklere hverdag for innbygger og næringsliv" fra 2018, og et hefte fra 2021 som heter "En bærekraftig og innovativ offentlig sektor". Her kan det kanskje være noe til inspirasjon for fremtidige strategier for alle som er på jakt etter forenklinger, besparelser og produktivitetesøktende tiltak.

Tverrsektoriell digitalisering

For det andre er som nevnt ikke utfordringene i digitaliseringen som før. Vi skal i liten grad erstatte papirbaserte og manuelle innsendinger med digitale versjoner, det er allerede gjort. Utfordringen er heller ikke først og fremst effentivisering av enkeltprosesser og enkeltrapporteringer som skal mates inn i enkeltdatasystemer laget for formålet. Utfordringen nå er å i større grad utvikle et langt mer komplekst økosystem for innsamling, forvaltning og gjenbruk av data, med en rekke avsendere og mottakere, og en rekke ulike formål de skal brukes til. 

Dagens og fremtidens digitale fellesløsninger i det offentlige og mellom det offentlige og næringslivet, skal håndtere fangs av data, forvalting og kvalitetssikring, og sammenstilling og bruk av data til kontroll- og tilsynsvirksomhet, på andre måter. Blant annet ved å hente data der de finnes, for eksempel fra bedrifters fagsystemer, og kombinerer det man trenger til det formålet man trenger dem til. Det krever andre analogier enn overgangen fra papirbasert til ferdigutfyllt til digital selvangivelse.

Poenget  i denne sammenhengen er at det ikke gir samme mening som før å lage lange lister over enkeltforenklingstiltak som man prøver å sette et tall på, og summerer til slutt. Utfordringen er å vite hva man skal gjøre før man begynner å lage lister over enkelttiltak. La oss for eksempel tenke tanken på at en rekke ulike myndigheter trenger bedre og mer oppdatert informasjon om hvem som eier eiendommer og aksjeselskaper i Norge. Skal man da lage et nytt register for hvert formål etter hvert som problemene dukker opp? Hva med innkjøpere i kommunene? Hva med høyere embetsverk og eierinteresser? Hva med stortingsrepresentanter eller ektefellene til statsråder? Skal alle ha sitt eget register? Eller er det mulig å tenke seg at disse dataene bor et sted, enten i et felles offentlig register eller i et fagsystem hos virksomhetene som uansett er kilden til disse dataene, og kan hentes inn og brukes når de trengs?

Nye behov hele tiden

Et tredje og siste problem er at slike tiltakslister som regjeringen jobber med, og prøver å få til å bli 11 milliarder kroner i sparte kostnader, bare beregner gevinstene vi får ved å effektivisere eller fjerne eksisterende krav. De tar ikke hensyn til nye rapporteringskrav, som det stadig kommer flere av. Selskaper er pålagt nye krav til bærekraftsrapportering, krav om å rapportere reelle rettighetshavere i et nytt register og å rapportere i henhold til kravene i Åpenhetsloven, bare for å nevne noe.

Det er mange grunner til at samfunnets behov for korrekt og oppdatert informasjon øker. Sikkerhet, klimakrav og kriminalitets- og korrupsjonsbekjempelse er noen av disse. Jeg tror det er mulig å bruke digitalisering og automatisering til å redusere rapporteringsbyrden til tross for at disse hensynene skal ivaretas, men det krever en annen og mye bredere tilnæring til hvordan det skal jobbes tverrsektorielt for å få til. Men det krever også en tilnærming som inkluderer arbeid med lover og regelvverk, standarder, budsjettprosesser og, ikke minst, styring og organisering. 

En billigere overgang til fornybar energi

Vi trenger noen gode nyheter. The Economist hadde denne helgen en såkalt "breifing", en litt lengre tematisk artikkel, med overskriften "The energy transition will be much cheaper than you think". og med undertittelen  "Most analysts overestimate energy demand and underestimate technological advances". 

The Economist har også tidligere argumentert for at det blir lavere kostnader og høyere vekst i utbyggingen av fornybar energi enn det de mest brukte prognosene tilsier, og det gjelder særlig den gobale veksten i produksjon av solenergi. De skrev også om driverne for dette grønne energiskiftet i en artikkel tidligere i år, og jeg skrev om det på bloggen her.

Denne uken skriver The Economist om hvorfor den globale etterspørselen etter energi kan komme til å bli en del lavere enn prognoser flest tilsier i årene som kommer, fordi BNP-veksten blir lavere. Men også om hvorfor veksten i fornybar energiproduksjon blir enda brattere enn prognosene tilsier, fordi kostnadene faller raskere. Grafen til høyre viser denne bratte veksten slik den faktisk har vært, og hvordan prognosene til IEA gang på gang har vært for pessimistiske. 

Lavere etterspøsel etter energi på grunn av lavere BNP-vekst er strengt tatt ikke ikke noen god nyhet, og særlig ikke for verdens fattigere land, men det er i hvert fall slik at  summen av lavere etterspørsel og et høyere tilbud av fornybar energi fører til at klimautfordringen blir mer løsbar, skriver The Economist.

Fire grunner til til en billigere overgang

The Economist artikkel åpner med å slå fast at de som mener vi må gjøre langt mer for å bekjempe klimaendringer og de som synes vi ska gjøre mindre, ser ut til å være forent om en ting: at det grønne skiftet blir fryktelig dyrt. Derfor er det store summer det blir snakket om på kimatoppmøtet i Baku. Men denne enigheten mellom klimaaktivister og de mest karbonutslippsavhengige om at overgangen til fornybar energi må være så fryktelig dyr er helt feil, mener The Economist. 

The Economist beskriver egentlig en kombinasjon av fire faktorer som vil bidra til at overgangen til lavere utslipp vil både billigere og mindre smertefull enn fryktet:

"First, the scenarios being costed tend to involve absurdly speedy (and therefore expensive) emissions cuts. Second, they assume that the population and economy of the world, and especially of developing countries, will grow implausibly rapidly, spurring pell-mell energy consumption. Third, such models also have a record of severely underestimating how quickly the cost of crucial low-carbon technologies such as solar power will fall. Fourth and finally, the estimates disgorged by such modelling tend not to account for the fact that, no matter what, the world will need to invest heavily to expand energy production, be it clean or sooty. Thus the capital expenditure needed to meet the main goal set by the Paris agreement—to keep global warming “well below” 2°C—should not be considered in isolation, but compared with alternative scenarios in which rising demand for energy is met by dirtier fuels."

