OECD om Norges langsiktige utfordringer

OECD kom i juni med en viktig og ganske urovekkende rapport om norsk økonomi. Den forteller hvordan Norge, til tross for et godt utgangspunkt, er kommet inn i en negativ utvikling på flere områder, og peker på noen langsiktige ubalanser vi må få rettet opp i. OECD-rapportens innledende sammendrag trekker frem problemer som at:

• "Government spending is rising fast and very high in international comparison. It has risen more than mainland GDP and tax revenues. Budgets are established for a single year only, making longer-term planning difficult."
• "Norway’s tax burden tops the OECD average despite high oil revenues. Tax reforms since 2022 have made the tax system more equitable but increased overall tax pressure. The marginal tax rate on savings and investments is high, with the risk of burdening small and family businesses."
• "Shortages of skilled labour have become more acute, notably in the technical and health sectors. Occupations that require vocational or higher education are among the most difficult to fill."
• "The quality of fundamental skills is declining to a worrying extent. While Norway scored above the OECD average between the 2009 and 2018 PISA waves, it is now below."
• "Regional policy should become more cost conscious. The government aims at maintaining a decentralised settlement pattern. Municipal mergers should be restarted to reap scale economies, at least for small municipalities."
• "Sickness and disability benefit reform has had limited traction so far. Spending on these schemes is still four times the OECD average and they are a major channel for exit from the labour force."

Finansministerens pressemelding

Det er finansministeren som er mottaker av slike rapporter fra OECD når de gir råd til regjeringen om om hva de bør gjøre for rette opp problemene. En liten pussighet i den forbindelse er at finansministeren sendte ut en pressemelding der det rett og slett er litt vanskelig å se at den handler om samme rapport. Mens han har valgt overskriften "OECD om Norge: Høyere økonomisk aktivitet og lavere prisvekst", er overskriften i sammendraget i OECDs rapport "The economy has slowed but inflation persists". Og i omtalen av innhodet i rapporten skriver Finansdepartementet at:

"OECD har levert en rapport som viser at vi i Norge har en solid økonomi, med et godt velferdssystem og sterke offentlige finanser. Norge er et land med mange i jobb, små forskjeller og et høyt velstandsnivå som gir trygghet og muligheter for folk. Vi skal løse fremtidens utfordringer innenfor rammene av en sterk velferdsstat, sier finansminister Trygve Slagsvold Vedum (Sp)."

Litt merkelig at man ut fra samme rapport kan trekke så ulike konklusjoner. Eller egentlig mer rart at det ikke kommer en klarere erkjennelse av at Norge står i noen store omstillingsutfordringer nå. At politikere som styrer landet har behov for å formidle at de jobber for at ting skal gå bedre og tror at de vil lykkes, er helt normalt. Det er også forståelig at de prøver å ta regi på fortellingen foran et valg. Men det blir litt komisk når kunnskapsgrunnlaget som skal bevise at det går bedre, forteller noe helt annet. 

Den norske stagnasjonen

OECD peker på et sett langsiktige og strukturell utfordringer i Norge som ikke er spesielt enkle å løse, og spesielt ikke når vi i mange år har hatt store ekstraordinære inntekter fra olje- og gassvirksomhet. Det meste av pengene går til gode formål og det kommer som oftest sinte reaksjoner når det foreslås kutt i offentlige tjenester, støtteordninger eller pensjoner. Å foreslå nye offentlige utgifter er mye lettere enn å ta noe bort. 

Derfor er denne OECD-rapporten om tilstanden i norsk økonomi, og utsiktene litt fremover i tid, et velkomment bidrag til en krevende diskusjon om hva vi skal gjøre når olje- og gassinntektene går ned og utgiftene til helse- og omsorgstjenester går opp på grunn av flere eldre og færre yngre. Skatteinntektene fra utvinning av petroleum var på 714 milliarder kroner i 2022 og 614 milliarder i 2023, omkring en tredjedel av skatteinntektene. De kommer til å gå mye ned i årene som kommer.

