Tyskland grepet av pessimisme

Det ser ut til å være et helt vanlig fenomen i mange land for tiden at mens politikerne sier at økonomien og næringlivet går godt, så opplever folk at det slett ikke går så bra. De opplever ikke de økte kjøpekraften politikene og makroøkonomen snakker om. Kanskje fordi folk ikke lever av gjennomsnittstall og prognoser.

I Tyskland er det derimot ikke slik. Der er det ikke bare slik at folk opplever merkbart dårligere tider, tallene forteller at det er slik også. Økonomien går temmelig dårlig og muligheten for gjenvalg av den sittende "trafikklys-regjeringen" virker særdeles liten. Ikke bare fordi meningsmålingene er dårlige, men fordi velgerne er mest opptatt av økonomien i landet.

The Economist har sett på tallene, og skriver at:

"The mood in Germany is glum: Europe’s largest economy has barely grown in six years, and political infighting stalled progress on badly needed reforms. Much like incumbents in the rest of the world, Mr Scholz’s Social Democrats (SPD) can expect a beating. A regular survey by Forschungsgruppe Wahlen, a pollster, shows that one issue has overtaken all others among German voters. In its latest survey, on December 6th, one-third of respondents said the “economic situation” was Germany’s most pressing problem (up from the fourth-biggest issue one year ago). About 43% said that Germany’s economic situation was “bad”—the highest share since the aftermath of the financial crisis in 2007-08."

I følge denne undersøkelsen av hva velgerne i Tyskland er mest opptatt av, så har det siden 2021 svingt mellom fire-fem hovedsaker. I den første delen av perioden har klima- og energipolitikken vært viktigst, men noen ganger også krigen i Ukraine og priser og lønninger. Men fra 2023 har disse sakene falt i betydning og innvandring har tatt over som viktigste sak, men er helt nylig forbigått av den økonomiske situasjonen. 

Og samtidig har oppfatningen av om den økonomiske situasjonen er god eller dårlig i Tyskland svingt fra at flertallet mente den var god for fem år siden, til at det i dag nesten ikke er noen som mener den økonomiske sitausjonen er god. Og det er den jo heller ikke. Regjeringen går av før fireårsperioden er slutt, det blir snart nyvalg, og CDU/CSU blir etter alt å dømme det klart største partiet. Men som i flere andre land er det ikke helt åpenbart at det å bli største parti er det samme som at det følger med at klart mandat til å styre landet. 

Scenarioer for morgendagens helse- og omsorgstjenester

I høst inviterte NHO flere ulike virksomheter og organisasjoner til to framsynsverksteder om morgendagens helse- og omsorgstjenester. Resultatet av dette arbeidet, i form av en rapport som beskriver fire ulike scenarioer, ble overlevert Helse- og omsorgsminister Jan Christian Vestre på torsdag i uken som gikk.

Halogen har hatt ansvaret for å fasilitere dette arbeidet i et tett samarbeid med NHO, NHO Geneo og Abelia. Vi har gjennomført både verkstedene, valg og utvikling av scenarioer og har utformemt en sluttrapport som beskriver både prosess og resultat. Teamet som har jobbet med dette har bestått av Åsmund Eikenes, Eila Rishovd og meg. Åsmund og Eila er  drivende dyktige på henholdsvis innholdsdesign og visuell design, og begge er fantasktiske til å fasilitere krevende verksteder og arbeidsprosesser med mange deltagere fra ulike typer virksomheter. 

Behov for endringer

Jeg var også med i dette spennende arbeidet og fikk dessuten jobben med å fortelle om prosessen og beskrive scenarioene på et stort frokostmøte, der helsemininsteren var tilstede og fikk overlevert rapporten fra NHOs Anniken Hauglie på torsdag i forrige uke. Han utkvitterte med å snakke litt om at det er 26 år siden det ble gjennomført større strukturreformer i helsetjenestene, i form av overføring av sykehusene fra fylkeskommunene til statlige foretak, og innføring av fastlegeordningen, men at det nå er nødvendig å gjøre større reformer igjen. Forhåpentligvis kan dette scenarioarbeidet bidra til å tydeliggjøre noen alternativer og veivalg når det gjelder styring, prioritering og strukturvalg i framtiden.

Her er NHOs nettsiders omtale av arbeidet, frokostmøtet og overleveringen.

Her er selve rapporten om "Morgendagens helse og omsorgstjenester - Scenarioer for 2040"

Hvorfor fremtidsfortellinger?