Disse faktorene innebærer som sagt ikke bare om gode nyheter. En lavere økonimisk vekst er definitivt ikke bra for de fattigste landene i verden. Og en forsinkelse når det gjelder å oppnå klimamålene for 2030 betyr at temperaturen mest sannynlig øker litt enn Paris-målene før det stabiliserer seg, skriver The Economist, Men som sagt er resultatet at de klimakuttene som kommer vil være både billigere og langt mindre kontroversielt.

Lavere vekst i globalt BNP

En prognose for fremtidige utslipp fra enegisektoren må ikke bare anslå hvor stor andel av energiproduksjonen som kommer fra fornybare kilder, den må også anslå hvor stor den totale enegietterspørselen vil være. Brøken nå ha både teller og nevner. Og hvis befolkningsveksten og BNP-veksten blir lavere, vil også energiforbruket bli lavere. The Economist skriver:

"Even the IEA’s assumption of 2.7% annual average global growth until 2050, although in line with recent experience, may in the end prove optimistic. It is based on projections of population growth from the UN that have consistently failed to foresee drops in birth rates in the developing world. Fewer people means lower economic growth, all other things being equal. And an older planet, with even fewer people of working age, is likely to grow more slowly."

Fornybare prognoser

Men mest interessant i disse beregningene The Econoimist formidler er prognosene om kostnadene knyttet til den store overgangen til at fornybare energikilder skal dominere, og hvordan prognosene for hvor taskt dette vil skje stadig har tatt feil og undervurdert hvor raskt det investeres i økt produksjon. Grafen over viser hvor grovt feil prognosene har vist seg å være de siste 20 årene. Og dette gapet ser ut til å ha økt de siste årene etter hvert som veksten har tiltatt. 

The Economist peker også på at mange av kostnadene ved overgangen til mer fornybar eneegi, spesielt solenergi, er kostnader som som også ville kommet om man investerer mer i fossil energiproduksjon. Gapet mellom mer fornybar og mer fossil energi er ikke så stor. Og det krymper etter hvert som billigere solenergi vinner frem i markedet. The Ecomomist skriver at:

"According to the International Energy Agency (IEA), a think-tank for rich countries, roughly $3trn, or 3% of global GDP, has been invested in energy in 2024. That is a record, fuelled partly by cyclical investment in oil and gas and partly by rising investment in clean power generation, which was level in the 2010s, but has been growing since. Roughly three-quarters came from private sources and a quarter from governments, in line with the recent trend. The recipients of that investment, though, have changed profoundly since the Paris agreement. In 2015 less was being invested in clean technology than in fossil fuels. Today clean technology receives almost twice as much. This year solar power should account for $500bn, more than every other source of generation combined."

Digitaliseringsrådets erfaringsrapport 2024

Digitaliseringsrådet ble oppnenvt for første gang i slutten av 2015 for å gi gode råd til statlige it-prosjekter og -virksomheter med behov en sparringpartner når de står i vanskelige digitale veivalg. Mens de største it-prosjektene (dengang over 750 millioner kroner) må gjennom rigide konseptvalgtsutredinger (KVU) og ekstern kvalitetessikring (KS1 og KS2), var det ikke noe sted å gå for små og mellomstore prosjektene.

Jeg blogget med en viss spent forventning da det første digitaliseringsrådet ble oppnevnt i desember 2015 med tidligere skattedirektør Svein Kristiansen som leder, men skjønte raskt at dette ikke var noe å være nervøs for. Tvert imot. For digitaliseringsrådet har siden den gang ikke bare hatt 124 ulike digitaliseringsprosjekter fra 84 ulike virksomheter til  behandling, de har også produsert årlige erfaringsrapporter, med tilhørende seminarer, hvert år fra 2016 og frem til nå. De har spredd kunnskap og erfaringer, vært en lavterskel samtalepartner for ledere og ledergrupper som trenger hjelp, og bidratt til å øke den digitale modenhenten i mange statige virksomheter.

Om ledelse og om helhet

Erfaringsrapportene fra Digitaliseringsrådet har bidratt til å løfte offentlig sektors digitaliseringsutfordringer opp fra å være et spørsmål om gode og dårlige enkeltprosjekter, til å også handle om forutsetinger for å lykkes med digitalisering mer generelt staten. Om å utvikle organisasjonenes digitale modenhet. om ledelsens rolle og ansvar for drive digital transformasjon, og om  ansvaret for å se egen virksomhet i en større kontekst, på tvers av virksomheter og sektorer. Jeg blogget også om erfaringsrapportene i 2022 og igjen i 2023, og også da har jeg vært veldig fornøyd med rådene som kommer fra digitaliseringsrådet. 

I 2024 ble det oppnevnt et nytt digitaliseringsråd, og det er jo alltid spennende å se hvordan nye folk forvalter en viktig oppgave. Heldigvis har de videreført tradisjonen med en egen erfaringsrapport, og også  denne gangen har gode råd til ledere fått en sentral plass i Erfaringsrapporten 2024. Et eget kapittel heter "Digital modnad krev en annan type leiing". Der reflekterer Digitaliseringsrådet over hva som ligger i begrepet "digital modenhet" og de knytter modenhetsbegrepet til det å gå fra å jobbe med "digitalisering" til å lede med en ambisjon om å få til "digital tranformasjon". De skriver at:

"Vi ser framleis at fleire verksemdsleiarar som kjem til Digitaliseringsrådet, ikkje heilt og fullt eig den digitale transformasjonen. Erfaringa vår er at toppleiarforankring er heilt avgjerande for å få til fornying og levere på samfunnsoppdraget. Vi anbefaler derfor mange som kjem til Digitaliseringsrådet, å fronte den digitale transformasjonen i organisasjonen. Ein måte å gjere det på er å spørje seg kva digital modnad betyr for organisasjonen din. Kvar er de i den digitale modninga, kva ønsker de å oppnå, kva går bra, kva er utfordrande? Det trur vi alle har nytte av å diskutere jamleg i verksemda si. Teikn det store bildet, lag ei historie om transformasjonen som er knytt til samfunnsoppdraget, og gjer det meiningsfullt for dei tilsette, er anbefalingar vi ofte gir."