Så vil sikkert noen innvende at vi har klart slike løft i offentlig sektors tjenestetilbud og utgiftsnivå før i historien, og at det ikke bare handler om olje. Økt sysselsettning, økt kompetanse, bedre bruk av teknologi og økt produktivitet har finansiert både offentlige pensjoner, offentlige hesevesen, offentlig utdanning og offentlig infrastruktur på et veldig høyt nivå. Norge er nær verdenstoppen i produktivitet. Hvorfor ikke bare fortsette å gjøre nettopp dette, og øke sysselsettingen, kompetansen, teknologibruken og produktiviteten videre? Vel, det er nettopp det denne OECD-rapporten handler om. Det som virket før ser ikke ut til å virke like godt lenger, og det er flere grunner til at det er slik:

"While Norway is one of the OECD’s most productive countries, productivity growth over the past decade has been weak. Making skills more relevant, notably by strengthening vocational education and training, could help raise productivity and ease tight labour markets. Higher and broader taxation of greenhouse gas emissions and investing in lower‑cost emission cuts would help achieve emission reductions more efficiently. Public spending as a share of GDP is the highest in the OECD, which brings important benefits in the form of high-quality public services. However, oil revenues are set to decline, and ageing costs to rise, foreshadowing strains on public finances in the future."

Jeg vil anbefale alle som er opptatt av Norges viktigste fremtidsutfordringer å lese denne rapporten selv. Den er slett ikke så fryktinngydende som man kanskje forestiller seg at en slik makroøkonomisk analyse er. Men behøver ikke være økonom for å forstå budskapet. Hovedrapporten er på 100 sider (her i en praktisk pdf-versjon) og veldig mye er fylt oppp av gode figurer og grafer som både beskriver utviklingen over tid, og også sammenligner Norge med andre land.

OECD om Norge - utfordring for utfordring

OECD har delt rapporten i to. Etter en kompakt og god "executive summary", (som også er publisert som et eget hefte), et sammendrag på noen få sider, er den første delen (side 14-60) en bred gjennomgang av tilstanden i norsk økonomi på områder som forholdet mellom statens inntekter og utgifter, virksomheters tilgang på kompetanse, kapital, og energi, og hvordan produktivitetsutviklingen ser ut. Så har OECD i del to plukket ut et stort tema der de går enda mer i dybden, "Raising the Effectiveness of Public Spending", der de tar for seg områder der Norge ligger i verdenstoppen i offentlige utgifter, men der det ikke virker som resultatene står i forhold til pengebruken.

Første del av rapporten er som sagt den brede gjennomgangen som OECD gjennomfører med jevne mellomrom for alle medlemsland, også for Norge. Den gir en overordnet diagnose for Norge, peker på områder der det er store ubalanser og ting som nå går i feil retning, og det foreslås en del tiltak, riktignok på veldig overodrnet nivå, for å komme på et bedre spor. Felles for veldig mye av det som beskrives er at Norge har et godt utgangspunkt i form av et høyt tillitsnivå, relativt små sosiale forskjeller, høy grad av likestilling, et godt partssamarbeid og solide statsfinanser, Vi har generøse velferdsordninger på de fleste områder, men OECD mener at vi generelt får for lite effekt ut av pengebruken. På kort sikt tåler vi nedturer og ytre sjokk, men strukturelle ubalanser knyttet til demografi, arbeidsmarkedsbehov, utdanningskvalitet og innen helse- og omsorgstjenester løse ikke gjennom å fylle noen hull i neste års budsjett.

