Mission-driven government

Det har nettopp vært valg i Storbritannia og et nokså slitent konservativt lag som har styrt siden 2010, med fire ulike statsministre, er avløst av et sultent Labour. Da kong Charles III holdt  The King's Speech ved åpningen av det nye parlamentet, åpnet han med disse to setningene om hva den nye regjeringen skal gjøre:

"My Lords and Members of the House of Commons, My Government will govern in service to the country. My Government’s legislative programme will be mission led and based upon the principles of security, fairness and opportunity for all."

"Mission led", skal det være. Deretter gikk den den relativt korte talen, som tilsvarer kongens trontale ved åpningen av Stortinget i Norge, innom noen hovedprioriteringer og planer, noen prinsipper og noen tiltak som skal igangsettes med en gang. Men hva er egentlig dette med at regjeringen skal være "mission led"? og i valgprogrammet beskriver regjeringsambisjonen som "Mission-driven government"? Handler det om helt nye og innovative arbeidsmåter i offentlig forvaltning? Innebærer dette noe nytt i måten det skal jobbes med komplekse og tverrsektorielle utfordringer? Eller er dette mest et forøk på å vise at man følger med på trenden med å beskrive ting det er vanskelig å løse som "missions"? Jeg kommer tilbake til det. Men først litt om det politiske utgangspunktet for en ny regjering:

Store utfordringer, lite handlingsrom

Det er et Labour-parti som ikke har styrt landet på svært lenge som nå overtar, og som har viktige ting de ønsker å gjøre. Noe av dette handler om politisk uenighet, der man relativt enkelt kan skru på lover, rettigeheter, regelverk eller skattesatser. Men mye dreier seg om en misnøye med at politikken ikke henger godt nok sammen på tvers av sektorer, at gjennomføringskraften mangler, og at det er mye man vil man ikke får gjort. For eksempel fordi planprosesser eller pålagte utredninger tar alt for lang tid. Og for å løse de virkelige store utfordringene med ungt utenforskap, overgangen til utslippsfri energi og en bærekraftig helsetjeneste i møte med eldrebølgen, holder det ikke med noen få enkle tiltak. Du må gjøre ting på systemnivå.

Så må vi også huske at Labour var alvorlig ute av kurs politisk i mange år, langt ute på den dogmatiske venstrefløyen som skulle løse alt med mer stat og høyere skatter, og nå har et sterkt behov for å vise at de skal føre en ansvarlig økonomisk politikk, der verdier må skapes før de kan deles. Den økonomiske utviklingen i Storbritannnia etter Brexit har vært veldig svak og det er ikke noe stort handlingsrom når det gjelder nye kostnadskrevende reformer. Selv om det er fristende å love mye til mange, har Labour vært veldig opptatt av å love økonomisk ansvarlighet og kostnadsdisiplin

Men hva slags politikk skal regjeringen gjennomføre? Er det noen interessante reformer på gang, noen nytenking om måter å gjennomføre offentlig-privat samarbeid på, eller rett og slett innovative måter å fornye og forbedre offentlig forvaltning? Mange andre land pleier å følge spent med når britene lager regjeringsprogrammer, av minst to grunner. For det første gjør topartisystemet at når et parti først vinner et valg sitter man normalt trygt og lenge, og slipper å forhandle utvannede kompromisser både i regjering og i parlamentet. Man får gjort det man bestemmer seg for og man kan planlegge for mer enn en regjeringsperiode. Det gir bedre vilkår for store og krevende reformer og strukturendringer.

For det andre har påtroppennde britiske statsministre og regjeringer en tradisjon for å legge hodet på blokka og love reformer som som øker gjennomføringskraften og styrker brukerperspektivet, gjennom styringsreformer, medvirkningsproesser og innovasjonvirkemidler. Tverrektorielle og flokete problemer skal løses, ikke bare utredes. Britene har vært gode til å utvikle modeller for offentlig-privat innovasjonssamarbeid og på å ta i bruk metoder og verktøy fra tjenestedesign og systemdesign når de skal løse tverrsektorielle og komplekse utfordringer i det offentlige. Så selv om Storbritannia utenfor EU, og er blitt mindre viktig for andre land, fordi de dessverre ikke er med å utforme EU-regelverk, kan de fortsatt være innflytelsesrike når det gjelder å fornye og digitalisere i offentlig sektor.