Jeg synes både rapporten og erfaringsseminaret denne gangen har vært gode til å eksemplifisere hva disse ledelsesutfordringene handler om og hvordan det har blitt håndtert i helt konkrete prosjekter og situasjoner. På erfaringsseminaret fikk vi høre fra direktrøren i Statsforvalternes fellestjenester (STAF) om et Stimulabprosjekt de har stått i for å forbedre klagesaksbehandlingen i saker om økonomisk sosialhelp som har fått avslag fra det kommunale NAV, fra NVEs direktør Kjetil Lund om hans behov for sparring om lederrollen sin i forbindelse med deres digitalisering av konsesjonssaksbehandling og fra Jerbanedirektoratets store digitaliseringsprosjekter for å oppfylle nye EU-krav. 

I selve erfaringsrapporten for 2024 kan vi lese om både NVEs, Havforskingsinstituttets og Lånekassens bruk av Digitaliseringsrådet og på nettsidene deres er det videoer, eksempler og oversikter over virksomheter og prosjekter som har vært innom for å få med seg noen gode råd på veien.

Orkestrering og ledelse av økosystemer 

På erfaringsseminaret bidro både noen av rådets medlemmer og noen av innlederne med noen refleksjoner om hva slags ledelsesmodeller som kreves når det er snakk om store og tverrsektorielle digitaliseringsprosjekter. Det jo ganske opplagt at tverrsektorielle utfordringer krever tiltak som også går på tvers, og må styres, finansieres og ledes på en måte som tar høyde for at det er slik. Derfor er det også mye snakk om samhandling og "orkestrering" av digital økosystemer, som alterneativ til tradisjonell sektorstyring der hver virksomhet tar sine egne beslutninger.

Og det høres jo flott ut å jobbe sammen i et felles økosystemer der man samarbeider om å løse problemer og samskaper nye løsninger, helt uavhengig av sektorenes budsjetter og styringslinjer. Men hvor ofte er det egentlig slik? Og hvem har ansvaret for å ta beslutninger på vegne av helheten og skjære igjennom når det er uenighet? Har noen vetorett, og hva er i så fall spillereglene for hvordan den kan utøves et et departement eller et direktorat? Hvem leder orkesteret når det ikke bare skal dirigeres, men også bestemmes hvilke symfonier som skal spilles eller hvem som skal få nye instrumenter? 

Erfaringsrapporten er innom dette i kapitlet som heter "Tenke nytt om heilskapen", og slår fast at mye fortsatt er uavklart når det gjelder spilleregler og mekanismer for prioriteringer i slike fellesprosjekter: 

"Problemstillingane som blir løfta i Digitaliseringsrådet, handlar ikkje lenger berre om digital støtte og fagsystem som handterer verksemdsprosessane. No handlar diskusjonane også om system som kan samhandle i større økosystem for å løyse sluttbrukarbehov på ein meir heilskapleg måte (...) Samarbeid utover eigen organisasjon er noko mange slit med og ønsker å diskutere med oss. Korleis kan dei ta ei rolle i samarbeid med andre? Kva inneber det å styre saman med andre? Vil rolla til toppleiaren endre seg til å handle i større grad om å styre i samarbeid med andre, ei form for fellesskapsstyring? Kva betyr i så fall det, og kva utfordringar skaper det?"

En invitasjon til alle ledere

Man kan selvfølgelig komme i skade for å tenke at Digitaliseringsrådet stiller flere spørsmål enn de har svar. Jeg mener det er en stor styrke at rådet stiller spørsmål og etterlyse nye og bedre svar på områder der de ikke selv har makt og myndighet til å bestemme, men ser at noen andre må ta det ansvaret. Og da kan det handle om litt ulike ting. Dels handler det om bedre råd og veiledning når det gjelder å samarbeide om tverrektorielle prosjekter. Men det handler også om å finne bedre måter å prioritere budsjettmidler, bestemme rekkefølger og avklare hvilke fellesløsninger som skal brukes, på tvers av sektorer. Det er ikke nytt at dette er vanskelig. Men digitaliseringen gjør det mye mer synlig når det ikke fungerer.

Det er Joakim Lystad som er utnevnt av regjeringen som ny leder i Digitaliseringsrådet. Han har tidligere ledet både Mattilsynet og NAV, og har erfaring med  å bli kalt inn på teppet i kontrollkomiteen i Stortinget for å svare på vanskelige spørsmål om store digitaliseringsprosjekter som ikke gikk slik det skulle. En solid bakgrunn for å gi andre gode råd om hva de bør gjøre, og absolutt ikke gjøre, i digitaliseringsprosekter, med andre ord. Og han skriver i forordet til erfaringsrapporten at han selv savnet å ha et Digitaliseringsråd å gå til den gang han selv stod midt i alle problemene og ikke innså hvor digitalt umodne de egentlig var. 

Han inviterer derfor alle ledere i statlige etater som kjenner seg igjen i utfordringene som beskrives i  erfaringsrapporten til å ta kontakt med Digitaliseringsrådet. Det er en invitasjon man bør takke ja til.

Stortingsmelding om gründere og oppstartsbedrifter

Regjeringen har lagt frem en ny stortingsmelding om gründere og oppstartsbedrifter, den første av sitt slag. Det høres jo i utgangspunktet fint ut, men den handler i veldig liten grad om det tittelen sier at den handler om. Dette er en ganske merkelig stortingsmelding. En stortingsmelding som på mange måter ikke er en stortingsmelding. Og det kanskje merkeligste av alt er at den er lagt frem i det hele tatt.

Jeg mener at for at noe med troverdighet skal kalles en stortingsmelding om gründere og oppstartsbedrifter må to ting være oppfylt. For det første må den handle om gründere og oppstrtsbedrifter, noe dette dokumentet i overraskende liten grad gjør. Den beskriver virkemidler. næringspolitiske og andre, som i stor grad har helt andre begrunnelser og hovednedslagsfelt. Jeg kommer til bake til det. 

Og for det andre skal det være politikk i en stortingsmelding. Noe konkret det er mulig å diskutere og ta stilling til, og helst noe nytt i form av nye tiltak og anbefalinger av veivalg. Den skal tross alt behandles i Stortinget. Men her er det lite politikk, lite oppstartsbedrifter og lite gründere.