Hvordan gjennomfører man denne type fremsyn og hva kan man bruke det til? Da jeg presenterte arbeidet på frokostmøtet tok jeg utgangspunkt i at det ikke er uvanlig å beskrive hvordan framtiden kan se ut. Det skjer også i offisielle dokumenter og utredninger. Regjeringens perspektivmelding er et godt eksempel på fremtidsbeskrivelser som blir laget for å få oss til å løfte blikket og se langt framover, og bruke  beskrivelser av hvordan fremtiden kan bli til å ta bedre beslutninger i dag om viktige veivalg og prioriteringer. 

Perspektivmeldingene som kommer hvert fjerde år er særlig opptatt av det økonomiske handlingsrommet, og hvordan dette vil innsnevres med lavere oljeinntekter og demografiske endringer. Utgiftene øker, mens inntektene krymper. Men den siste perspektivmeldingen som kom i august i år er også veldig opptatt av knapphet på arbeidskraft og kompetanse, og fremskriver behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene frem til 2060, og slår fast i hovedalternativet at da vil det bli behov for 180 000 flere ansatte enn nå. Samtidig som vi trenger 180 000 flere enn i dag vil det på grunn av lavere fødselstall de siste årene bare være tilgang på 75 000 flere sysselsatte totalt. 

Så kan man si at det regnestykket ikke går opp, og at det derfor ikke kan bli slik i virkeligheten. I hvert fall ikke hvis andre samfunnsbehov og privat næringsliv også skal ha tilgang til alle folkene de trenger. Men nettopp denne fremstillingen av en innebygd motsetning bidrar til en bedre  samtale om hva som er mulig, realitisk og ønskelig. En diskusjon som også må utforske om det er mulig å gjøre noe for å unngå en ikke-bærekraftig utvikling, og i så fall hvilke tiltak som er mulige å sette inn.

Den store sorteringen av verdier, drivere og veivalg

I helsesektoren er det behov for å ha fortellinger som har flere dimensjoner i seg enn bare tilgangen på flere ansatte. Hva med handlingsrommet i budsjettene? Hva med teknologiens muligheter til å skape nye tjenester, lage selvbetjeningsløsninger eller effektivisere? Hva med forskning og innovasjon? Hva med persontilpassede legemidler, kunstig intelligens og genetiske data, både persondata og stordata? Hva med rollefordeling mellom helsefaglig kompetanse og andre kompetanser når oppgaver skal løses? Og hva med rollefordeling og ansvar mellom staten, kommunene og private bidragsytere? Skal staten styre langsiktig, med strenge prioriteringer som styrer personellbruk og struktur, eller skal vi ta ombord ny teknologi- og tjenesteinnovasjon raskest mulig for å prøve det ut, og rett og slett oppfordre til mer fleksibilitet og utprøving, og ikke mindre?

En viktig del av prosessen i et arbeid som dette er å sortere i hva som driver utviklingen, hva vi kan gjøre noe med og ikke kan gjører så mye med, hvilke målkonflikter og retningsvalg som vil måtte avklares, og hva som er ønskelige og mindre ønskelige steder å havne. I arbeidet med denne scenariorapporten ble mange virksomheter og organisasjoner invitert inn i prosessen med å hjelpe til med disse avklaringene og prioriteringene. Poenget er ikke å spå eller gjette hvordan fremtiden vil bli, men å beskrive ulike muligheter, og de viktigste tingene som vil bidra til at vi kommer dit.

Så kan man jo spørre om det ikke tar mye tid å arbeide på denne måten i samskapende verksteder med mange mennesker som kommer fra ulike virksomheter, og der mange ikke kjenner hverandre fra før? Mye lenger tid enn å sette en liten gruppe fagekspterter til å utrede seg frem til noen svar. Men poenget er at denne typen komplekse og "flokete" utfordringer, som ikke kan løses av et eller noen få enkle tiltak, gjerne utforskes best på denne måten. Helse og omsorgssektoren har kompleksiteter i mange lag, både organisatoriske, juridiske, økonomiske og teknologiske, med ulike målkonflikter i seg, og der et tiltak kan ha utilsiktede virkninger på andre områder enn de man har tenkt på. Da er det viktig å jobbe med både forestillinger om hvordan fremtiden kan bli, og løfte frem motforestillinger. 

Hvorfor scenarioer?

