Antall ansatte i staten

Hvor mange personer jobber i staten? Hvordan har utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen utviklet seg over tid? Eser byråkratiet ut på en uforklarbar måte, og på tross av politiske ønsker? Eller er det slik at antall i staten er et resultat av politikk, der politikere både beskriver oppgaver som skal løses, og vedtar budsjettene som gir noen i staten ansvaret for å løse dem?

Jeg tenker at dette er viktige spørsmål å ha et forhold til, av minst to grunner: For det første er det stadig viktigere å bruke skattebetalernes penger på en så effektivt og målrettet måte som mulig. I en tid der vi blir flere pensjonister, og flere som trenger omsorgstjenester, og færre i yrkesaktiv alder, samtidig som oljeinntektene, og etter hvert oljefondsinntektene, skal ned, så må bruke pengene smartere og prioritere hardere. 

For det andre er bryåkrati- og sløserikritikk nå kommet på bestselgerlistene i bokhandlene. Det er i seg selv positivt at interesssen for statsforvaltningens effektivitet, pengebruk og resultatoppnåelse er stor og økende. Da er det også viktig å ha korrekte og oppdaterte data om tingenes tilstand i statsforvaltningen. 

Faktagrunnlaget

Og i Norge er det heldigvis slik at vi ikke trenger å gå rundt å lure på verken hvor mange som jobber i staten eller hvordan tallene utvikler seg. Rapporten "Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen" fra DFØ, som kom for noen dager siden, svarer på disse spørsmålene. Det kommer en slik rapport fra DFØ hvert år, og har gjort det i mange år. Tidligere kom den på høsten, gjerne i september. Kanskje har det vært et ønske om å den ikke skulle virke forstyrrende inn i valgkampen denne gangen, i hvert fall var den klar først 16. desember (her er nyhetssaken fra DFØ) denne gangen. Den er på omkring 50 sider inludert vedlegg, og også en egen analyse av antall kommunikasjonsansatte i staten, Den siste skal jeg ikke skrive om her, men den er nyttig å vite om.

Første kapittel i rapporten beskriver metode, og redegjør for hvordan statsforvaltningen er avgrenset, og hva kildene for tallene er. Det som måles er antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, det vil si departementene og deres underliggende organer: direktorater, tilsyn, statsforvaltere, styrer, nemder og råd, samt noen forvaltningsbedrifter. Stortinget og dets underliggende organer, Sametinget og domstolene er ikke del av statsforvaltningen, men det er tatt inn tall for antall ansatte i rapporten fra disse. Det som ikke er statsforvaltning er aksjeselskaper og foretak eid av staten, noe som betyr at sykehusene og statlig eide selskaper er utenfor oversikten. Og for ordens skyld: Kommunene er ikke en del av staten.

Når antall arbeidsforhold i staten telles, brukes det tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Helt konkret er det gjennomsnittstall for året 2024 som brukes. Tallene for 2024 sammenlignes så med gjennomsnittstall for 2023 for å fastlå hvor det har vært endringer. Dessuten er det tatt høyde for organisasjonsendringer, for eksempel at en del av en virksomhet i staten flytter til en annen virksomhet i staten, og kanskje bytter departementssektoren den tilhører. Noen ganger organiseres virksomheter ut av statsforvaltnignen eller inn i statsforvaltningen. Disse endringene er listet opp i rapporten, slik at vi ikke skal få inntrykk av at noe "eser ut" eller "krymper" hvis det er andre forklaringer på plutselige endringer i tallene.

I tillegg følger DFØ opp alle de statlige virksomhetene med spørsmål om tallene stemmer, og hva de viktigste forklaringene er på endringene som har skjedd. 164 av 175 statlige virksomheter har svart på spørsmålene, og de som ikke har svart blir hengt ut i rapporten for å ikke bidra. Det gjelder Dagligvaretilsynet, Høgskolen på Vestlandet, Kulturdirektoratet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Nasjonalbiblioteket, Nidaros domkirkes restaureringsarbeider, Norsk nukleær dekommisjonering, OsloMet, Statens lånekasse for utdanning, Universitetet i Bergen og Universitetet i Innlandet.

Tallenes tale

Det var 175 847 arbeidsforhold i staten i 2024, opp 1066 fra 2023, men justert for organisasjonsendringer var det en økning på 735 arbeidsforhold. Rapporten beskriver utvikingen slik:

"I 2024 var det 175 847 arbeidsforhold i statsforvaltningen. Det er en økning på 1 066 arbeidsforhold fra 2023, noe som tilsvarer 0,6 prosent. Samlet har 103 statlige virksomheter hatt vekst i antall arbeidsforhold og 74 hatt reduksjon.(...) Fra 2023 til 2024 har det vært flere omorganiseringer i statsforvaltningen. Av økningen på 1 066 arbeidsforhold fra 2023 til 2024, kan 331 arbeidsforhold tilskrives omorganiseringer. Justert for omorganiseringer var det dermed en økning på 735 arbeidsforhold eller 0,4 prosent i statsforvaltningen."