Litt statistisk årbok, litt produktkatalog

Sånn sett bekrefter denne stortingsmeldingen den kritikken som har kommet i lengre tid om at regjering ikke gjør noe for å gjøre rammevilkårene for gründere og investorer i oppstartssekskaper bedre. Norge har dårligere rammevvilkår enn land vi liker å sammenligne oss med, og det er særlig skatteøninger og skatteendringer de siste årene som har forsterket denne kritikken kraftig. Dels fordi det helt åpenbart har blitt dårlige rammebetingelser, og dels fordi regjeringen ikke vil erkjenne at det er slik. 

Så har forståelig nok mange blitt ekstra provosert fordi de har blitt invitert til  høringsmøter, blitt bedt om å sende sine innspill, sendt inn mange innspill (jeg blogget om en del av dem her),  og det er skapt forventninger om at en Stortingsmelding er noe man legger frem fordi viktige nye ting skal skje, og fordi man er opptatt å lytte til de mange innspillene som kommer. Men det har ikke skjedd. Regjeringens står fast på sine skatteøkninger de siste årene, som økt formuesskatt og skjerpet exit-skatt, nettopp de skattene som virker svært negativt for gründere og investorer. Skatter som må betales selv om virksomheten ikke går med overskudd, eller det ikke finnes noen realisert gevinst.  Norge skal fortsette å være mindre konkurransedyktig som lokaliseringsland for oppstartsbedrifter og våre nye konkurranseulemper skal beholdes. Å legge frem en stortingsmelding som forteller at ingenting skal skje virker veldig rart, men det er det regjeringen har gjort. 

Hva er det så en 110 sider stortingsmelding handler om når den i nesten ikke handler om politikk, og i hvert fall ikke politikk som gir bedre rammevilkår for gründere og oppstartsbedrifter? Det kjedelige svaret er at den en en slags blanding av statistisk årbok og en produktkatalog som beskriver Næringsdepartmentets ulike ansvarsområder. Først mange sider med tall og statistikk om antall nye bedrifter, selskapsformer, såkornivesteringer, ventureinvesteringer, gründernes alder, bosted, utdanningsnnivå og kjønn osv. Det er også et temakapitall om status for kvinner og gründerskap.

Deretter er det en lang gjenomgang av saksområder Næringsdepartementet har ansvaret for, og som berører norsk næringsliv i stort, men der det meste er generelle og brede ansvarsområder. Kapitlet begynner på side 49 og heter litt misvistende "Rammevilkår for gründere og oppstartsbedriftter", men ligner mer på en slags produktkatalog over ansvarsområder i departementet. Her kan vi lese om offentlige næringslivsregistre, om ambisjoner om forenklinger for næringlivet (der det bare er forenklet for 3,4 milliarder av en ambisjon på 11 milliarder innen 2025), om Standard Norge og standardiseringsarbeid, om næringslivslovgivingen, om konkurransepolitikk, om patenter og andre immaterielle rettigheter og om handelsavtaler med andre land.

Skattepolitikken

Mot slutten av dette kapitlet om rammevilkår for gründere og oppstartsbedrifter er det lurt inn et lite delkapittel om skatter og avgifter også. Ja dette er til og med et delkapitel som beskriver skatter og avgifter som er særlig viktige for gründere. Her står det om selskapsskatt, formuesskatt, utbytteskatt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift, skatt på aksjeopsjoner og den nye innretningen av en exit-skatt. Men felles for alle disse beskrivelsene er at de ikke beskriver behov for noen endringer. Det er ingen erkjennelse av at det er noe problematisk med innretningen av noen av disse skattene, for eksempel at en særnorsk formuesskatt gir utenlandske eiere i norske selskaper et konkurransefortrinn fremfor norske eiere. 

Eller at det er en stor utfordring for investorer i vekstselsskaper når skatten må betales selv om det ikke er noen realisert gevinst, og at dette fører til at gründere må selge aksjer eller ta ut utbytte for å betale skatt, og at det siste utløser enda mer skatt. Selv om regjeingen åpenbart ikke har tenkt å gjøre noe med dette, kunne det kanskje vært nevnt at Norge ikke har spesielt gunstige rammevikår for gründere på dette området. Men det forbigås i stillhet. Jeg synes å huske at det for noen år siden var en ganske bred erkjennelse av at penger som blir i bedriftene, og bidrar til investeringer, vekst og verdiskaping, er bedre penger enn de som tas ut av eierne og brukes på forbruk. Hvor er det blitt av den erkjennelsen? 

Kontrast til Draghi-rapporten

Så fortsetter dette kapitlet om rammebetingelser for gründere sin produktkatalog-lignende reise rundt i hva som finnes av politikkområder og virkemidler som berører næringlsivet, nå også utenfor Næringsdepartementet. Det står noen ord om klimapolitikk og grønn omstilling, om distrikts- og regionalpoliktikk, kommunenes og fylkens rolle overfor næringslivet og om gründeres mulighet til å bruke ulike velferdsordinger, der det skal utredes, men heller ikke der foreslås noen endringer.

Så kommer det omtale av utdanningspolitikk genrelt og  entreprenørskapsutdanning spesielt, forskningspolitikkens rolle (jeg blogget om en næringsrettet forskningsstrategi her tidligere i år), datadeling, digitaliseringspolitik og kunstig intelligens, arbeidsinnvandring og offentlige anskaffelser. I og for seg interessante temaer alt sammen, men litt langdrøyt når det stort sett er oppramsende, men verken utfordrer om vi er gode nok på disse områdene, eller foreslår nye tiltak.

Kontrasten til den nye Draghi-rapporten om EUs konkurransekraft sammenlignet med USA og og Kina, og spesielt når det gjelder vekstbedriftenes rammevilkår, kunne knapt være strørre. Draghi-rapporten er opptatt av nettopp svakheter i forsknings- og innovasjonspoltikken, den private risikokapitaltilgangen, kompetansetilgangen og Europas posisjon i det fremvoksende digitale og grønne teknologinæringslivet. Draghi-rapporten knyttet dette til den svake produktivitetsutviklingen og bærekraften i velferdsløsningene i møte med demografiske endringer. Den mener at det haster å gjøre noe for at Europa ikke skal bli koblet fra viktige teknologidrevne transformasjoner om pågår, og risikerer å bare konsumere, men ikke produsere de viktigste produktene og tjenestene. Den norske stortingsmeldingen om gründere og nye vekstbedrifter virker ikke bekymret i det hele tatt.