Slike fortellinger om fremtiden kan gjøres på ulike måter. I dette arbeidet valgte vi å beskrive fire scenarioer, plassert inn på to akser, som beskriver mulige retninger for hvordan vi styrer, innoverer og prioriterer i helse- og omsorgssektoren. En forutsetning underveis var at det ikke skulle bli enkelt å velge mellom gode og dårlige alternativer, men målet vårt var å utarbeide fire nokså likeverdige fortellinger, i den forstand at mange vil tenke at det både er veldig bra ting og ulemper knyttet til alle fire. Og også i den forstand at de fire fortellingene vil være uliket innrettet når det gjelder finansieringsmodeller, forsknings- og innovasjonsvirkemidler, teknolologiske prioriteringer, pasientenes medvirkningsmuligheter, og også ulike offentlige og private aktørers plass og innflytelse.

Vi valgte å fokusere på styrings- og prioriterinsdimensjonen fordi det ligger noen viktige og spennende veivalg nettopp her, og fordi dette er et område der politikk og organisasjonsliv må bidra til at vi får nøkterne og realistiske diskusjoner om hva som er ønskelig og mulig. I x-aksen i dette arbeidet valgte vi å vise frem motsetningen mellom langsiktige planer og prioriteringer på den ene siden, og fleksibllitet og adaptabilitet på den andre, Det er fristene å si at vi ønsker begge deler, men samtidig er det utvilsomt at det er noen valg må gjøres som berører finansiering, struktur, forskningsprogrammer, graden av øremerking osv. 

Langs y-aksen har vi plassert innovasjon og teknologibruk med pasienten/individet som omdreiningspunkt i den ene enden, og med mål om å styrke helsesystemenes indre sammeheng på den andre enden av aksen. Også her er det veldig fristende å si "ja takk, begge deler", men det er ikke sikkert det er mulig å få til når man skal investere i et nytt journalsystem eller i et opplegg for å gjenbruke data på tvers av aktører. Er det pasientene selv som har råderett over helsedataene? Er det den indre sammenhengen statens systemer som er viktigst, eller mulgheten til å dele data med andre aktører, også andre enn stat og kommune?

Fire scenarier for fremtiden

Rapporten inneholder derfor fire fortellinger om fremtiden baset på disse veivvalgene, Kombinerer vi langsiktige planer og strenge prioriteringer med teknologibruk og datadeling som først og fremst skal øke den indre effektiviteten i systemet, ja da får vi en fremtid preget av "stødig planlegging". Man finner gode begrunnelser i Helsepersonellkommisjonen for å tenke at det er lurt. Men kan det bli for rigid og byråkratisk? 

I motsatt kvadrant, øverst til venstre, finner vi et scenario der innbyggernes egne valg har en mer sentral plass i å drive utviklingen og endringene. "Handlekraftige innbyggere" har vi kalt den. Systemet er designet for å oppmuntrer til fleksibilitet og tilpasning, og raskt innovasjonstakt, og innbyggerne driver utviklingen ved å ta med seg egne data og oppsøker de som leverer tjenestene man ønsker. Men kan det bli for store forskjeller i en slik modell mellom de som finner frem selv og de som ikke gjør det?

Selv om de to nevnte veivalgene kan virke som de mest opplagte ytterpunktene, er det også to andre kombinasjoner som er mulige, som er minst like spennende, Kombinerer vi fleksibilitet og lokal frihet til innovasjon og utprøving i styringen, med fellesskapsorientering i valg av løsninger på "baksiden" av tjenstene, får vi en fortelling om kommunal eller regional modernisering og utvikling av helse- og omsorgstjenester og sammensetning av tjenster. Gjerne i samarbeid med andre lokale aktører som sykehus, næringsliv og skoler. Man kan se for seg at ulike regioner har å spisse satsinger på for å trekke til seg arbeidskraft, og kanskje også innbyggere og pasienter. Men kan dagens kommunestruktur med mange små kommuner, og utfordringer med å ha sterke nok fagmiljøer, legge begrensninger? 

Øverst til høyre i denne matrisen har vi den siste kvadranten, der vi finner en kombinasjon av langsiktige planer og forutsigbare prioriteringer, men i kombinasjon med at teknologibruk og tjensteinnovajson skjer rundt den enkelte pasients behov for tjenester. Eller skreddersydde og individorienterte pakker av tjenester. I denne fremtiden er det særlig samhandlingen og samarbeidet som vil være gjenstand for tjeneste- og teknologiinnovasjon, med komplekse, tilpassede avtaler og finansieringsløsninger på baksiden, men gjort på en slik måte at det blir brukervennlige, forståelige og sammenhengende tjenester for de som bruker tjenestene. I denne kvadranten kan man for eksempel tenke seg at "helse- og omsorgsnavigigarører" som hjelper innbyggerne få riktig informasjon, og finne fram, er et fremvoksende yrke.