Til sammenligning var veksten i sysselsettingen generelt i Norge på 0,6 prosent mellom 2023 og 2024, så det har sånn sett ikke vært noen eksplosiv vekst i statsforvaltningen. 

Når man skal vurdere hva dette betyr, og lurer på i hvilken ende man skal begynne hvis man skal forberede seg på å kutte eller rekonfigurere det statlige byråkratiet, og kanskje frigjøre milliarder, er det et par ting det kan være nyttig å ha med seg inn i drøftingen: 

• Det er få av statens sektorer som selv er store leverandrer av tjenester. I Norge har vi organisert den operative utførelsen av tjenester gjennom statlig forvaltning på tre store områder: Forsvars-, justis og kunnskapssektoren (Forsvaret, Politiet og universitetene) som til sammen utgjør 63 prosent av hele statsforvaltningen.  I en andre enden av skalaen har 11 av 16 departementsområder har mindre enn 7000 arbeidsforhold hver i underliggende virksomheter.
• En annen ting det er lurt å huske er at det av 175 000 statsansatte bare er omkring 4 558 personer som jobber i departementene. Det tallet har vært utrolig stabilt de siste 10 årene. Utfordringene har neppe blitt mindre krevende og komplekse med tiden, men samtidig er flere mer operative oppgaver blitt flyttet vekk fra departementene og til direktoratene. 

Politi, forsvar og høyere utdanning

Den største sektoren i statsforvaltningen er ansatte i universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet (KD). Totalt er det 55 375 arbeidsforhold i underliggende virksomheter under KD. Dette er 963 færre enn for et år siden, en nedgang som har sammenheng med at årskullene blir mindre. Og en nedgang som betyr at antall ansatte i statsforvaltningen nå går ned i mange fyker fordi universiteter og høyskoler er geografisk spredt.

Nest største sektor i statsforvaltningen er virksomheter under Justis- og beredskapsdepartementet (JD), med 29 233 arbeidsforhold, der Politiet utgjør hoveddelen. Her er utviklingen siste året helt flat. Jeg har ikke registrert noe politisk krav om at det bør bli langt færre ansatte i Politiet, heller tvert imot. Men flere ansatte i Politiet enn i dag vil øke antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, ikke redusere det.

Den tredje store sektoren i statlig forvaltning er etatene under Forsvarsdepartementet (FD) med Forsvaret som den største. I alt var det 24 609 arbeidsforhold i disse etatene i 2024, en økning på hele 937 arbeidsforhold fra 2023. I den grad flere ansatte i forsvaret er en vekst i statlig byråkrati er det en politisk ønsket og villet byråkrativekst. En vekst som alle partiene på Stortinget har sluttet seg til gjennom langstidsplanen for Forsvaret, og en vekst som kommer til å fortsette i årene som kommer.

Ser man på de ulike partienes alternative budsjetter i høstens budsjettbehandling, tror jeg man vil finne at det til tross for retorikk om å kutte i byråkratiet, er langt flere forslag der som bidrar til å øke antall ansatte i statsforvaltningen, enn forsalg som vil redusere det. Noen partier er i tillegg veldig opptatt av å øke samferdselsbudsjetter og helsebudsjetter, områder som er organisert slik utgiftene ikke primært øker antall ansatte i statsforvaltningen så mye (det reduserer det heller ikke), men et økt aktivitetsnivå øker statens utgifter dersom det blir vedtatt.

Politikk er å prioritere - og gjennomføre

Sånn for ordens skyld, og for sammenligningens skyld, var det i 2024 omkring 500 000 arbeidsforhold i kommunal sektor og omkring 170 000 arbeidsforhold i de statlige helseforetakene (sykehus mm). Mens det i privat sektor i vid forstand er i overkant av 2 millioner arbeidsforhold.

Vi har med andre ord en stor offentlig sektor som utgjør omkring en tredel av antall arbeidsforhold i Norge, noe som har vært relativt stabilt over en lengre periode, Økonomien har vokst og antall arbeidforhold i staten hvar vokst tilsvarende. Nå som produktivitetesveksten avtar og økonomien ikke vokser like mye som før, har vi et problem, Og problemet forsterkes av at statens inntekter fra olje- og gassproduksjon gradvis vil gå nedover, samtidig som oppgavene staten forventes å løse trolig vil fortsette å gå opp.