Valprogrammets ulike deler

For å få en mer helthetlig forståelse av hva den nye Labour-regjeringen faktisk ønsker å gjøre er det "Labour Party Manifesto 2024", valgkapmanifestet som ble skrevet før valget som må leses. Det er her de beskriver hva de ønsker å oppnå, hva de viktigste tiltakene er og hvordan de har tenkt å gjøre det. Fordi et parti pleier å vinne rent flertall trenger de ikke forhandle frem en egen regjeringsplattform etter valget slik vi gjør i Norge, men kan legge valgprogrammet til grunn for jobben de skal gjøre.

Manifestet har fått en fin mobil- og webvennlig utforming som gjør det lett og finne fram (men den finnes også i en mer traust papir/pdf-versjon for de som liker at partier er litt retro i uttrykket. Keir Starmer er kanskje ikke den mest fotogene av politikere, men her er det 33 bilder av partilederen i partiprogrammet i tillegg til forord og signatur).

Et vanlig partiprogram, og også en regjeringserklæring, er gjerne delt inn i kapitler som, sektor for sektor, lister opp regjeringens løfter i form av strekpunkter om tiltak som skal gjennomføres. Et interessant grep Labour gjør i sitt valgmanifest er å ikke låse seg til en slik sektorvis og mer eller mindre departementsinndelt logikk, men de beskriver politikken mer overordnet og tematisk, i form av styrende prinsipper og store utfordringer. Ja, egentlig er dette et manifest som trekker opp politikk langs tre dimensjoner, med litt ulike tidshorisonter. 

For det første skal de levere noen resultater raskt. Det er en forventning blant velgerne om at ting som ikke virker, som som det er ganske lett å gjøre noe med, blir tatt tak i med en gang. Derfor har Labour laget noe de kaller "Labours first steps for change". Det er en kort sekspunktsplan som skal kutte ventelister i helsesektoren, styrke grensekontrollen og etteforskning av mennskesmuglig, etablere et statlig selskap for fornybar energi, styrke politiets arbeid mot "anti-social behaviour" og rekruttere 6500 nye lærere i skolen. Og interessant nok er streng budsjettdisiplin første punkt. En blanding av litt av hvert.

Andre dimensjon i denne sorteringen av hva politikken skal oppnå er å beskrive tre "fundamenter" som må være på plass for å få til alt det andre, eller "Strong foundations" som Labour kaller det. Disse er det tre av: Nasjonal sikkerhet, som handler om ting som NATO,  2,5 prosent av BNP til forsvar, og kamp mot terror. Sikre grenser, som dreier seg om å bekjempe ulovlig innvandring. Og økonomisk stabilitet. Også her gjentar Labour at de vil være svært strenge på utgiftssiden fordi dersom de store pengene skal gå til å løse de store oppgavene må det ikke sløses med skattebetalernes penger på alt mulig annet som ikke er like viktig. Her lover de å være strengere enn de konservative:

"Every commitment a Labour government makes will be based on sound money and economic stability. This is a non-negotiable principle for our changed Labour Party. Siren voices may claim that there are no limits on what government can spend, or that tax cuts pay for themselves. We reject this flawed ideology that was tested to destruction by the disastrous Conservative ‘mini budget’."

Fem "missions"

Men det som løftes frem som en ny måte å skape og gjennomføre politikk på er det tredje dimensjonen, "mission-driven government". Som ble nevnt i åpningen av Kings speech og som i dette valgmanifestet dreier seg om noen store elefanter i form av store utfordringene som må løses på tvers av sektorer og offentlig-privat. Og som de tradisjonelle sektorielle virkemidlene ikke klarer å løse godt nok. Det er problemer som ikke kan vedtas bort eller bevilges bort. På norsk oversettes "missions"  gjerne til "målrettede samfunnsoppdrag". NIFU skrev for et par år siden en bra rapport om Målrettede samfunnsoppdrag i Norge og som kan anbefales som en beskrivelse av denne måten å jobbe med ulike komplekse samfunnsutfordringer, og også hva slags barrierer man kan møte.