Hva kan scenarioenen brukes til?

Disse fire scenarione kan brukes på litt ulike måter, og til flere ting. Et naturlig startpunkt er naturligvis å sammenligne dem, og se om det er et scenario man foretrekker fremfor de andre. Men mange vil nok tenke at det er klare fordeler, men også noen ulemper, knyttet til alle fire, det er jo som nevnt noe av poenget, så kanksje det er like aktuelt å se på på ulike kombinasjoner, og om noen er mer ønskelige enn andre. Helse- og omsorgssektoren er stor og kompleks, og ulike deler har forskjellige beslutningssystemer, finansieringsmodeller og insentiver for omstilling og innovasjon. 

Da kan det være interessant å bruke dette rammeverket til å finne ut hvor de ulike delene av dagens helsetjenester hører hjemme, det er jo ulike styringsprinsipper i for eksempel statlige helseforetak og kommunal omsorg,og  om vi bør tenke annerledes om organisering og virkemidler og hva som skal til for å gjøre samspillet mellom de enkelte delene bedre. Er for eksempel ullike finansierings- og innovasjonsvirkemidler et hindre for et godt samarbeid? Det er naturligivs også mulig å diskutere om vi i stedet for å finne ut hvordan ulike mål og prioriteringer skal virke bedre sammen, i stedet ser på om noe burde rendyrkes i enda større grad. Burde vi for eksempel ha enda mer forpliktende langsiktige planer og prioriteringer, eller burde vi sørge for enda større kommunal frihet til å gjøre egne valg, og fjerne bemanningsnormer og kompetansekrav hvis kommunene selv kan få til bedre ressursutnyttelse ved å ikke bli detaljstyrt?

Mer utbroderte fortellinger

En annen ting disse scenarioene kan brukes til er å være startpunktet for mer detaljerte og utbroderte fortellinger om ulike tjenestemodeller, teknologiske muligheter eller prioriteringer, og hvordan vi kommer dit. Vi har bevisst valgt å lage ganske overordnede og generelle beskrivelser av hva som kjennetegner de fire fremtidene. Det er mulig å lage flere fortellinger med utgangspunkt i de to aksene, og det er mulig å gjøre dem langt mer detajerte og også å få lenger inn i fremtidens utfordringer og muligheter. For eksempel kan man spekulere i hva som vil kjennetegne tjenestenne i 2060, slik Perspektivmeldingen inviterer til. 

Er det mulig å forutsi om hvordan kunstig intelligens, digitale assistenter, genetisk informasjon eller persontilpasset medisin vil brukes i 2060? Det er det neppe, men det er selvfølgelig mulig å bruke fortellinger om hvordan fremtiden kan bli til å diskutere hva vi ønsker og hva vil unngå. Og det aller viktigste er nok å bruke slike fremtidsforestillinger og diskusjoner om ønskede fremtider til å identifisere tiltak og virkemidler som vil føre oss dit vi ønsker. Hva virker? Hvilke knapper skal vi trykke på, og hvilke tiltak vil vi unngå, fordi de gir konsekvenser vi ikke ønsker? Hvilke virkemidler er mulige å kombinere, og hvilke kan komme i veien for hverandre? 

Med et realistisk forhold til hva som lar seg påvirke gjennom lover, budsjetter eller politiske vedtak, og hva som har helt andre drivere, eller oppnås gjennom helt andre virkemidler, blir det lettere å  innrette virkemidlene som kan ta oss dit vi ønsker.

Riksrevisorens rop om behovet for samordning på tvers

Riksrevisjonen har de siste årene skrevet noen svært gode rapporter om manglende samordning og sammenheng på tvers av sektorene i staten. Og om hva dette koster i form av både manglende resultatoppnåelse og høyere kostnader. Men er det noen av de som blir kritisert som bryr seg? Hører de etter, eller fortsetter alt som før?

Man kan virkelig lure etter Forbedringskonferansen 2024 der Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen brukte sin åpningstale til å liste opp rapportene som har handlet om alvorlige mangler i det tverrsektorielle arbeidet, og hvordan disse stort sett ikke er blitt fulgt opp. Schjøtt-Pedersen slo i talen fast at:

"Er det noe som går igjen i Riksrevisjonens undersøkelser, så er det nettopp mangelen på samordning - mellom departementene, og mellom etatene. Allerede i maktutredningen slo man tørt fast: «Forsøk på samordning blir sjelden møtt med entusiasme.» Men alvoret i manglende samordning øker, når konsekvensene av manglende samordning øker. Og, jeg gjentar gjerne: Vi kan ikke løse klimautfordringene sektor for sektor. Vi kan ikke effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor."