Flere av de offentlige kjerneoppgavene som helse, omsorg, forsvar og kriminalitetsbekjempelse, kommer definitivt til å kreve enda større innsats i årene som kommer. Dersom antall arbeidsforhold totalt ikke skal øke kraftig, trengs det en diskusjon om noen andre oppgaver som gjøres i dag, som et resultat av nye lover, budsjettvedtak og annnen politikk, skal prioriteres bort, eller i hvert fall prioriteres ned. Og det trenges en diskusjon om hvordan vi både øker effekten av ulike skattefinansierte overføringer og tilskudd, og også legger til rette for et mer produktivt og lønnsomt næringliv som har rygg til å bære disse kostnadene over tid. Men det er temaer som må få plass i noen andre innlegg her på bloggen.

Regjeringens plan for Norge 2025-29

Regjeringen har lagt frem en plan. Og heldigvis har det blitt politisk moteriktig å snakke om omstilling, reformer og avbyråkratisering igjen. Det skal effektiviseres og fanges tidstyver. Detaljstyringen skal bli mindre, og handlingsrom og fleksibilitet skal bli større. 

Problemet er at det er lett å si det og ønske det, men det er vanskelig å få til i praksis. Det krever mye mer enn en formulering av politiske ambisjoner og noen bekrivelser av tiltak. Det skal gjøres også, og utfordringen er å utvikle en ledelse, en kultur og en organisasjon som vil ha omstilling og som skaper nødvendig sammenheng mellom utredning, beslutning og gjennomføring av politikken.

Reverseringen er reversert

Etter nesten fire år med reverseringer, var det tidligere i år ut med Trygve og Senterpartiet, inn med Jens og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger, og plutselig skal det gjennomføres "reformer" og "prosjekter" som er begrunnet med norsk konkurranseevne og offentlig sektors langsktige økonomiske bærekraft. Trontalen var preget av dette nye budskapet. Departementens nye felles strategi "Gode hver for oss, best sammen" er preget av dette. Og denne uken kom det et regjeringsprogram, "Regjeringens plan for Norge 2025-29", som er gjennomsyret av denne forståelsen at at de største utfordringene krever andre måter å jobbe på for å øke gjennomføringsevnen.

Planen er en interessant nyskaping innen sjangeren politiske dokumenter. Flerpartiregjeringer har i over 30 år laget seg omfattende kataloger av tiltak samarbeidspartiene er blitt enige om at de skal gjennomføre i fireårsperioden. Det begynte med "Lysebu-erkæringen" som kom i 1989. I 2001 laget de borgerlige partiene "Sem-plattformen". Den første rødgrønne regjeringen som satt i 8 år fra 2005 hadde "Soria Moria 1 og 2", og Ernas regjering styrte først på "Sundvolden-plattformen" og deretter "Jeløya" og "Granavolden" mens AP/SP-regjeringen fra 2021 hadde "Hurdalsplattformen". 

Mens flerpartiregjeringer har måttet forhandle slike omfattende og komplekse kataloger av flere hundre tiltak for å i det hele tatt komme i gang med jobben, har tradisjonen vært at ettpartiregjeringer ikke har hatt noen slik plattform. De har jo gått til valg på et partiprogram, og sentralstyret og stortingsgruppen har kunnet justere kursen underveis. Mindretallregjeringers utfordring med å få flertall for saker i Stortinget har vært der uansett, men man er mer fleksibel i prioriteringene når man ikke må forhandle i forkant. Ulempen er at man ikke kan bli målt på resultatoppnåelsen når man ikke har noen mål.

Prosjektkatalog i stedet for tiltakskatalog

Den nye "Regjeringens plan for Norge 2025-29" er sånn sett en nyskaping ved at den er en slags mellomting mellom å love ingenting og å ha en katalog med flere hundre løfter om hva man skal gjennmføre. I stedet for å ha en katalog der man detajert beskriver tiltak før man utreder hvilket problem som skal løses, er dette dokumentet mer opptatt av å peke ut retning enn av å beskrive detaljerte løsninger. Den bruker heller ikke begrepet "tiltak", men omtaler politikk som områder, som det er fem av, og som tilhørende "prosjekter", som det er 26 av i dette dokumentet.