Virkemiddelapparatet

Mot slutten av stortingsmeldingen er det et eget kapitel om det næringsrettede virkemiddelapparatet som åpner med å slå fast at gründerbedrifter er private bedrifter som skal hente sine inntekter i markedet, og ikke i form av statstøtte, Derfor er det relativt få av de små bedriftene som har et forhold til virkemiddelapparatet:

"Gründerskap er i all hovedsak private initiativer der enkeltpersoner og enkeltforetak utforsker muligheter i markedet. I utgangspunktet er støtte fra det offentlige virkemiddelapparatet kun aktuelt i tilfeller der det forekommer markedssvikt. Dette er med på å forklare at 98 prosent av alle nystartede foretak ikke mottar støtte fra virkemiddelapparatet."

Dette er en viktig erkjennelse å ha som utgangspunkt når det så kommer en ny produktkatalog-lignende gjennomgang av alle virkemiddelaktørene som har ulike ordninger som støtter næringslivet. Her listes det opp Innovasjon Norge, Forskningsrådet, Siva, kommuner og fylkeskommuner, Investinor, Nysnø, EUs Horizon og Digital, Leverandørutviklingsprogrammet og flere andre. Selv om de fleste bedriftene ikke mottar noen støtte fra staten, er det ofte viktig for de det gjelder. Skattefunn har for eksempel i mange år vært en viktig ordning for forskningsbasert innovasjon i mange små vekstbedrifter. 

Det kunne vært interessant med en mer grundig drøftig av effekten og viktigheten av de ulike virkemidlene i virkmiddelapparatet, for eksempel overfor gründerbedrifter. Hva treffer dem best, og er det en god sammenheng mellom dem? Men regjeringen virker ikke spesielt interessert i å drøfte systemegenskapene i dette innovasjonssystemet, og fremmer derfor ingen forslag av betydning til endringer heller.

Avvikling av Startoff

Et sted er denne stortingsmeldingen direkte selvmotsigende. Det er når den på den ene siden beskriver problemer små oppstartsbedrifter har med å få tilgang som leverandør til offentlige anskaffelser, men samtidig legger ned det virkemiddelet som  har fungert godt for å gjøre noe med det. Stortingsmeldingen kan fortelle at:

"På leverandørsiden står særlig små bedrifter og oppstartsselskaper overfor betydelige barrierer i markedet for offentlige anskaffelser. Strenge krav til dokumentasjon, tidligere referanseprosjekter og regnskapsdata, detaljerte kravspesifikasjoner og lite dialog er faktorer som kan diskvalifisere eller gi nystartede virksomheter en ulempe i konkurransene."

Stortingsmeldingen understreker også at det er veldig bra for offentlig sektors omstilling og innovasjonsevne at det er god tilgang til produkter og tjenester fra små og mellomstore bedriter:

"Økt deltakelse fra små og mellomstore virksomheter i anskaffelseskonkurranser sikrer økt konkurranse i anskaffelsesprosessene og gir større valgmuligheter blant tilgjengelige og innovative løsninger (OECD, 2019).27 Oppstartsselskaper kan tidlig utnytte ny teknologi, tilby produkter og tjenester i nye eller underutviklede markeder eller bruke innovasjon i konkurranse med etablerte virksomheter."

Da er jo den opplagte konklusjonen at det må mobiliseres for å øke deltagelsen av små og mellomstore bedrifter som leverandører til det offentlige, fordi det lønner seg også for det offentlige å ha flere innovative leverandører å velge mellom. Kanskje gjennom egne mårettede virkemidler som reduserer riskoen og kostnadene for begge parter? Kunne ikke det være en god ide? Vel, her er det  slik at dette virkemiddelet er funnet opp, og heter Startoff, men det er nylig vedtatt avviklet. I stortingsmeldingen står det:

"Direktoratet for forvaltning og økonomistyring administrerte det tidligere programmet StartOff, som effektivt koblet oppstartsbedrifter til behov og utfordringer i offentlig sektor. Regjeringen besluttet å avvikle StartOff i statsbudsjettet for 2024, men fire prosjekter sluttføres i 2024."

Klarere kan det neppe sies at gründere og oppstartsbedrifter ikke er prioritert. Og heller ikke samfunnsgevinsten av å ha et godt økosystem av gründerbedrifter som har ambisjoner om å bli mye større, også internasjonalt.

Utredningsinstruksen har blitt enda bedre

Lenke til veilederen

Det er ikke hver dag det skrives hyllester av statlige instrukser og veiledere i landets største medier, men i 2018 skrev Aftenpostens redaktør Trine Eilertsen sin hyllest til Utredningsinstruksen. 

En instruks om hvordan man utreder statlige tiltak høres kanskje litt kjedelig ut, men dette er dokumentet som kort og konsist beskriver hvilke spørsmål som må besvares, hvilken kunnskap som må skaffes til veie og hva som ellers må utredes av konsekvenser før man kan vedta nye lover eller bruke skattebetalerpenger på å gjøre noe nytt. Utredning høres kanskje dyrt ut, men samfunnet sparer veldig mye tid og penger hvis vi unngår dårlige beslutninger.

Trine Eilertsen etterlyste også en t-skjorte hun kunne bruke for å uttrykke støtte og kjærlighet til Utredningsinstruksen, et ønske Hilde Singsaas i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sørget for å oppfylle, og som ble dokumentert på Facebook. Jeg skrev også litt her på bloggen om denne utredningsinstruksen som kom i 2016 (jeg var med i prosessen da den ble laget), og introduserte de seks spørsmålene som må besvares.

En enda bedre verktøykasse

Utredingsinstruksen har nå kommet i en justert og endra bedre versjon enn den forrige. Kanskje det er på tide å lage nye t-skjorter til oss i fanklubben. Selve instruksen er det regjeringen i statsråd som fastsetter. Den nye kom 18. oktober og er kort og ganske lettlest, på litt over seks sider. 

De viktigste endringene i selve instruksen er at kravene til prosess og utredninskvalitet ved iverksetting av EØS- og Schengen-regler er skjerpet kraftig. Det er også kommet inn noen presiseringer om hensynet til Grunnloven og folkerettslige forpliktelser. Begge deler er viktige, og endringene kan nok også skyldes noen uheldige erfaringer med hva som skjer når ting ikke har vært utredet godt nok, og vi gjør ting som viser seg å være i strid med andre forpliktelser.