Prisen for svak samordning er høy

Jeg tror det er en presis beskrivelse når han slår fast at samordning mellom departementer og mellom etater alltid har vært vanskelig, men at konsekvensene av å ikke få det til er mer alvorlige enn før. Dels fordi de tverrgående problemene vi skal løse er større, som forebygging og organisering av respons i møte med sikkerhetstrusler, og tverrsektorielle tiltak for å statse utslipp og reagere på klimaendringer. Og dels fordi vi ikke får utnyttet digitaliseringens og teknologiens muligheter, blant annet når det gjelder å fange og gjenbruke data på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og offetntlig-privat, hvis lovverk, prosedyrer og dataforvaltning er låst inne sektorer.

Konsekvensene av manglende samordning er en kombinasjon av svak måloppnåelse, man holder ikke det man har lovet fordi man er avhengig av noen andre når å nå målene, og høye kostnader i form av utgifter som tyter ut flere steder når man ikke klarer å se ting i sammenheng. Dette er også noe Schjøtt-Pedersen gikk gikk igjennom i sin tale, der han minnet om alle Riksrevisjonens rapporter de siste årene som nettopp kritiserer konsekvensene av svak samordning. Om klimapolitikken sa han:

"For å bekjempe klimaendringene må myndighetene sette inn tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivå. Da vi i juni i år la fram en undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål fant vi imidlertid at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende utfordringer. Klimaendringene kan ha store konsekvenser. Når vi i mars 2022 la fram en undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring, fant vi at dagens samordning mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger for å møte klimaendringene. Det fantes ingen tverrsektoriell strategi for hvordan den samlede innsatsen skal bidra til å nå målene på området."

Om statens gjenbruk og deling av data, og om bruk av kunstig intelligens i staten, sa han:

"En av vår tids største samfunnsmuligheter ligger i bruk av kunstig intelligens. Da vi i september la fram en undersøkelse om bruk av kunstig intelligens i staten, fant vi at mange overordnede oppgaver måtte håndteres av den enkelte virksomhet og det enkelte departement på egen hånd. Samtidig er spørsmål om infrastruktur og juridiske avklaringer i stor grad en felles utfordring. Etter Riksrevisjonens vurdering kan ikke utviklingen overlates til den enkelte sektor. Det samme så vi i fjor da vi undersøkte deling av data i staten. Mangelfull samordning kan føre til at gjenbruk og deling av data ikke blir gjennomført, fordi arbeidet ikke blir prioritert i en sektor som de andre sektorene er avhengige av."

Om undersøkelsen av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor sa riksrevisoren at:

"Digitalisering innebærer også risiko.Arbeidet med digital sikkerhet berører hele samfunnet, og krever derfor samordning av aktører og virkemidler på tvers av sektorene. Når vi i februar 2023 la fram en undersøkelse av digital sikkerhet i sivil sektor, fant vi imidlertid også her at svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet krevende."

Tilbake til samfunnet etter løslatelse fra fengsel

Om om undersøkelsen av myndighetens arbeid med vold i nære relasjoner sa han:

"Vold i nære relasjoner er dessverre et alvorlig samfunnsproblem. I juni 2022 la vi fram en undersøkelse av myndighetenes innsats på området. Vi fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen både på lokalt og nasjonalt nivå. Forvaltningens inndeling i sektorer skaper barrierer mot samarbeid på tvers. Vi fant uklare ansvarsforhold, uklare roller, mangel på felles retningslinjer."

Om om innsatsen for tjenester for innsatsen for innsatte i fengsel, og innsatsen for tilbakeføring til samfunnet når de blir løslatt, sa han at:

Personer som kommer i fengsel, har ofte sammensatte behov. I oktober 2022 la vi fram en undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. De enkelte nasjonale velferdstjenestene har ansvar for hver sine tjenester også mens man er innsatt i fengsel. Men hver av tjenestene har sin egen organisasjon, forholder seg til sitt eget regelverk og egne bestemmelser om taushetsplikten. Aller mest alvorlig er dette når den innsatte skal løslates. Kriminalomsorgen har hovedansvar for å planlegge tilbakeføringen, men ikke for oppfølgingen etter løslatelsen. 