"Mens tidligere regjeringsplattformer gjerne inneholder rundt 1000 enkelttiltak, inneholder Regjeringens plan for Norge 26 prosjekter fordelt på fem områder:

• Trygghet for økonomien, der prosjektene blant annet er at folk skal få bedre råd, bygging av 130 000 nye boliger og fornying, forsterking og forbedring av offentlig sektor.
• Trygghet for arbeids- og næringslivet, der prosjektene blant annet er å styrke konkurransekraften, utvikle en skattereform for fremtiden og forberede Norge på vei mot lavutslipp.
• Trygghet for barn og unge, der prosjektene blant annet er mer og bedre læring i skolen, bedre skjermbalanse og bekjempelse av barne- og ungdomskriminalitet.
• Trygghet for helsa, der prosjektene blant annet er raskere helsehjelp, eldreløftet og en helsereform for fremtiden.
• Trygghet for landet, der prosjektene blant annet er rask styrking av forsvarsevnen, et mer motstandsdyktig Norge og en kontrollert, rettferdig bærekraftig innvandringspolitikk."

Hva er nytt?

Jeg har sans for dette grepet der man på en overordnet og kortfattet måte beskriver ambisjoner og hovedretninger i politikken, og særlig dersom man er i stand til å løfte frem og prioritere problemstillinger som både er de største og viktigst i seg selv, og samtidig er slik at de går på tvers av sektorer, nivåer og budsjettansvar, og derfor krever en særlig oppmeksomhet fra toppledelsen i landet. Da gir det også mening å beskrive arbeidet med dem som prosjekter, og ikke bare vanlig styring, ledelse og drift i sektorene.

Gir den nye planen for Norge en slik overordnet sortering? Hva er den nye politikken regjeringen står for, og er den nye retningen merkbart forskjelling fra den revereringspolitikken som preget forrige fireårsperiode? Er det slik at urealitstiske løfter er tatt bort? Og kanskje viktigst: Er det slik at de som må jobbe sammen med de 26 prosjektene får jobbet sammen på en slik måte at rammebetingelsene for gjennomføring blir bedre?

Her synes jeg dokumentet er litt blandet, men det fine med et kort og spisset format er i hvert fall at det er mye lettere å finne fram til og diskutere om retningen er riktig. På noen områder er det helt åpenbart skjedd en forandring i problembeskrivelse og politisk retning siden regjeringen gikk på i 2021:

• Helse er aller mest tydelig når det gjelder nyorientering. Det er ikke et ord om "velferdsprofitører", tvert imot er det nevnt både fritt sykehusvalg for innbyggerne og samarbeid med private tilbydere. Alle de fire "prosjektene" her handler om mer effektiv og målrettet ressursbruk. Rask helsehjelp skal ikke bare hjelpe den enkelte innbygger, men også sørge for at folk kommer raskere tilbake i jobb fordi det er bra for økonomien,. Flere eldre skal bo hjemme lenger, både fordi det er bra for den enkelte, men også bra for økonomien. Det skal utprøves en ordning med "kommunal nettlege" som på sikt vil kunne gjøre at retten til fastlege i praksis blir omgjort til retten til en digital legetjeneste.
• Fornye, forsterke og forbedre offentlig sektor. Også her er retorikken snudd på hodet. Punktet er tatt inn under området "trygghet for økonomien" og formuleringene er forbløffende like det Solberg-regjeringen presenterte etter 2013, inkludert "fjerne unødvendig byråkrati og tidstyver", "mer tillit og mindre detaljstyring" og "færre og tydeligere mål". I stedet for en tillitsreform der tillit er noe man skal reformere seg frem til, er tillit nødvendig av hensynet til økonomien og for å effektivisere offentlig sektor, eller som planen sier :"Regjeringen vi sikre best mulig bruk av samfunnets ressurser, og legge til rette for produktivitetsvekst, sterkere velferd og økt velstand". 
• Samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse. Mens forsvarssektoren har fått et stort løft i budsjettene i noen år, har det ikke vært en like tydelig prioritering av andre tiltak for å øke sikkerheten. Men nå skal det lages en langtidsplan for sivil beredskap, og arbeidet med å sikre digtal infrastruktur og spesielt kritisk undersjøisk infrastruktur nevnes helt spesielt. Det sies også at investeringer i kvanteknologi, forsvarsteknologi og undervannsteknologi blir sentrale innsatsområder. Når det gjelder politiet er det ikke flere lensmannskontorer og passkontorer som er nevnt, men evnen til å bekjempe organiserte kriminelle nettverk og så slå hardt ned på ungdomskriminalitet. Innvandringspolitikken skal bli strengere.
• Teknologioptimisme. Selv om kunnskapsministeren kjører sin kampanje mot "skjermbruk", og hypen rundt KI er kjølnet noe, ser regjeringen som helhet ut til å ha stor tro på teknologiens rolle på mange områder. Et eget prosjekt handler om å legge til rette for bruk av kunstig intelligens gjennom en god balanse mellom positive insentiver, infrastruktur og regulering. Og, som nevnt, slås det særlig fast at teknologi har en sentral rolle når det gjelder å løse de store utfordringene innenfor helse, forsvar og beredskap. 