Men i dette innlegget skal jeg legge vekt på noen andre viktige forbedringer som vil bidra til bedre kunnskapsgrunnlag og bedre beslutninger. Disse endringene ligger ikke i selve utredningsinstruksen, men i veilederen den er utstyrt med, og som forklarer hvordan man skal gå frem i praksis for å følge det utredningsinstruken stiller krav om at man skal gjøre. Den kom også i ny utgave nå. Her er den nye veilederen til utredningsinstruken. DFØ forvalter den og direktør Hilde Singsaas har skrevet om den nye veilederen på DFØ-bloggen.

Som før handler veilederen om krav til gode samfunnsøkonomiske analyser og til gode prinsippielle og juridiske utredninger. Men den understreker mye tydeligere enn før at gode svar også kan kreve andre metoder og verktøy. Mange tiltak er avhengige av tverrsektorielt samarbeid, av gode medvirkningsprosesser, av kunnskap om brukere av tjenester, av eksperimentering og testing for å finne ut hvordan noe virker, og av bruk av tjeneste- og systemdesign og å kartlegge sammenhenger. Når et tiltak må forholde seg til komplekse økosystemer av aktører, regelverk og andre tjenester, må verktøykassen innrettes etter dette.

De seks spørsmålene

Utredningsinstruksens seks spørsmål som alltid må besvares, ligger fast. De må besvares uansett hva slags tiltak det, og om det er stort eller lite:

"En utredning skal besvare følgende spørsmål: 

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte."

Dette er seks gode spørsmål som det er fornuftig å beholde. Når det tas dårlige beslutninger, eller utredningskvaliteten for å fremskaffe et beslutningsgrunnlag er for svak, er det ikke fordi spørsmålene ikke er gode, men fordi det arbeidet som gjøres for å svare på spørsmålene ikke er bra nok. I mange tilfeller skyldes det at metoder og verktøy som brukes ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset utfordringens art, spesielt ved tverrektorielle og komplekse utfordringer. Og her er det som sagt slik at den nye veilederen gir bedre råd om metodevalg enn før.

Relevant metode

I innledningen i kapittel 2 i den nye veilederen til utredningsinstruksen omtales viktigheten av å formulere et godt og presist mandat for utredningen, og det er listet opp noen metoder som det er relevant å bruke. Der står dessuten at det for utredninger over en viss størrelse bør være et bredt team med ulik relevant metode- og fagkompetanse. 

"For å svare på utredningsinstruksens seks spørsmål trenger man ulike typer kompetanse. For utredninger av en viss størrelse bør det opprettes et bredt utredningsteam, som består av personer med relevant metode-, sektor- og fagkompetanse. Eksempler på relevant kompetanse i en større utredning er samfunnsøkonomisk metodekompetanse, teknisk kompetanse, juridisk kompetanse og kompetanse innen tjenestedesign. Dette er ikke en uttømmende liste over relevant kompetanse. Hva som er relevant kompetanse, må vurderes i den enkelte utredning, og vil også variere med hvilke(n) sektor(er) som det utredes innenfor."

I veilederens punkt 2.1.2 uttypes det litt mer rundt at en utredning ikke alltid kan gjennomføres som en lineær prosess der man besvarer de seks spørsmålene etter tur, og i raskt rekkefølge. Noen ganger må man innhente mer kunnskap, og gå tilbake for å ta opp tråden igjen, rett og slett fordi resultatet av å utforske og lære er å justere kursen. Det er ikke noe nederlag å skaffe kunnskap som fører til endrede planer, og som til å med kan stanse arbeidet med tiltaket. Dette er tvert mot et langt bedre utfall enn å gjennomføre tiltak som har de beste hensikter, men viser seg å ikke være spesielt gode.

Involvering av berørte grupper

Veiledereren går deretter inn på de seks spørsmålene og gir råd om hvordan de kan besvares best mulig. Under spørsmål 1 "Hva er problemet og hva vil vi oppnå?" er det gode råd om å involvere berørte grupper når man arbeider med problembeskrivelsen:

"I arbeidet med problembeskrivelsen er det viktig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet (jamfør instruksens krav om tidlig involvering, kapittel 3.1). For eksempel er det å innhente tilstrekkelig brukerinnsikt sentralt ved utvikling av nye offentlige tjenester, ved bruk av spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, tjenestedesign e.l. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen."

Noen av det viktigste og mest positive i den nye veilederen er hvordan den insisterer på at den som skal utrede tiltak må gjøre egne vurderinger av metodebruk og at det må velges metoder og verktøy som egner seg best i den enkelte utredning. Hvis tjenestedesign og beskrivelser av brukerreiser egner seg best, så bruker man det. Hvis det er tversektorielle problemstillinger som krever en kombinasjon av flere metoder, gjerne et tverrfaglige team, så sørger man for det. Og er det komplekse og sammensatte systemer man jobber med så bruker man systemdesignkompetanse for å kartlegge og forstå nåsituasjonen og jobbe med målbilder for fremtiden, før man velger konkrete tiltak. 

Utforskenede og eksperimentelle metoder

I det nettopp siterte avsnittet brukes ordene tjenestedesign, dybdeintervuer og og brukerinnsikt. Og selv om ordene systemdesign, fremsyn, målbilder og økosystemer ikke er brukt direkte, så beskrives de med andre ord. Da må neste skritt være at de som sitter med ansvaret for å gjennmføre slike utredninger, og leser den nye veilederen, får kunnskap og informasjon om hvordan man får tilgang til og kompetanse om bruken av denne type metoder og verktøy, på samme måte som man får veileding om hvordan skal bruke samfunnsøkonomiske analyser eller juridiske utredninger der det skal benyttes. 

To gode avsnitt om metodebruk i komplekse prosjekter er også med under omtalen av spørsmål 4 "Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?" Her står det om eksperimentelle og utforskende metoder, at:

"Utforskende (eksperimentelle) metoder kan vurderes når kunnskapen om tiltakets virkninger er svak og det er vanskelig å svare detaljert på hvilke virkninger tiltaket medfører. Dette kan innebære at man i utredningen anbefaler å teste nye tiltak i småskala, før ev. beslutning om å gjennomføre i fullskala, ved bruk av utforskende metoder. Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk kan man utvikle ny kunnskap om mulige virkninger og utforme tiltakene slik at de med større grad av sikkerhet gir de ønskede effektene for målgruppen. Etter hvert som ny kunnskap innhentes ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene."