OECD peker på flere slike ubalanser. Jeg nevner et par at dem her: En økende ubalanse i det norske arbeidsmarkedet, som har tiltatt etter pandemien, er at det er en økende ledighet, men samtidig et enda større problem å få tak i nok kvalisert arbeidskraft, særlig innenfor helsefag og teknologi. OECD skriver at:

"The post-pandemic recovery has seen growing labour market imbalances. The relationship between unemployment and job vacancies has worsened, as the sum of vacant jobs and unemployed workers has increased since around 2021 (...) This partly reflects a high skills mismatch, as employers notably in health care and various technical areas struggle to recruit qualified labour. Despite overall high skills levels, lack of qualified workers and underqualification seems to be an issue in Norway. One-third of employers say they tried unsuccessfully to recruit/fill a job opening over the past year, while more than 40% of unemployed adults have not completed secondary education. The digital and green transitions as well as population ageing will further increase demand for qualified labour and require tailored labour-market policies, notably to increase the supply of jobs in the technical and health sectors."  

En annen ubalanse OECD løfter frem er at at privat sektor utenom olje og gass utgjør en langt mindre andel av økonomien i Norge enn i andre OECD-land. Nå er jo ikke det så merkelig, men det blir et problem om fastlands-Norges del av økonomien og eksportandel ikke øker i tråd med at petroleumssektoren vil ta mindre plass. Man skulle jo tro at lav kronekurs, energiomstilling, satsing på grønne industrier og teknologidrevet innovasjon i andre næringer ville øke fastlandsnæringslivets plass, men det ser kke ut til å ha skjedd. OECD skriver at:

"With oil exports becoming so large, the share of manufacturing exports in GDP has declined to around 4%, much less than in the other Nordic countries, and GDP per capita growth is lower than in countries endowed with fewer natural resources. Despite the high quality of its institutional and macroeconomic framework, Norway might to some extent be exposed to the risk of “resource curse”"

OECD-rapporten tar også for seg ubalanser i boligmarkedet, der det frigjøres for lite areal til boliger, både i form av fortetting ved kollektivknutepunkter, rehabilitering av eksisterende bygnninger og tilgjengeliggjøring av arealer ellers. Og de tar for seg ubalanser i energimarkedet, og er opptatt av at prognosene for økt behov for energi, blant annet til transportsektoren og nye, grønne industrier, ikke følges opp kraftfullt nok når det rammevilkår og fjerning av hindringer. Noe som gjør at Norge over tid kan bli gå fra å være stor nettoeksportør til å bli en nettoimportør av støm.

Manglende produktivitetsvekst

Men kanskje aller viktigst av alle disse temaene OECD peker på er bekymringen for den svake produktivitetsutviklingen i Norge. Når Norge lenge har vært et av verdens rikeste land, og også i følge UNDP et av verdens beste land å bo i, er de ikke fordi vi jobber flest timer, men fordi vi kombinerer en relativt høy deltagelse i arbeidslivet med høy produktivitet pr time. Hvis produktivitetsveksten stopper opp vil Norge falle på listen over verdens rikeste land, og grafene i denne rapporen viser også at Norges BNP-forsprang i OECD har falt kraftig i det siste. OECD skriver at:

"Norway is one of the most productive countries of the OECD, but at around 0.5% per year productivity growth is clearly below the OECD average of around 1%. Without oil, productivity growth would have been even lower (it was around 0.8% in the oil sector). Moreover, the share of employment in startups is below other Nordic countries except Sweden, and post-entry growth of firms among the lowest, suggesting weak business dynamism Against this background, Norway needs to develop a policy framework that enables the growth of new productive sectors less connected to extraction. Policy support should include improvements to the general legal and administrative environment for businesses. This will enhance the overall responsiveness of the business sector to changing conditions, and encourage competition, innovation, and the adoption of new technologies, as pointed out in the previous OECD Economic Survey of Norway (OECD, 2022). Structural reforms aimed at raising productivity could help raise Norway’s per capita income level by up to 8%."