Hva er borte?

Så er det selvfølgelig noe som ikke er med i en slik plan, som ville vært med hvis stort og smått skulle omtales, men ikke er like viktig nå. Og så er det noen ting som er med, men der det ikke er et helt tydelig forhold mellom hårete mål og virkemidlene som skal brukes, eller det er litt uklart hva som skal gjøre. 

I kategorien ting som er blitt borte er hele samferdselspolitikken. Regjeringen nøyer seg med å si at "Vi skal ta vare på den transporinfrastrukturen vi har, utbedre den der vi kan, og bygge nytt der vi må". Poetisk, men ikke veldig framoverlent, med andre ord. Og når det gjelder den gamle kampen for en mer "aktiv næringspolitikk" tror jeg den har avgått ved døden. Det er ingen antydning om flere statlige subsidier verken til grønne eller andre næringer som er politisk ønsket, men ikke lønnsomme.

Også den mer generelle klimapolitiken er svært neddempet i planen. Vi skal selvfølgelig samarbeide tett med EU om å nå klimamålene, og også bidra til klimagassreduksjoner i andre land gjennom kjøp av klimakvoter, men det er ingen nye mål eller retningsendringer. Nå er formuleringen at "I 2026 vil vi blant annet legge frem en plan for hvordan Norge skal nå det nye Paris-målet for 2035", altså det nye målet Stortinget med et knapt flertall fastsatte før sommeren, og som det kanskje ikke er flertall for i Stortinget lenger likevel.

Av andre ting som er borte, eller i hvert fall betydelig neddempet, er beskrivelser av kommunesektorens utfordringer med å løse problemer som følger av demografiendringene, med høyere utgifter og lavere inntekter enn før. Det blir spennende å se hvordan regjeringen velger å følge opp Kommunekommisjonens innstilling, der første del er rett rundt hjørnet, og Helsereformutvalget, som begge kommer til å peke på noen smertefulle veivalg og prioriteringer som må gjøres.

Hva er det umulig å få til?

Planen har en litt merkelig holdning til utviklingen i verdiskapingen i næringlivet. Holdningen er at nå går alt veldig mye bedre enn før i næringslivet fordi renten og prisstiningen går ned, og kjøpekraften er på vei opp, og i noen bransjer investeres det mye. Jeg tror dessverre ikke det står så bra til norsk næringliv generelt som denne planen påstår. Det er både knapphet på arbeidkraft og mange som står utenfor arbeislivet, og på noen områder, som i den store og arbeidskraftsintensive byggenæringen, er aktivitetsnivået langt under normalen. 

Målet om  igangsetting av 130 000 boliger innen 2030 er derfor en fantasi. Det forhindrer ikke at tiltak for å forenkle og digitalisere plan- og byggeprosesser, og redusere byggekostnader, er viktige, men i dag ligger igangsetteingstakten for nye boliger på omkring halvparten av det nivået det bør være. Denne nedkjølingen i næringslivet bidrar også til at målet om 150 000 flere i jobb er urealistisk. Arbeidsledigheten vil sannsynligvis gå opp, ikke ned, til tross for at etterspørselen etter arbeidskraft og kompetanse er stor på flere områder, og særlig innen helse og omsorg. Men rammebetingelsene for investorer, gründere og engasjerte fagfolk som vil starte og bygge nytt næringsliv i Norge er, for å si det forsiktig, svært mangelfulle. Planen gjør ingenting for å fortelle at det vil bli bedre på dette området.

En ny måte å jobbe på

Krever denne type tverrsektorielle og komplekse utfordringer noen nye måter å styre, lede, samarbeide og gjennomføre på? Noen nye og bedre verktøy i verktøykassen når man skal utrede og sortere ut hva slags problem man skal løse? Noen bedre verktøy når man skal lage et godt beslutningsgrunnlag for beslutningene. Og noen bedre metoder og verktøy når man ikke er helt sikker på hvilke tiltak som virker, og må teste ut noe først, og når man skal sette sammen organisasjonen som skal gjennomføre omstillingen, på tvers av sektorer og nivåer?

Det står ikke noe om gjennomføring og rigging av samarbeid på tvers i selve strategien, men i talen statsminsteren holdt da han presenterte strategien er det noen veldig interessante, ærlige og gode formuleringer om at vi ikke er rigget godt nok for gjennomføring av denne type "prosjekter" på tvers av statens siloer:

"Når verden skifter så raskt som vi har sett, må politikken også kunne skifte gir. Derfor fornyer vi nå måten regjeringen og departementene arbeider på.(...) Nå blir det større prosjekter – og færre enkelttiltak. Regjeringens plan for Norge har 10 prosent av størrelsen til en vanlig regjeringsplattform.