I den britiske regjeringens liste over målrettede samfunnsoppdrag er det fem slike store elefanter de skal gå løse på, samlet under ovrskriften "Labour's five missions to rebuild Britain". I rammen til høyre er det en oversikt. Det handler blant annet om energipolitikken og klimamål, om ungt utenforskap, om et helsevesen som må fungere for alle og om innbyggersikkerhet og kriminalitetesbeskjempelse. Og på toppen er det økonomisk vekst, med jobbskaping og økt produktivitet. Er det noen forskjeller på dette og den type tematiske satsinger og prioriteringer partier alltid gjør når de skrive hva de vil oppnå i regjering? Solberg-regjeringens Sunnvolden-plattformen fra 2013 hadde for eksempel åtte slike tverrgående satsingsområder med tiltakslister hentet fra regjeringsplattformen på tvers av statsrådenes ansvarsområder, og der regjeringen fikk regelmessige statusrapporter om oppfølgingen. Så helt ukjent er ikke denne tematiske inngangen til å jobbe med store utfordringer.

Men jeg tror den britiske regjeringen med sin "mission-led government"-tilnærming ønsker å ta det et langt skritt videre. Jeg har forstått det slik at det ikke bare er halvårlig rapportering fra de respektive lederdepartementene, men at regjeringens løpende arbeid også skal organiseres rundt målrettede samfunnsoppdrag, eller missions. Og at det skal fordeles roller og ansvar i regjeringsapparatet på en annen og tverrsektoriell måte. 

Inngangen til dette arbeidet bærer også preg av en viss retorikk om "månelandingsprosjekter", inspirert av store statlig finansierte teknolgiløft som har gitt ringvirkninger i andre sektorer, og av den venstreorienterte økonomem Mariana Mazzucatos bøker om statlig sektor som entreprenør, investor og hovedrolleinnehaver i teknologisk og samfunnsmessig omstilling, gjerne radikal og disruptiv, men alltid opptatt av å løse store samfunnsoppgaver. Og gjerne med en brodd mot private selskaper og mot konsulenter.

Men er egentlig Labours valgmanifest en samling  "månelandinger" etter Mariana Mazzucatos oppskrift for statlig innblanding i næringlivet, eller om dette noe annet? I artikkelen "Can Britain’s “mission-led” government defy gravity?" stiller The Economist dette spørsålet, og skriver:

"Sir Keir, a technocrat by inclination, was partly inspired by the work of Mariana Mazzucato, an economist and author of “Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism”. In it she argues that the space programmes of the 1960s and the covid-19 vaccination effort can provide a model for tackling other complex challenges (...) 

A space-age nomenclature for the new government is already emerging. There will be five “missions”, each with quantifiable targets and each overseen by a mission “delivery board”, which will feature outside experts and be chaired by the prime minister. The “mission delivery unit”, a unit in the Cabinet Office overseen by Pat McFadden, the chancellor of the Duchy of Lancaster, will monitor progress. To take the example of energy, where thinking seems to be most advanced, the goal is to fully decarbonise electricity generation by 2030. Ed Miliband, the energy secretary, is designated the energy “mission lead”. Within his department, Chris Stark, a former head of the Climate Change Committee, a watchdog, will lead a unit called “mission control”.

Eksperimenterede og utprøvende

Det blir spennende å følge dette arbeidet og se hvordan det settes opp og hva slags effekter det gir. Jeg tenker de gjør lurt i å ikke følge Marianna Mazzucatos råd om sterk statlig dirigerng av næringslivets forsknings- og innovavsjonaktivieter for tett. Hun har også i noen artikler advart mot å gjøre økonomisk vekst til en "mission" og mener at det er noe som kommer som et resultat av stor og målrettet statlig pengebruk, mens Keir Starmer og hans finansminister Rachel Reeves ser ut til å mene at økonomisk vekst er en helt utmerket "mission" fordi det er forutsetningen for å skape handlingsrommet som trengs på andre områder.