En utforskende og stegvis tilnærming, der man lærer og justerer kursen underveis, er også omtalt når det gjelder gjennoføring av digitaliseringstiltak:

"Smidig metodikk (også kalt «agile metoder») er et verktøy som kan brukes i planleggings- og gjennomføringsfasen, særlig i digitaliseringstiltak. Smidig utvikling søker å legge til rette for stegvis utvikling med hyppige leveranser og læring underveis. For å kunne gjøre gode prioriteringer innenfor denne metodikken, er det viktig med en tydelig utviklingsretning og klare mål man kan styre mot underveis."

Vurderinger av kompleksitet og usikkerhet

Kapittel 2.2 i veilederen tar opp hvor omfattende og grundig en utredning bør være, og drøfter når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse. Den beskriver også noen tilleggskriterier ut over dette som  taler for en grundig og omfattende analyse, og i mange situasjoner taler for bruk av andre metoder som er bedre tilpasset utfordringens art. Da handler det det ikke bare om tiltakets størrelse. Et av disse tilleggskriteriene er "Graden av kompleksitet i problemet og tiltaket". Der slår veilederen fast at:

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemene. I slike tilfeller må man ofte vurdere tiltak på tvers av ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer. Samarbeid med andre relevante virksomheter vil være nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig bred utredning.

Et annet slik tilleggskriterie som er nevnt i veilederen, og som taler for bruk av andre metoder, er et tilleggskriteriet omtalt som: "Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger", der det slås fast at:

"Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og på å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. Videre kan det være relevant å benytte utforskende og smidige metoder når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante og mulige effekter av disse."

Samordning mellom offentlige myndigheter

Kapittel 3 i utredningsinstruksens veileder har overskriften "Tidlig involvering, foreleggelse og høring", og handler om hvem som skal inviteres til å mene noe, og når de skal få mene noe. Mye av dette er formelle regler som skal sikre medvirkning og demokrati. 

Men dette handler ikke bare om å ha muligheten til å mene ting, og kanskje være uenig, men også om at beslutninger som involverer flere virksomheter og sektorer blir bedre av at man jobber sammen når man skal utrede, og etter hvert beslutte ting. Problemer som går på tvers av sektorer og må løses på tvers av sektorer, stiller andre krav til gode beslutningsprosesser enn ting som kan løses av en virksomhet alene. Og noen av våre største og mest krevende utfordringer i samfunnet: samfunnssikkerhet og beredksap, arbeid mot utenforskap, forebygging og folkehelse, kriminalitetsbekjempelse og grønne miljø- og bærekraftsutfordringer, krever nettopp slike tiltak på tvers. 

Derfor er det veldig bra at veilederen til utredningsinstruken i kapittel 3.1 om "Tidlig involvering" ikke bare beskriver formelle krav til involvering, men beskriver hvorfor og hvordan samordning er nødvendig på tvers av organisatoriske grenser, sektorer og forvaltningsnivåer:

Utredningsinstruksens krav til tidlig involvering er sentralt for å sikre god samordning mellom berørte offentlige myndigheter. For en rekke komplekse problemer staten skal løse, er det nødvendig at man tidlig i utredningsarbeidet går bredt ut for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Samordnet innsats kan for eksempel være nødvendig for å løse komplekse saker knyttet til miljø, folkehelse, kriminalitet og felles digitale løsninger. Slike problemer vil ofte kreve tiltak innenfor ulike organisatoriske grenser, sektorområder og forvaltningsnivåer. For eksempel vil samarbeid være nødvendig for å løse problemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorer, for å skape en felles problemforståelse og gjøre en helhetlig vurdering av konsekvensene av tiltakene på tvers av sektorene.

Dette er formuleringer til å bli begeistret av, og som egentlig sier mer eller mindre i klartekst at denne type  problemer ikke lar seg løse av å sette noen få eksperter til å skrive en utredning. De må løses ved å samarbeide seg frem til en felles problemsforståelse, en felles oppfatning av hvordan fremtiden og veien dit kan se ut, og en felles oppfatning av hvordan ulike tiltak vil virke. Dette er måter å jobbe tverrsektorielt på som mange i offentlige virksomheter har lite erfaring med, og ikke vet hvordan de skal benytte seg av, men det finnes etter hvert en del svært gode eksempler på bruk av slike samhandlingsprosesser, også i store og viktige utredningsprosesser. 

Utfordringen nå blir å dele og spre både disse gode eksemplene, og også spre kunnskap om metoder og verktøy som er egnet til å gi et bedre kunnskapsgrunnlag. Det burde ikke være så veldig vanskelig med tanke på hvor stor gevinsten er hvis vi reduserer antall beslutninger om tiltak som ikke er gode svar på problemet som skal løses.

Mario Draghis rapport om Europas konkurranseevne

Det står dårlig til med europeisk næringslivs konkurranseevne, og det går i feil retning. Sammenlignet med USA og Kina er Europa i ferd med å tape terreng, særlig når det gjelder fremvoksende digitale teknologier og grønne fremtidsteknologier.

Dette er hovedbudskapet i Mario Draghis rapport fra september om utviklingen i Europas konkurranseposisjon. Det er flere gode grunner til å fordype seg i analysene i denne rapporten. Den er prisverdig klar og tydelig på hvor langt etter Europa har havnet. Det er sjelden regjeringer er så ærlige om hvor svak utviklingen er i landene de styrer og EU er i hvert fall ikke spesielt kjent for å snakke i klartekst. Mario Draghis rapport er et befriende unntak.

Rapporten består av to hoveddeler, en del A som på engelsk heter "The future of European competitiveness - A competitiveness strategy for Europe" på litt under 70 sider med analyse og strategibeskrivelse, og en lengre og bredere del B med undertittelen "In-depth analysis and recommendations". 

I del B finner man sektoranalyser av konkurransevnen i 10 næringslivssektorer, inkludert energi, forsvarsindustri, flere digitale digitale industrier, transport, legemidler, romfart, automotive og råvarer. Den ser også på tverrgående konkurransefaktorer som kapitaltilgang, forskning og innovasjon, konkurransepolitikk og kompetansetilgang. Denne delen er på 330 sider og har grundige og gode analyser av hvor Europa befinner ser innenfor alle områdene. Gode grafer og visualiseringer er det i begge. Lenke til en samleside med begge rapportene er her.