Vi forlater de omfattende katalogene med hundrevis av punkter som fordeles på sektordepartementene. I stedet går vi over til noen større utviklingsprosjekter, som skal gjennomføres på tvers av departementene. Folk lever ikke livene sine i siloer – og derfor må staten bli enda bedre til å komme seg opp av siloer og sektorer. Det blir lettere å jobbe på tvers – nå som de fleste departementene igjen samles i regjeringskvartalet. Og som dere vil se av prosjektene: De handler ikke om å legge frem flest mulig strategier, handlingsplaner og stortingsmeldinger."

Dette er gode erkjennelser, men hva vil det si i praksis å fornye måten regjeringen og departementene arbeider på? Hvordan organiserer man seg på en måte der man både utreder, beslutter, og ikke minst gjennomfører, på tvers av siloene i staten? Hvordan ser verktøykassen og virkemidlene ut som støtter ledere og medarbeidere som skal jobbe på andre måter enn før? Trenger vi en budsjettprosess som understøtter bedre besluninger på tvers, og en enkere og raskere gjennomføring? Og hordan bygger man nødvendig kompetanse og ledelse i et system som er vant til å jobbe nettopp i siloer, og skal venne seg til en annen endringstakt og en annen måte å forholde seg til hverandre?

Det blir spennende tider i Digdir og i DFØ, etatene som kanskje aller mest må være et kompetent og dyktig støtteapparat for statsforvaltningen og de offentlige tjenesteleverandørene som skal lære å jobbe på nye måter. Men det holder ikke å ha et par tverrgående etater som kan jobbe på nye måter, og hjelpe til med digitalisering, mens andre holder på som før. Dersom vi skal få til det Jonas snakker om må alle direktoratene og offentlige tjenesteorganisasjoner bli flinkere til å tenke og jobbe mer tverrsektorielt, mer brukerorientert og med en høyere endringstakt enn vi er vant til. 

Mens de som sitter på toppen, regjeringen, Stortinget og departementene, må tåle at de ikke kan detaljstyre like mye som før, men må legge til rette for mer samarbeid på tvers og større handlingsrom Kanskje det blir det aller vanseligste.

En rar og skremmende strategi

For noen dager siden lanserte USA et nytt utenrikspolitisk dokument kalt "National Security Strategy - of the United States of America". Skjønt, noen egentlig lansering var det vel ikke, plutselig var dokumentet der, og det har tatt litt tid før det har blitt oppdaget og kommentert.

Innholdet er såpass bisart og potensielt farlig, i hvert fall hvis adminsitrasjonen mener det de sier, at det i normale tider ville utløst umiddelbare og kraftige politiske reaksjoner. Men vi lever ikke i normale tider. Vi lever i en tid der vi ikke lenger blir overrasket over noen ting, og i hvert fall ikke av at USAs øveste ledelse ikke lenger beskriver Russland som en trussel, men tvert imot forteller om et Europa som er i sivilisatorisk forfall.

I følge sikkerhetsstrategien skyldes dette europeiske lederes tilslutning til liberale verdier verdier og et regelstyrt internasjonalt system der de avgir suverenitet til internasjonale organisasjoner, noe som ikke er i tråd med USAs interesser og verdier. Det vi bør lure på nå er om USA vil vende tilbake til utgangspunktet, og at dette er en ulykkelig parentes. USA var tross alt arkitekten bak den gamle verdensordenen der demokratier står opp for hverandre og vi praktiserer regelstyrt frihandel, fordi vi oppnå gevinster sammen på den måten. Frem til ganske nylig mente også USA at Russland er det støste trusselen og at det er i USAs intersse at Europa samarbeider mer, og ikke mindre.

Vi vet ikke om vi kommer tilbake dit. Selv om Trumps retorikk, og ensidige opptatthet av egeninteresse er ekstrem, kan det jo hende at også fremtidige administrasjoner vil vektlegge annerledes enn det vi har vært vant til i både handelspolitikken, sikkerhetspolitikken og investeringer i utvikling i andre land. Det er ikke sikkert USA kommer tilbake dit vi var.

America first

Hva er det så dette dokumentet på 33 luftige og ganske lettleste sider egentlig sier? Spesielt opptatt av tradisjonelle utenrikspolitske virkemidler er det strengt tatt ikke i det hele tatt, det meste handler om hva som gir USA makt og innflytelse. Først i dokumentet er det et forord skrevet av Donal Trump selv, der han slår fast at han personlig har reddet USA fra katastrofe og elendighet ("catastrophy and disaster"), og er godt i gang med å skape fred og stablilitet i verden. Ingen regjering i historien har gjennomført en så stor snuoperasjon på så kort tid, i følge Trump, 

Deretter forklarer strategien hva en strategi er: Den skal etablerer en tydelig forbindelse mellom mål og virkemidler. Den tar utgangspunkt i og beskriver hva som er ønskelig for USA, og forklarer deretter hvilke virkemidler og verktøy som skal brukes av USA for å komme dit. Denne prosessen krever at man besvarer tre spørsmål:

The questions before us now are: 1) What should the United States want? 2) What are our available means to get it? and 3) How can we connect ends and means into a viable National Security Strategy?