Mangelfull avklaring av ansvar og mangelfull samordning fører til at mange – og jeg gjentar mange – innsatte blir løslatt fra fengsel uten at de har bolig, uten arbeid, uten mulighet for å fortsette behandlingen de har fått i fengsel. Ja, for halvparten av de vi undersøkte var det ikke engang gitt beskjed til NAV om at utbetalingen av trygdeytelser skulle gjenopptas, så den løslatte sto uten inntekt.

Og der det var blitt sendt melding til NAV ble omtrent halvparten sendt samme dag som løslatelsen skjedde, eller dagene etter. Tro meg, av alle de hundrevis av funn vi gjør i revisjonsarbeidet er det som har rørt – og opprørt - meg sterkest; den nær sagt totale mangelen på samordning når innsatte skal tilbake til samfunnet."

Hvem tar ansvaret for sektorisering som er til skade?

- Den totale mangelen på samordning, er begrepet riksrevisjor Schjøtt-Pedersen bruker. Men hvem har egentlig ansvaret for dette? Er det rett og slett slik at ingen har ansvaret fordi vi befinner oss i et lovtomt, ansvarstomt og polikktomt rom, der ingen har ansvar og det er helt greit å skylde på andre? Nei, sier riksrevisoren, sektoransvar kan være viktig og nyttig for å plassere roller og ansvar når noe skal gjøres, men det kan ikke være en unnskyldning for la være å å ta ansvar når utfordringer går på tvers av sektorer. Da er det slik at regjeringen har ansvaret:

"Kanskje er det uansett behov for å nyansere oppfatningen av sektorprinsippet. En minister – eller en sektor – kan ikke se en oppgave som sin alene, noe som andre skal holde seg unna. Og en minister utenfor sektoren, kan ikke velge bort ansvaret for oppgaver som ligger i en annen sektor. For en ting er at de uansett kan være avhengige av hverandre. Men sektoransvaret kan heller ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar. Eller som professor Eivind Smith sier det: «Svikter samordningen, kan den samlede regjeringen stilles parlamentarisk til ansvar.»

Når samordningen svikter, er det regjeringsfellesskapets plikt å gripe inn. Derfor er ikke sektorprinsippet noen unnskyldning for sviktende samordning. Det spørsmålet som må gis oppmerksomhet er derfor hvordan sektorprinsippet kan praktiseres i en tid som skriker etter mer samordning, eller snarere hvordan samordningsansvaret kan ivaretas i et system som legger så stor vekt på sektoransvaret? Dette er ofte forsøkt løst ved at samordningsansvaret innenfor et område er lagt til et lederdepartement. Justisdepartementet har samordningsansvaret på beredskapsområdet. Digitaliseringsdepartementet på digitaliseringsområdet. Klimadepartementet på klimaområdet osv. De funn Riksrevisjonen har gjort, viser imidlertid at utøvelsen av samordningsansvaret ikke fungerer godt nok."

Noe må gjøres

Det er ikke Riksrevisjonens jobb å foreslå konkrete forvaltningsreformer som styrker helheten og samordningen og hindrer at sektorinteressene kommer i veien. Det var Karl Erik Schjøtt-Pedersen vært tydelig på i sitt innlegg på Forbedringskonferansen. Men som kontrollorgan oppnevnt av Stortinget har de et ansvar for å si fra om at noe må gjøres når det ikke virker som det skal. Han sa at:

"Riksrevisjonen undersøker om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt. Slik riksrevisjoners oppdrag er definert, bidrar vi til debatt om viktige utfordringer i samfunnsstyringen. Derfor setter vi fokus på at samordningen svikter. Og at viktige oppgaver dermed ikke utføres slik Stortinget ønsker.

 Men vi har ikke noen mening om hvilken løsning som skal velges. Det vi derimot har en mening om er at samordningskraften må styrkes - i forhold til sektorkraften. Får man ikke til det, så vil det ikke være mulig å nå de mål som Stortinget har stilt opp. For da vil sektorprinsippet spenne bein på løsningene."

Men hvem skal da ta dette ansvaret? Det er alvorlige ting som kommer frem i riksrevisjonens mange og gode rapporter, Det berører som sagt viktige forhold som samfunnssikkerhet og beredskap, digitalisering for mer brukerorienterte og helhetlige offentlige tjenster, samordning for å hindre økt utenforskap for de aller mest utsatte. Og det berører Norges innsats for å gjennomføre klimaforpliktelsene våre. Noen må snart ta på seg jobben med å vise hvordan vi kan styre bedre for å løse disse utfordringene bedre.