Mer for pengene i offentlig sektor

Den andre delen av denne OECD-rapporten er som nevnt en mer spisset analyse av størrelsen på offentlig sektors utgifter, og i hvor stor grad den offentlige pengebruken er effektiv og oppnår resultatene den er ment å gjøre. Denne del to heter da også "Raising the Effectiveness of Public Spending". Her slås det fast at de offetnlige utgiftene i Norge er høye, også sammenlignet med nabolandene våre, og at skattenivået i fastlands-Norge er høyt, til tross for store oljeinntekter. Grafene viser hvordan nabolanden våre på flere områder har brutt den stigende trendkurven på grunn av ulike reformer, som også omtales i teksten som eksempler på hva man kan gjøre. OECD skriver:

"...government spending is the highest in the OECD. Public sector spending amounts to more than 60% of mainland GDP. Disregarding the upward blip in spending during the pandemic, public spending has drifted up in Norway, contrary to the OECD average and developments in Denmark and Sweden. Even after considering measurement issues, spending remains very high. Government employment amounts to one third of total employment, which is nearly double the OECD average. The general government mainland tax revenue to GDP ratio is also among the highest in the OECD, despite the sizeable oil revenues."

Men kanskje aller mest interessant er det å se på hvor alle disse pengene går, og om vi får den ønskede effekten av pengebruken. Når vi bruker mest penger så burde vi også kunne vise til bedre resultater enn andre. Men er det slik? Nei, ikke hvis vi skal tro på på OECDs analyser. Nå er riktignok ikke pensjonskostnadene i Norge høyere enn i nabolandene våre fordi Norge har en høy pensjonsalder etter pensjonsreformene, men på stort sett alle andre områder; helse, utdanning, transportinfrastruktur, næringssubsidier og syke- og uførepenger har Norge de høyeste offentlige utgiftene, uten at resultaene står i forhold til kostnadsnivået. Vi får ikke like mye igjen for pengene som andre. Rapporten dokumenterer dette, område for område, og er vel verdt å fordype seg i. 

Mye av dette er selvfølgelig godt kjent fra før gjennom andre utredninger, for eksempel Helsepersonellkommisjonens sammenligninger av antall leger og sykepleiere i Norge med andre land, og PISA-undersøkelsene som  viser hvordan Norge faller på internasjonale rangeringer, noe OECD-rapporten også beskriver. OECD-rapporen tar også for seg offentlige utgifter på noen andre områder, blant annet effektene av regional- og distriktspollitiske støtteordninger, landbrukssubsidier, kost/nytte-forhold i store samferdselsprosjekter og om det at vi bruker 8 prosent av BNP, omkring det dobbelte av våre nordiske naboer, på sykelønn og uføretrygd, gir de ønskede resultatene.

Ingen av disse områdene er det spesielt enkelt eller populært å gjøre noe med. Men spørsmålet er om det ikke blir enda mer ubehagelig om vi venter med å gjøre noe og skyver disse ubalansene foran oss. helt til problemene blir så aktutte at vi risikrer at tjenestetilbud bryter sammen. OECD pekter også på at det på noen områder er slik at den offentlige pengebruken ikke er mindre effektiv enn ønskelig, men til og med virker mot sin hensikt. Mens i andre tilfeller kan ressursbruken bli innefektiv fordi sektorer eller forvaltningsnivåer har overlappende virkemidler som ikke er koordinert.

I rådene fra OECD anbefaler de Norge å forbedre de politiske prosessene rundt prioriteringer og pengebruk også. De er opptatt av at flerårsbudsjettering kan gi mer reelle prioriteringer mellom ulike investeringer og driftskostander. De er opptatt av bedre evalueringer av kostnadsoverskridelser og andre ting som ikke gikk helt etter planen. Og de antyder behovet for en form for handlingsregel for å begrense offentlige utgifters andel av økonomien, på samme måte som vi har en handlingsregel for oljepengebruk. Jeg synes også det er interessant at de løfter frem bruk av større tematiske områdegjennomganger som et virkemiddel for å se på summen av virkemidler og tiltak på et område, og ikke bare på hver enkelt del. Det er et virkemiddel vi har i verktøykassen i Norge, men som helt sikkert kan utvikles videre og brukes mer straetgisk.