Enkelt og logisk. Men hva er det USA vil? I kapitlet om "What should the United States want" kommer det tydelig frem at USAs strategi ikke handler om hva som er bra for verden som helhet, og hvordan USA kan bidra, bare om hva som er bra for USAs egeninteresser. Det er en lang liste over områder der USA må være overlegne alle andre: militær styrke, industri, infrastruktur, grensekontroll, forskning og energi. Så nevnes riktignok også "soft power" som noe USA er utstyrt med, men i strategien handler dette mest om å ha en så sterk kultur at den kan påvirke andre land. USA skal rett og slett dyrke sin egen historie og egen storhet som et virkemiddel for å sikre sin egen fremtid og ha innflytelse over andre:

"Finally, we want the restoration and reinvigoration of American spiritual and cultural health, without which long-term security is impossible. We want an America that cherishes its past glories and its heroes, and that looks forward to a new golden age."

What Do We Want In and From the World?

Deretter følger en kort tekst på side 5 om " What Do We Want In and From the World?" som beskriver hva USA forventer og forlanger fra alle andre land i verden. USA skal forlange samarbeid mot migrasjon til USA og mot kriminalitet som rammer USA, men også hele den vestlige halvkule ellers. De vil motarbeide fientlige utenlandske eierskap på den vestlige halvkule og særlig eiermakt som kan fortstyrre eller true forsyningskjeder. Strategien viser til til "Monroe-doktrinen" fra 1823, og noe den beskriver som "The Trump Corollary", som jeg antar er et trumpiansk tillegg til Monroe. 

Utenfor den vestlige halvkule skal USA bidra til å gjenreise Europas sivilisatorisek selvbevissthet og vestlige identitet. De skal forhindre at noen av USAs fiender får dominere i Midt-Østen. Det vil også sikre at det er USAs teknologi som driver verden framover, særlig innen bioteknologi, kvantedatamaskinger og KI.

Det på følgende kapitlet gjør ingen forsøk på å late som om dette ikke handler om makt, og har fått overskriften:  "What are America's available means to get what we want?" Ingen diplomatiske og verdibaserte formuleringer der, men man går rett på sak og svarer på hvordan man får det man vil ha. Listen over hva USA har for å tvinge igjennom sin vilje inkluderer verdens største og mest innovative økonomi, verdens ledende finanssystem og kapitalmarkeder, verdens mest avanserte teknologisektor, verdens sterkeste militære styrker, et nettverk av alliansepartenere, en fordelaktig geografi, kulturell inflytelse, og mot og patriotisme, for å nevne det viktigste.

Dessuten nevnes det positive i "President Trumps robust domestic agenda", som inkluderer skatteletter, deregulering og satsing på energisektoren. Nå er riktignok et nettverk av allierte nevnt i en enkelt setning som en styrke, men ikke noe sted er det noen erkjennelser om at styrke og resiliens i en farligere verden er avhengig av et godt forhold til andre land der man har tillit til herandre og respekt for hverandre, samhandler økonomisk og om å løse felles utfordringer og står opp for andre når det er kriser. Her er alt binært. Man vinner eller man taper. Det er eiendomsinvestorens nullsumlogikk som gjelder, uten noen erkjennelse av at man skaper merverdi når man samarbeider og samhandler med andre land.

Prinsipper

I et siste kapittel kalt "Strategy" går det helt over styr. Her er det delkapitler om "Priciples", "Priorites" og "The Regions" Det slås fast at Trump er hevet over ideologer og det listes opp land han har oppnådd fred den siste tiden. Det slås tydelig fast at USA er motstander av internasjonale organisasjoner fordi internasjonal politikk og handel skal foregå mellom suverende stater, og ikke via internasjonalt forpliktende samarbeid som fastsetter spilleregler, eller står i veien for noens selvråderett og maktutøvelse. Det argumenteres for toll og mot frihandel, for å beskytte amerikanske arbeidere mot konkurranse fra andre land arbeidere. 