Utredning om trygge og enkle betalinger

Et regjeringsoppnevnt utvalg har nettopp levert en offentlig utredning  om samfunnets betalingssystemer, det vil si hvordan vi får betalt for ulike varer og tjenester. Den heter NOU 2024: Trygge og enkle betalinger for alle".

Skal vi tro dette utvalget, og det er det all mulig grunn til å gjøre, så har Norge verdens mest digitaliserte betalingshverdag. Bare 3 prosent av betalingene i Norge foregår med kontanter, mens det er rundt 10 prosent i Sverige og Danmark, og 60 prosent i Tyskland. Allerede i 2013 var kontantandelen i Norge nede i 15 prosent, så vi har lenge ligget i forkant internasjonalt på digitale betalinger.

Ja, digitaliseringen av penger i Norge har vært så gjennomgripende vellykket at det etter hvert vanskeliggjør muligheten til å bruke kontanter som  alternativ til de digitale pengene vi bruker til daglig når vi handler eller overfører penger til andre..

Behovet for alternative penger

Men hvorfor trenger vi i det hele tatt vurdere alternative penger, i form av kontanter, eller en mer kontantlignende variant av digitale penger, når det norske pengesystemet er så effektivt og velfungerende slik det er? Det er nettopp dette utvalget har fått i mandat å utrede. Og utvalget slår fast at den norske hovedmodellen for trygge og enkle betalingere har vært og fortsatt er svært vellykket og ikke trenger å byttes ut. Det må gjøres noen tilpasninger for å ivareta sikkerhet og tilgjengelighet bedre, og det kommer jeg tilbake til, men innenfor dagens hovedmodell, sier utvalget. 

De advarer mot tilrettelegging for bruk av kryptovalutaer, først og fremst fordi de ikke tilfører noe nytt  som ikke løses bedre  med dagens digitale pengeer. De er åpne for digitale sentralbankpenger, men mener at dette ikke haster. Men det er som sagt noen forhold som i dag ikke er tilfredsstillende løst med dagens digitale penger, og som er blitt litt vanskeliggjort  av den høye  digitale betalingsandelen og lave tilgangen på kontanter. 

Disse svakhetene kan grupperes i tre typer sårbarheter. Den ene er beredskapsystemer for betaling for varer og tjenester i en krisesituasjon når de digitale systemene ikke fungerer som de skal i lengre perioder enn noen timer, eller et par dager. Her skulle man kanskje tro at kontanter i beredkskap, tilgjengelig på de riktige stedene, forstatt er en fornuftig reseveplan, men utvalget argumenterer godt for at reserveløsninger knyttet til de digitale systemene som gjør at de kan fungerer i lengre perioder uten nettilgang, faktisk er viktigere i praksis. Dessuten er de fleste kontantene vi idag kan få tilgang til, i minibank og i butikk, bare tilgjenglige ved bruk av kort, slik systemet fungerer i dag.

Anonyme penger

Et annet viktig hensyn er personvern. Retten til anonymitet når man bruker penger, i hvert fall mindre beløp, slik at ikke alt vi gjør i hverdagen av vare- og tjenstekjøp kan spores. Det er her kontanter skiller seg mest markant fra digitale penger. Kontanter er i sin natur en anonym betalingsform. Digitale betalingsløninger kan bygge inn ulike mekanismer for å beskytte mot innsyn, men er i sin natur sporbare. Tenk på bompengepasseringer i gamle dager der man kunne kaste en mynt i en kurv for at bommen skulle gå opp, og man passerte uten noen form for registrering. I dag blir både alle passeringer og betalinger registrert, noe anonymt alternativ finnes ikke.

Er det noen måte å gjenopprette denne anonymiteten igjen, og ønsker vi egentlig det i en tid der kriminalitetesbekjempelse av kamp mot hvitvasking av penger er statig mer sentralt? Ja, mener utvlaget, innenfor forsvarlige grenser må vi klare å skille mellom organiserert kriminalitet, hvitvasking av penger og skatteunndragelser, på den ene siden, og retten til privatlivets fred og anonyme kjøp av varer og tjensester på den andre siden. Utvalget argumenterer for at vi ideelt bør få til denne balanse på andre måter enn gjennom bruk av tradisjonelle kontanter,  som det på mange områder ikke er mulig  å bruke rent pratisk (for eksempel bompenger eller kollektivtransport), men heller bør søke digitale alternativer i form av "digitale kontantkort", eller pseudonymiserte betalingsløsninger.