Dyster diagnose

Mario Draghi har et godt utgangspunkt for å ta denne jobben. Han var sjef i EUs sentralbank i mange år, mellom 2011 og 2019, og var etter dette statsminister i Italia, som en samlende, teknokratisk kandidat, uavhengig av partipolitikken, i 2021 og 2022. Det var i en periode der partiene ikke klarte å finne ut av det med hverandre, og trengte noen utenfra, en tilstand som varte frem til Georgia Meloni trakk støtten og fikk utløset et nyvalg som hun selv vant. 

Da Draghi presenterte rapporten sin for EU-parlamentet holdt han en tale med en diagnose som vektla blant annet disse bekymringsverdige forholdene ved dagens Europa:

"The starting point is that Europe is facing a world undergoing dramatic change. World trade is slowing, geopolitics is fracturing and technological change is accelerating. It is a world where long-established business models are being challenged and where some key economic dependencies are suddenly turning into geopolitical vulnerabilities. Of all the major economies, Europe is the most exposed to these shifts. We are the most open: our trade-to-GDP ratio exceeds 50%, compared with 37% in China and 27% in the United States. We are the most dependent: we rely on a handful of suppliers for critical raw materials and import over 80% of our digital technology. We have the highest energy prices: EU companies face electricity prices that are 2-3 times higher than those in the United States and in China.

We are severely lagging behind in new technologies: only four of the world’s top 50 tech companies are European. And we are the least ready to defend ourselves: only ten Member States spend more than or equal to 2% of GDP on defence, in line with NATO commitments. In this setting, we are all anxious about the future of Europe. My concern is not that we will suddenly find ourselves poor and subservient to others. We still have many strengths in Europe. It is that, over time, we will inexorably become less prosperous, less equal, less secure and, as a result, less free to choose our destiny."

Tre strategiske innsatsområder

Rapporten peker på tre områder den kaller strategiske innsatsområder for å snu den negative utviklingen, og som det er særlig viktig at Europa å lykkes med. Den første av disse strategiske innsatsområdene er å lukke innovasjonsgapet til USA og Kina. I sin tale til EU-parlamentet nevnte Draghi flere eksempler på hvordan forsknings- og innovasjonsdynamikk og fornyelse av bransjestrukturer i USA og EU har utviklet seg svært ulikt de siste tiårene. Han sa at:

"The core problem in Europe is that new companies with new technologies are not rising in our economy. In fact, there is no EU company with a market capitalisation over EUR 100 billion that has been set up from scratch in the last fifty years. All six US companies with valuations above EUR 1 trillion have been created in that period of time. This lack of dynamism does not reflect lack ideas or lack of ambition. Europe is full of talented researchers and entrepreneurs. It is because innovation often lacks synergies, and because we are failing to translate ideas into commercial success. Innovative companies that want to scale up in Europe are hindered at every stage by the lack of a Single Market and an integrated capital market, stopping the cycle of innovation in its tracks."

Det andre strategiske innsatsområdet handler om å være ledende på fornybar energi og på de industrielle mulighetene som ligger i avkarbonisering, sirkularitet og grønn omstilling. Ikke en grønn omstilling som er i konflikt med gode rammebetingelser for næringslivsvekst, men grønn omstilling som en driver av fremvoksende industrier som har mulighet til å bli globalt ledende. Rapporten er også tydelig på at store investeringer i energisektoren, i både infrastruktur og i grønn energiproduksjon, er nødvendig for at Europa skal ha lavere og mer konkurransedyktige, energipriser. I dag er både strømpriser og naturgasspriser langt høyere i Europa.

Det tredje området rapporten trekker frem som spesielt viktig for Europa i tiden som kommer, og der det også kan gå svært galt om vi ikke lykkes, er investeringer i forsvars og sikkerhetssektoren i vid forstand og gode rammebetingelser for næringsliv som kan utnytte mulighetene som ligger der. En del av dette satsingsområdet er behovet for å redusere Europas store avhengighet av tilgang til strategiske varer og komponenter fra andre land utenfor Europa. Rapporten formulerer behovet slik:

"For Europe to remain free, we must be more independent. We must have more secure supply chains for critical raw materials and technologies. We must increase production capacity at home in strategic sectors. And we must expand our industrial capacity in defence and space."

Rapporten nevner også forsvars- og sikkerhetsindustrien som et område som egner seg godt for mer strategisk samarbeid på tvers av landene  i EU, men der dette har vært vanskelig å få til i prasis når nasjonale forsvarsbedrifter skal beskyttes mot konkurranse. En konsekvens av dette som er nevnt i rapporten er at det i EUs medlemsland finnes 12 ulike stridsvogner i de militære styrkene, mens det i USA bare produseres en stridsvogntype. Både kostnadshensyn, kvalitetshensyn og ikke minst hensynet til forsvarsevnen, taler vel for at vedlikehold og drift av 12 forskjellige stridsvogner ikke er optimalt.

Faren for skadelig proteksjonisme

Analysene av nåsituasjonen i Draghi-rapporten har fått mye jubel. Noen av forslagene i rapporten er mer kontroversielle. Blant de mindre kontroversielle forslagene er tiltak for å redusere byråkrati og rapporteringsbyrder for næringslivet, og å korte ned på de mange og langvarige lovgivningsprosessene. Det er også interessante, men noe mer kontroversielle forslag om å investere langt mer i felles infrastruktur og i felles forsknings- og innovasjonssatsinger på felleseuropeisk nivå. Og mest kontroversielle er forslagene om å finansiere slike store satsinger med felleseuropeisk lånefinansiering.

Så skal det også nevnes at Mario Draghi selv ikke argumenterer for store subsidier eller at myndighetene skal "plukke vinnere" i næringslivet, slik vi ser Kina gjøre. Selv om noen av Draghis tiltaksforslag fremstår som i strid med den tradisjonelle skepsisen til statsstøtte i EU, argumenterte han selv i EU-parlamentet for at dette er "defensivt" begrunnet, ikke en tro på at subsidier og statsstøtte er en bærekraftig strategi på lang sikt:

"To be clear: this should not be read by anyone as a call for blanket protectionism. Our priority is to do everything possible to make all partners comply with the WTO rules, including those who presently do not. Although some of the proposals in the report will require negotiations, they are generally aligned with the spirit of those rules. Insofar as we use trade measures, they should be careful, defensive and especially designed only to level the playing field. We should clearly distinguish between innovation abroad – which is good for Europe – and State-sponsored competition, which harms our workers. The proposals should also not be seen as a programme for defending national champions or “picking winners”, like some of the failed industrial policies of the past."