Det blir uansett spennende å følge dette arbeidet fremover og se om britene virkelig finner bedre måter å jobbe med langsiktig omstilling og et samarbeid på tvers som lykkes bedre. Det Mazzuacto løfter frem som positivt i denne måten å jobbe med store og komplekse samfunnsutfordringer er at det må utforskes og eksperimenteres. Og at det å løse store samfunnsutfordringer på tvers av sektorer ikke er det samme som teknologiske "månelandingsprosjeker:

"This embrace of experimentation is what separates today’s missions from the missions of the moonshot era. Major societal challenges, such as the urgent need to create more equitable and sustainable food systems, cannot be tackled the same way as a moon landing. Such systems consist of multiple technological dimensions (in the case of food, these include everything from energy to waste management), and involve widespread and often disconnected agents and an array of cultural norms, values, and habits. 

Success thus depends on understanding what missions are not supposed to be. For starters, missions are not top-down planning exercises directed by omniscient policymakers. The process relies on entrepreneurial discovery and competition in the private sector to push along the experimentation needed to figure out which solutions work.Transforming such complex systems requires a portfolio of programs aimed at a common goal, not a strategy dictating how each sector or enterprise should solve its respective part of the challenge. Rather than trying to conceptualize the complexity away, today’s successful missions will make it central to policymaking."

Stat og marked

Marianna Mazzucato har også skrevet en ny artikkel litt i etterkant av valget der hun kommenterer ting hun liker og ikke liker med den nye regjeringens ambisjoner, og løfter frem at det skal opprettes noen "Mission boards" for de fem samfunnsoppdragene, som statsministeren selv har antydet at han skal lede. Det blir spennende å se hvor mye tid han får til å gjøre dette i praksis.

Så skal man naturligvis være oppmerksom på at slett ikke alt er på plass og at det alltid vil være krefter som vil motvirke nye måter å jobbe på med store utfordringer. Alle som har sett "Yes, Minister" vet at det ikke er slik at det eksisterende systemet slutter å arbeide for sine egenintesser og sin maktposisjon. Og på viktige områder er formuleringen av de politiske ambisjonene selv skyld i dette, ved at de er abstrakte og vage, som for eksempel formuleringen av en "mission" om å gjøre helsesektoren bedre innrettet for å løse fremtidenes utfordringer. Hva er det egentlig man skal oppnå her? Dette kapiltet er både veldig vagt og unødig detaljorientert samtidig, og beskriver sånn sett ikke en klar problemforståelse eller noe klart oppdrag.

Så skal man også huske på at Labour, til tross for en mer ansvarlig økonomisk politikk og en dreining mot sentrum i virkemiddelbruken, fortsatt er et parti på venstresiden som er glade i statlig eie og statlig styring. Tross sine "missions" har de ikke gått helt bort fra at mer stat og mer styring er svaret uansett problem. Og i dette valgmaifestet slår det ut i at de vil styrke statens mulghet til å overkjøre kommunale planmyndigheter i arealkonflikter, blant annet for å gjøre det lettere å bygge datasentre og grønne industrier, de vil dreie bruken av forskningsmidler bort fra støtte til enkeltprosjekter og mer over på langsikte og strategiske prosjekter med statlig medvirkning og de vil revesere bruk av private aktører i transportsektoren.

Og kanskje mest spektakulært så skal regjeringen nå opprettet en nytt statseid energiselskap, Great British Energy, med hovedkontor i Skottland, som skal klare det kunsttykket å bygge ut fornybar energiproduksjon, gjøre energisektoren utslippsfri innen 2030, sørge for billigere energi til innbyggerne og samtidig tjene penger å være konkurransedyktig i markedet. Det mangler i hvet fall ikke fallhøyde,