Deltagelse for alle

Et tredje hensyn, som er er det mest problematiske i det daglige, er den finansielle ekskluderingen måten vi har designet de digitale betalingssystemene bidrar til. Det vil si: Det store flertallet opplever dem som både praktiske, brukervennlige og effektive sammenlignet med det vi gjorde før i tiden, men ikke alle. Noen er utenfor. Utvalget skriver at:

"Det er ulike årsaker til at personer opplever finansiell ekskludering og digitalt utenforskap. For noen består utfordringen først og fremst i at de ikke får tilgang til de digitale tjenestene, eller at de digitale tjenestene er utformet på en ikkeinkluderende måte. Andre kan oppleve å ikke mestre de digitale tjenestene, eller ha behov for hjelp. Det finnes ikke en løsning som vil fungere for alle som i dag faller utenfor, og utvalget foreslår derfor en rekke ulike tiltak med mål om å gi større grad av finansiell inkludering for ulike grupper."

Den gjennomgangen av problemene og de løsningsforslagene utvalget peker på, er gode og viktige. Noe av det må banker og betalingsformidere selv sørge for, og det arbeidet har startet, blant annet gjennom en bransjenorm. Men noe av dette må myndighetene sørge for, blant annet i form av oppdaterte regelverk som håndterer balansen mellom sikkerhet og tilgjenglighet på en bedre måte. Et kjerneproblem er koblingen mellom tilgang til BankID og tilgangen til finansielle tjenester. Når den koblingen er for tett, for eksempel når det kreves BankID for å kunne bruke Vipps, og Vipps er eneste betalingsmåte, for eksemåpel på et idrettsarrangement, så blir mange mennesker utestengt fra å kunne kjøpe noe.

Jeg synes utvalgt har gjort en god jobb både når det gjelder å få frem masse interessante fakta om det norske betalingssystemet, hvem aktørene er og hva slags nye aktører og tjenester som er kommet, og som er på vei. Det er også godt drøftinger og, så langt jeg klarer å bedømme det, gode og balanserte forslag til tiltak. Man kan kanskje tenke at de er så selvtilfredse på vegne av det norske digitale betalingssystemet at vi risikerer å ikke være så godt forberedt på nye disruptive innovasjoner som vi burde være, men det kanskje grunn til å være ganske tilfreds. 

Noen viktige ubesvarte spørsmål

Det jeg savner i denne utredningen er en drøfting av bransjeglidning mellom bank- og finansnæringen og andre tilgrensende næringer. Det er ikke utvalgets skyld, men mandatet har satt noen klare grenser for hva utvalget har fått lov til å se på. De har for eksempel ikke drøftet konsekvensenen av EUs nye lovverk rundt digitale lommebøker, der både innbyggere og virksomheter skal kunne oppbevare både penger, digitale IDer og andre sertifikater, attester og verdipapirer, i digital form. Og det er heller ikke noen drøfting av konsekvensene av at ikke alle har tilgang til BankID for andre områder enn finansielle tjenester, for eksempel tilgang til offentige nettsteder. Her sier utvalget at:

"Utbredelsen av BankID som påloggingsløsning for offentlige tjenester gjør at BankID i praksis er en samfunnskritisk tjeneste. Utvalget mener at det i utgangspunktet er positivt at gode private løsninger, som BankID, også kommer til nytte på andre samfunnsområder. For de aller fleste har utbredelsen av BankID medført lettere og mer effektiv tilgang til både betalingstjenester og offentlige tjenester. Samtidig er det en utfordring at bankene står ansvarlige for hvem som kan få tilgang til BankID, og som også kan trekke den tilbake, når det ikke finnes et offentlig alternativ. Utvalgets mandat er trygge og enkle betalinger for alle, og utvalget går derfor ikke nærmere inn i problemstillingen om tilgang til offentlige tjenester, men viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og mener det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet."

Dette er en presis og god betraktning, men det er ingenting som tyder på at dette arbeidet har fått høy prioritet hos myndighetene. Det  er virker heller ikke som arbeidet med ID-forvaltning mer generelt har fått høy prioritet, noe som er svært alvorlig gitt den fremvoksende organiserte kriminaliteten. Det har gått mange år siden det kom en omfattende områdegjennomgang av ID-fovaltingen og Finansdepartementet satte igang en oppfølging, men de siste årene har vi ikke hørt noen ting. Det påvirker dessverre også ambisjonen om finansielle tjenester for alle negativt om ikke staten gjør sin del av jobben. Denne NOUen burde derfor fungere som en god påminnelse om at det er mye viktig arbeid som gjenstår.