Dokumentet avsluttes med å gå igjennom verdens regioner, og slå fast hva USAs interesser og prioriteringer er der. Det er i omtalen av Europa dokumentet er på sitt aller mest bisarre, for Trump har funnet ut at europeere flest egentlig er enig med han om at Ukraina ikke skal støttes, NATO ikke skal vokse og EU burde oppløses. Dokumentet slår på den ene side fast at den transatlantiske alliansen er helt sentral for USAs fremtid, men på den annen side er det ikke en allianse med dagens europeiske ledere som skal støttes, men en allianse med noen politikere som i fremtiden vil stanse migrasjon, gjenreise nasjonalstatene, legge ned EU, og gjøre som USA sier. 

Jeg har sans for utenrikspolitiske strategier som er realistiske i den forstand at de er opptatt av å beskrive et lands egenintersser og ikke gir inntrykk av at alt handler om idealisme. Stater har naturligvis interesser de skal forvare, både sikkerhetsmessige, økonomiske og verdimessige. Problemet med USAs strategi er todelt. Det ene er at den mangler en erkjennelse av at en rekke viktig mål bare kan oppnås i samarbeid med andre. Ja, det er faktisk bra at man er avhengig av andre hvis det er på den måten at det gir felles gevinster, og når denne anvhengigheten reduserer faren for konflikt og krig. 

Det andre problemet er at i den grad strategier erkjenner at USA har noen venner i det hele tatt, så der det autoritære og illiberale stater som motarbeider demokrati og rettssikkerhet, og mye annet som kreves for å bygge en bedre fremtid for både velferd og verdiskaping.

Reaksjoner i USA og mot USA

Kommentarene fra det liberale, demokratiske og frihanselsvennlige USA er som forventet svært krasse. Thomas Wright i The Atlanic bruker artikkelen "A Strategy That Ignores the Real Threats" til å sammenligne USAs nye sikkerhetsstrategi med den franske Maignot-linjen før andre verdenskrig, i den forstand at de ikke er i stand til å se hvor truslene kommer fra, og bygger forsvarslinene på helt feil steder.

"Contrary to its protestations about reining in America’s ambition after decades of overreach (what Secretary of Defense Pete Hegseth called “utopian idealism”), it does have a grand plan: The NSS is a blueprint for building an illiberal international order, in which the U.S. can assert dominance unilaterally, strike deals with revisionist powers such as China and Russia, and work patiently to support right-wing populist parties in Europe in overthrowing centrist establishments. One might call it dystopian idealism."

New York Times Madrid-utsending Jason Horowitz skrev i artikkelen "Trump Has Long Disdained Europe’s Elites. Now, It’s Official", at:

"A new White House policy document formalizes President Trump’s long-held contempt for Europe’s leaders. It made clear that the continent now stands at a strategic crossroads. The Trump administration has not exactly kept its low regard for Europe secret. President Trump has long portrayed European allies as freeloaders that fail to pay enough for their own security and argued that the European Union was “formed to screw the United States.” Now, that hostility is official White House policy."

A dog's breakfast

Jeg må ta med reaksjonen fra The Economist også, som alltid er stødige i sine analyser av verdier, makt og interesser. De slår fast i artikkelen "Donald Trump’s bleak, incoherent foreign-policy strategy" at strategien er et historsk brudd med det USA har bygget opp etter andre verdenskrig: 

"For the most part, the new NSS rejects the decades-old insight that a common set of values are what cement America’s alliances. It declares that it is “not grounded in traditional, political ideology” but is motivated by “what works for America”. Instead, it embraces what it calls “flexible realism”. That means being “pragmatic without being ‘pragmatist’, realistic without being ‘realist’, principled without being ‘idealistic’, muscular without being ‘hawkish’, and restrained without being ‘dovish’.”

If that sounds like a dog’s breakfast, that is because it is. Shorn of the enlightened values that have long anchored foreign policy, America First becomes a naked assertion of power that owes more to the 19th century than the world that America built after the second world war. And that leads to a document riven by contradictions."

Standpunktene som er formulert i den nye nasjonale sikkerhtsstrategien er, som sagt, ikke veldig overraskende, men det er litt rart og nytt å se denne "dystopiske idealismen", eller kanskje "dystopiske egoismen", så klart formulert og utilslørt som her. Europeiske ledere flest velger å trekke på skuldrene, og fortsetter å hevde at USA er vår viktigste allierte selv om det ikke høres sånn ut. De kan jo ha rett. Forhåpentligvis blir det igjen slik at en normalitet vender tilbake i amerikansk politikk, og verdens største demokrati tar lederrollen. 

Men kan vi regne med at det blir slik? Slik ting utvikler seg nå tror jeg vi må forberede oss på at ingenting er sikkert. Europa er nødt til å ta et større ansvar for egen fremtid og Norge er derfor mer avhengig av våre europeiske allierte enn noen gang.